賈興明　趙小輝

摘 要：近幾年來，隨著全國許多大中型城市的地鐵項目（包含城市軌道交通項目）的大規(guī)模上馬，有關(guān)地鐵的交通接駁和地下空間利用開發(fā)日漸受到社會關(guān)注。在調(diào)研國內(nèi)地鐵建設(shè)地下接駁管理的基礎(chǔ)上，以杭州地鐵為例，分析地鐵車站出入口設(shè)置與周邊商業(yè)地產(chǎn)主要通過地下聯(lián)絡(luò)通道的無縫接駁管理問題，對其規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、費(fèi)用分擔(dān)、地下空間利用開發(fā)等進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：地鐵；出入口；接駁；管理

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0209-02

緒言

軌道交通（地鐵）作為城市客流運(yùn)輸?shù)墓歉桑袚?dān)了大量客流，同時，它需要其他交通方式的有效接駁，包括地面公交、出租車、小轎車、自行車、步行等方式，以最大限度發(fā)揮軌道交通作為公交骨干的作用。在與地鐵接駁上，需要考慮有關(guān)公交線路、停靠站點(diǎn)、公共停車場設(shè)置，以及合理布局、科學(xué)配置資源等內(nèi)容，以方便乘客、最大限度疏散客流。本文主要討論地鐵車站建設(shè)中，車站出入口設(shè)置與周邊商業(yè)地產(chǎn)主要通過地下聯(lián)絡(luò)通道的無縫接駁管理問題，對其規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、費(fèi)用分擔(dān)等進(jìn)行探討。

隨著城市土地資源稀缺與城市發(fā)展需求矛盾日益突出，地下空間資源開發(fā)利用規(guī)模日益擴(kuò)大，規(guī)范城市地下空間開發(fā)管理的呼聲日漸強(qiáng)烈，合理和科學(xué)有效利用城市地下空間成為城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。有關(guān)城市地下空間開發(fā)利用一直是社會關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著杭州市如火如荼的地鐵建設(shè)，地鐵沿線城市地下空間資源開發(fā)中如何妥善、有效解決地下空間資源浪費(fèi)、協(xié)調(diào)分擔(dān)地下空間開發(fā)的成本和享受收益等日漸急迫。

一、有關(guān)城市地下空間資源開發(fā)的現(xiàn)行政策法規(guī)

1997年國家建設(shè)部令（第58號）頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，作為地方政府的杭州市，在2009年出臺了《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》，對杭州市區(qū)國有土地范圍內(nèi)地下空間建設(shè)用地項目的用地審批、供地方式、土地登記等方面做了規(guī)定。有關(guān)城市地下空間資源開發(fā)的現(xiàn)行政策、法規(guī)，為促進(jìn)節(jié)約集約用地，引導(dǎo)地下空間資源最大限度利用，規(guī)范地下空間建設(shè)用地管理、保障地下空間土地權(quán)利人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。

（1）城市地下空間的開發(fā)利用應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相結(jié)合。（2）縣級以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市地下空間開發(fā)利用的管理工作。（3）城市地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。各級人民政府在組織編制城市總體規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的需要，編制城市地下空間發(fā)展規(guī)劃，以及具體的城市地下空間建設(shè)規(guī)劃。（4）城市地下空間開發(fā)應(yīng)堅持因地制宜，遠(yuǎn)近兼顧，全面規(guī)劃，分步實施，使城市地下空間的開發(fā)利用同國家和地方的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平相適應(yīng)，實行豎向分層立體綜合開發(fā)，橫向相關(guān)空間互相連通，地面建筑與地下工程協(xié)調(diào)配合。（5）地下工程設(shè)計應(yīng)滿足地下空間對環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)。（6）地下工程應(yīng)本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)”的原則，允許建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃。地下空間用于商業(yè)、辦公、娛樂、倉儲等經(jīng)營性用途的，應(yīng)依法辦理有償使用手續(xù)（繳納土地出讓金）。

二、地鐵站出入口接駁的現(xiàn)狀及分析

1.城市地下空間規(guī)劃的地下接駁規(guī)劃粗略、滯后。按照《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，城市地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分。各級人民政府在組織編制城市總體規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的需要，編制城市地下空間發(fā)展規(guī)劃。實施城市地下空間規(guī)劃，有關(guān)建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)城市規(guī)劃行政主管部門提供的規(guī)劃設(shè)計條件，編制具體的城市地下空間建設(shè)規(guī)劃。堅持因地制宜，遠(yuǎn)近兼顧，全面規(guī)劃，分步實施。

筆者調(diào)研國內(nèi)主要的地鐵建設(shè)城市，基本都存在已建地鐵線路的沿線地塊的地面開發(fā)建設(shè)已成熟，導(dǎo)致商業(yè)地產(chǎn)與地鐵車站出入口的地下接駁條件非常有限；待建線路規(guī)劃重點(diǎn)主要關(guān)注交通疏解和地面開發(fā)，對地下接駁的規(guī)劃較為粗略、滯后。

2.地下空間有限資源集約化建設(shè)程度不高，造成資源浪費(fèi)。城市地鐵不僅具有緩解城市交通壓力、人民防空的功能，還具有城市地面、地下空間商業(yè)開發(fā)的功能。各城市的后建地鐵線路都比較重視地鐵站點(diǎn)出入口與周邊建筑的接駁，注重地鐵的地下空間商業(yè)功能。杭州地鐵一期工程，也規(guī)劃了地鐵站點(diǎn)出入口與周邊建筑的接駁或接駁條件預(yù)留，但因為多數(shù)地鐵站點(diǎn)周邊土地的開發(fā)在前，極大部分商業(yè)地產(chǎn)的地下室都作為地下停車場使用，對與地鐵的地下接駁積極性不高；又因部分后建商業(yè)地產(chǎn)的規(guī)劃缺乏前瞻性，對地鐵周邊尤其是地鐵出入口地下接駁的商業(yè)價值認(rèn)識不夠等原因，導(dǎo)致地下空間有限資源集約化建設(shè)程度不高，造成資源浪費(fèi)。

3.缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，地下接駁難以同步建設(shè)完成。杭州地鐵建設(shè)中，有關(guān)地鐵站點(diǎn)地下接駁，主要由周邊商業(yè)地產(chǎn)自主提出，按照地鐵建設(shè)的工期及施工條件考慮接駁問題，缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制和管理規(guī)定。周邊商業(yè)地產(chǎn)由于管理權(quán)和所有權(quán)的分離，導(dǎo)致接駁申請不積極，以及在接駁建設(shè)成本分擔(dān)、商業(yè)開發(fā)的收益分配等等缺乏必要的配套管理辦法，現(xiàn)杭州市地鐵出入口與周邊商業(yè)地產(chǎn)的地下接駁率非常低。在部分地鐵站點(diǎn)雖然作了接駁條件預(yù)留，但如在地鐵運(yùn)營后再進(jìn)行接駁建設(shè)，必將增加建設(shè)成本，并影響地鐵運(yùn)營。有關(guān)地鐵接駁管理問題，現(xiàn)尚無全國性或地區(qū)性的地鐵接駁配套管理辦法。

三、完善地鐵站地下接駁管理的具體舉措

1.完善地下空間發(fