鄧亞強

我國在2008年發(fā)布了《內(nèi)部控制基本規(guī)范》，要求國內(nèi)企業(yè)按照“上市公司-大中型企業(yè)-小型企業(yè)”的模式逐步推行內(nèi)部控制。然而，在具體實踐中，內(nèi)部控制卻一直不盡如人意。如何破解內(nèi)部控制中存在的突出問題？本文以某國有公司為例，按照描述問題、分析問題、解決問題的方法對內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行反思并提出解決措施，以期能夠提高廣大企業(yè)對內(nèi)部環(huán)境的重視，切實發(fā)揮內(nèi)部控制的有效作用。

內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，它包括發(fā)展戰(zhàn)略、組織架構(gòu)、人力資源政策、企業(yè)文化、社會責(zé)任、內(nèi)部審計等。內(nèi)部環(huán)境大多是無形的，但卻可以促進(jìn)員工（包括管理層）內(nèi)部控制意識的形成，由此而影響他們在內(nèi)部控制活動中的認(rèn)知和效果。

內(nèi)部環(huán)境的現(xiàn)狀與問題

在治理結(jié)構(gòu)上——

治理結(jié)構(gòu)就是要明確股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職責(zé)權(quán)限、任職條件、議事規(guī)則和工作程序，確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離，形成制衡。

而某公司的治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀如何呢？

其一，公司沒有設(shè)立股東會，因而股東不能直接行使權(quán)利。

其二，公司設(shè)有董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。明確董事會是決策機構(gòu)，設(shè)正副董事長各1名、董事7名（包括一名職工董事），其中，外部董事應(yīng)占三分之一以上；明確經(jīng)理層是執(zhí)行機構(gòu)，在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)行董事會決議并負(fù)責(zé)公司日常經(jīng)營管理；明確監(jiān)事會是監(jiān)督機構(gòu)，由3名監(jiān)事組成，其中，1名外部監(jiān)事和1名非外部監(jiān)事由股東委派，1名監(jiān)事由公司職工代表擔(dān)任。

這個公司治理結(jié)構(gòu)存在的問題，主要表現(xiàn)為：經(jīng)理層獨攬所有權(quán)力，董事會、監(jiān)事會沒有起到權(quán)力制衡作用；董事會本應(yīng)是公司最高的決策機構(gòu)，但由于董事會和經(jīng)理層高度疊合（董事會成員中除外部董事外，其余成員均是經(jīng)理層），致使決策和執(zhí)行未分離；監(jiān)事會在公司沒有獨立的常設(shè)辦事機構(gòu)，由董秘負(fù)責(zé)處理監(jiān)事事務(wù)，起不到任何的監(jiān)督職能。

在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配上——

內(nèi)部機構(gòu)應(yīng)根據(jù)公司的經(jīng)營領(lǐng)域和業(yè)務(wù)特點來設(shè)置，公司需劃分出合適的職責(zé)權(quán)限分配給各個內(nèi)部機構(gòu)，使內(nèi)部機構(gòu)承擔(dān)起相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任。然而，在現(xiàn)實中，公司內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配現(xiàn)狀是：公司在2011年前是沒有企業(yè)發(fā)展部的，2011年為了響應(yīng)上級關(guān)于建立健全內(nèi)部控制體系的要求，公司建立了企業(yè)發(fā)展部，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制體系的建設(shè)和運營維護(hù)。2012年，公司為了深化集約化管理工作，又相繼成立了物資、機械設(shè)備、試驗檢測、焊軌、箱梁架設(shè)等6個專業(yè)化分公司。2013年，為了拓展經(jīng)營，公司又相繼設(shè)立了重慶辦事處、西北辦事處、武漢辦事處、長沙辦事處、濟(jì)南辦事處等。事實上，公司內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配存在著問題：公司能夠根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的特點和管理的趨勢去增加機構(gòu)的設(shè)置來支持發(fā)展戰(zhàn)略的實施，但是在權(quán)責(zé)分配上設(shè)置不清，目前公司本部已有20多個職能部門，機構(gòu)臃腫龐大，造成人浮于事、官僚作風(fēng)抬頭，導(dǎo)致發(fā)展戰(zhàn)略實施無力，難以達(dá)到管控的要求。

在發(fā)展戰(zhàn)略上——

發(fā)展戰(zhàn)略是指企業(yè)在對現(xiàn)實狀況和未來趨勢進(jìn)行綜合分析和科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，制訂并實施的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃。一般以五年為一期制訂出發(fā)展規(guī)劃，內(nèi)容有：①上期發(fā)展規(guī)劃的回顧與思考；②面臨的內(nèi)外部發(fā)展形勢；③發(fā)展思路；④發(fā)展目標(biāo)；⑤發(fā)展戰(zhàn)略；⑥戰(zhàn)略舉措。

但這個公司發(fā)展戰(zhàn)略卻存在著以下問題：一是雖然有中長期發(fā)展規(guī)劃，卻沒有明確每個發(fā)展階段的具體目標(biāo)、工作任務(wù)和實施路徑，戰(zhàn)略內(nèi)容空洞書面化，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展實際上是盲目的，無法形成自己的獨特優(yōu)勢；二是未建立發(fā)展戰(zhàn)略實施后的評估制度，導(dǎo)致發(fā)展戰(zhàn)略和戰(zhàn)略實施兩者分離，發(fā)展戰(zhàn)略制定后是否得到執(zhí)行，執(zhí)行后的效果如何等重要問題無人過問。

在內(nèi)部審計上——

內(nèi)部審計的作用主要是強化內(nèi)部控制、改善風(fēng)險管理、完善組織治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)組織目標(biāo)的實現(xiàn)。而這個公司內(nèi)部審計的現(xiàn)狀是：公司內(nèi)部審計部門設(shè)2人，學(xué)歷上一個是大專一個是中專，職稱上一個是中級一個是初級。按公司章程規(guī)定，審計部門負(fù)責(zé)人向總經(jīng)理報告工作。現(xiàn)實中，這個公司內(nèi)部審計存在的問題是：人員配置力量薄弱，再加之審計人員頻繁變動，很難發(fā)揮應(yīng)有作用；公司總經(jīng)理工作重心一直撲在對外經(jīng)營開發(fā)上，內(nèi)部審計工作常常由總會計師參與領(lǐng)導(dǎo)，致使審計工作受限；由于多方面原因，使其內(nèi)部審計未向董事會報告審計工作。

在人力資源政策上——

人力資源政策的宗旨是要保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，它包含了人員招聘、管理、培訓(xùn)、薪酬等系列管理辦法。而這家公司人力資源政策存在的問題主要表現(xiàn)為：在人力資源的引進(jìn)及選拔上，過多地考慮各種關(guān)系和人情，造成人力資源引進(jìn)隨意，缺乏公正性；缺乏對人力資源狀況的評估，造成人力資源經(jīng)常處于不是缺乏就是過剩的狀態(tài)；對人力資源培訓(xùn)只注意生產(chǎn)一線的員工培訓(xùn)，忽視對管理人員培訓(xùn)，造成的結(jié)果是內(nèi)部控制制度生搬硬套，錯誤連連而不自知；在人力資源的使用中，制度上要求對農(nóng)民工與職工實行“同學(xué)習(xí)、同勞動、同管理、同生活、同報酬”的“五同管理”，但公司目前對農(nóng)民工還處于間接管理時期，離“五同管理”仍有一定差距；在人力資源薪酬發(fā)放上，目前對經(jīng)營管理者實行年薪、項目經(jīng)理實行期薪、員工實行崗薪，收入差距逐步拉大，造成企業(yè)員工向往官位，而不是想方設(shè)法為企業(yè)作貢獻(xiàn)；在對技能人才培養(yǎng)上，原有的卓有成效的“導(dǎo)師帶徒”活動現(xiàn)已經(jīng)弱化，生產(chǎn)技術(shù)及職業(yè)道德作風(fēng)沒有得到很好傳承，難以培養(yǎng)出公司新一代技能工人；對員工的退出機制上，本來應(yīng)該規(guī)范人員退出的操作與審核機制，但在實際操作過程中，存在憑借人際關(guān)系好壞決定是否退場的現(xiàn)象，造成部分退出人員對公司產(chǎn)生負(fù)面看法。

在社會責(zé)任上——

社會責(zé)任是指企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)履行的社會職責(zé)和義務(wù)，主要包括促進(jìn)就業(yè)、員工權(quán)益保護(hù)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等方面。

這家公司的社會責(zé)任現(xiàn)狀是，公司于1995年開始宣貫ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)，1998年在同行業(yè)內(nèi)率先通過了國際標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系認(rèn)證，獲得了國際國內(nèi)雙認(rèn)證證書；2004年又主動推進(jìn)實施了環(huán)境和職業(yè)健康安全管理體系，成功整合了質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全管理的“三標(biāo)一體”管理體系，一次性順利獲取了質(zhì)量、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理體系國際國內(nèi)雙認(rèn)證證書和職業(yè)健康安全管理體系國內(nèi)認(rèn)證證書。多年來，公司不斷持續(xù)改進(jìn)管理體系，一直保持著證書的有效資格。

但公司在社會責(zé)任方面存在一些問題，主要表現(xiàn)為：第一，公司投入了很多的資源參與貫標(biāo)，目的是為了在投標(biāo)中獲取資質(zhì)上的優(yōu)勢，但是，貫標(biāo)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是用于投標(biāo)上，它對強化企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量的管理、對環(huán)境的保護(hù)、對員工健康安全保護(hù)上將起到十分重要的作用。然而，公司對貫標(biāo)工作認(rèn)識高度不夠，沒有扎實地按標(biāo)準(zhǔn)體系運作，花費了大量的人力、物力、財力和時間資源，造成了資源的極大浪費。第二，在對員工權(quán)益保護(hù)方面還不足，在勞動法規(guī)的執(zhí)行上，涉及員工的勞動時間和加班待遇問題和法規(guī)有沖突；社保繳納不足，占用員工的住房公積金，使員工不能充分享受公積金貸款等優(yōu)惠。

問題存在的原因剖析

法人治理結(jié)構(gòu)先天缺陷。由于公司是國有獨資企業(yè)，董事會和經(jīng)理層高度疊合，董事會沒有建立內(nèi)部控制機制，現(xiàn)有內(nèi)部控制體系只是為了迎合外部監(jiān)管機構(gòu)的要求，所以在制度設(shè)計上沒有結(jié)合企業(yè)實際的需要，而是借用其他企業(yè)內(nèi)部控制體系的模板，追求形式上的完美，而不管實際是否發(fā)揮作用。

經(jīng)理層缺乏現(xiàn)代管理理念。內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行，必須是自上而下的。而這家公司高管層不重視以身作則，導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部控制無法發(fā)揮作用。公司在內(nèi)部控制的建設(shè)過程中，經(jīng)理層沒有組織針對經(jīng)理層和全體員工的內(nèi)控知識培訓(xùn)，缺乏內(nèi)部控制相關(guān)知識，因而也就難以發(fā)揮建設(shè)性作用。

內(nèi)部審計乏力。由于公司內(nèi)部審計部門力量單薄，只能完成對下屬工程項目部經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的確認(rèn)工作，不能發(fā)揮內(nèi)部審計的更大作用。

內(nèi)控人才資源薄弱。公司人力資源管理缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，重點只是解決當(dāng)前生產(chǎn)一線人員的調(diào)配，忽略對管理人才的引進(jìn)和現(xiàn)有管理人員的知識培訓(xùn)，重技能輕管理的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在內(nèi)部控制體系的建立階段，本應(yīng)有大量的培訓(xùn)作為內(nèi)部控制體系的建立基礎(chǔ)，但公司人力資源部卻沒有把內(nèi)部控制的培訓(xùn)列入培訓(xùn)計劃之中，導(dǎo)致在內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行中，人員的勝任能力普遍不足。而公司董事會由于國有法人治理結(jié)構(gòu)先天不足，難以組織內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)工作，經(jīng)理層應(yīng)負(fù)擔(dān)起內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)工作，但有兩個主要原因阻礙了內(nèi)部控制的有效性：一是由于經(jīng)理層本身就是內(nèi)部控制的重點約束對象，經(jīng)理層沒有意愿建立內(nèi)部控制來自我約束，思想上缺乏主動力；二是經(jīng)理層沒有現(xiàn)代管理理念，缺乏內(nèi)控和風(fēng)險意識。

內(nèi)部環(huán)境的科學(xué)改善

內(nèi)部環(huán)境的好與壞直接影響公司的內(nèi)部控制質(zhì)量，我們要完善公司的內(nèi)部控制，第一要義就是建立較好的內(nèi)部環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境涉及諸多要素，我們不能奢望短時間內(nèi)解決所有問題，而需要找出關(guān)鍵和具有可行性的環(huán)節(jié)作為突破口?，F(xiàn)階段，公司治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、社會責(zé)任等內(nèi)容要么是公司無能力解決，要么是內(nèi)容空泛不易把握，這些將不作為我們的改善重點，可以把企業(yè)文化和內(nèi)部審計工作作為內(nèi)部環(huán)境改善的重點突破口。

——改善與優(yōu)化企業(yè)文化

企業(yè)文化的改善重點是針對企業(yè)高管層的內(nèi)部控制意識。目前，針對公司高管層缺乏科學(xué)的內(nèi)部控制意識這一問題，當(dāng)務(wù)之急就是增強公司高管層的內(nèi)部控制意識，使他們重視內(nèi)部控制和風(fēng)險管理，為公司內(nèi)部控制體系的建立與運行打下良好的基調(diào)。

作為國家監(jiān)管層，應(yīng)強制培訓(xùn)上市公司的高管層，灌輸內(nèi)部控制和風(fēng)險管理意識，全面提升上市公司和非上市大中型企業(yè)的經(jīng)營管理水平，更好地應(yīng)對國際金融危機對我國宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊。我國在2008年5月就發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年4月又發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，但是，由于國家宣傳培訓(xùn)的力度不夠，眾多企業(yè)高管都不知道內(nèi)部控制的科學(xué)內(nèi)涵，就連和內(nèi)部控制較有聯(lián)系的財務(wù)會計人員也對內(nèi)部控制知之甚少，更別說是其他業(yè)務(wù)人員了。內(nèi)部控制是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)設(shè)計，靠高管層的自我認(rèn)知可能是一個漫長的時間過程，必須由國家層面來強行推動，使外力逐步演化為企業(yè)自身的動力。

在企業(yè)內(nèi)部，應(yīng)該全面開展內(nèi)部控制知識培訓(xùn)，在公司范圍內(nèi)形成“人人學(xué)內(nèi)控、人人講內(nèi)控、個個受約束”的內(nèi)控文化氛圍。

——強化內(nèi)部審計監(jiān)督職能

內(nèi)部審計對公司經(jīng)濟(jì)事項的事前、事中、事后均負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，承擔(dān)著對內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查職能。

首先，要充實內(nèi)部審計機構(gòu)的人員數(shù)量，提升質(zhì)量。公司要加大對內(nèi)部審計的資源投入，既在人員數(shù)量上增加，更在人員素質(zhì)上培訓(xùn)提升，使內(nèi)審人員不僅要懂得內(nèi)部控制的一般知識，還要懂得如何對內(nèi)部控制進(jìn)行評價等。

其次，要提高內(nèi)部審計的獨立地位。內(nèi)部審計作用的發(fā)揮，和它的獨立性成正比，獨立性越強，審計效果越好，反之，審計效果越差。

要想提高內(nèi)部審計地位，有兩種途徑：一是內(nèi)部審計職能集權(quán)化，收歸上級公司統(tǒng)一管理；二是內(nèi)部審計要與總經(jīng)理的有效溝通相結(jié)合，以獲取總經(jīng)理的強有力支持。第一種方式在一些企業(yè)集團(tuán)是有成功經(jīng)驗的，比如：中海油就是采用的第一種方式，效果很好。第二種方式對審計人員的人際交往能力有較高的要求，而且還對總經(jīng)理的人品提出了較高要求，沒有這兩個前提條件，第二種方式難以奏效。

再次，通過監(jiān)督評價促使內(nèi)部控制有效運行。在國家的制度設(shè)計中，有一種加強企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的途徑是通過中介機構(gòu)的內(nèi)部控制審計來刺激和迫使企業(yè)加強內(nèi)部控制。但由于央企組織機構(gòu)龐大，涉及內(nèi)部控制的外部審計一般只延伸到央企的二級企業(yè)，如果是三級企業(yè)，中介機構(gòu)就難以進(jìn)行實質(zhì)審計，只是簡單地索取一些財務(wù)方面的內(nèi)控資料（這些資料由公司財會部臨時編制應(yīng)付），因此，公司的內(nèi)部控制建設(shè)也就難以依靠外力來推動，必須通過內(nèi)部監(jiān)督來自覺解決。在具備充足審計資源的情況下，內(nèi)部審計要發(fā)揮職業(yè)責(zé)任，敢于挑重?fù)?dān)，通過對內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查、追蹤整改，促使公司形成一套行之有效的內(nèi)部控制體系。

內(nèi)部控制建設(shè)是一項綜合性的工作，既需要科學(xué)合理的設(shè)置，更需要強有力的執(zhí)行力加以推進(jìn)?，F(xiàn)實中一些企業(yè)提出了比較好的工作方法，值得借鑒。如：中鐵五局財務(wù)系統(tǒng)提出了企業(yè)文化建設(shè)是解決管理問題的金鑰匙，并提出了12字企業(yè)文化寶典，那就是“簡單、坦誠、陽光、勤勉、合作、創(chuàng)新”?！昂唵巍敝v的是對人、對事不要復(fù)雜化，這樣工作就容易達(dá)到高效，大道唯簡；“坦誠”講的是對人要真誠，建立信任感，為工作消除摩擦；“陽光”講的是通過積極向上的心態(tài)，帶動企業(yè)充滿活力；“勤勉”講的是通過個人的努力付出，收獲企業(yè)給你的回報；“合作”講的是要避免內(nèi)耗、各自為政、不和諧造成對企業(yè)發(fā)展的危害，以穩(wěn)定的合作形成綜合優(yōu)勢，更好地為企業(yè)服務(wù)；“創(chuàng)新”講的是不滿足于現(xiàn)狀，開拓進(jìn)取，為企業(yè)不斷地提升價值。

（責(zé)任編輯：李萬全）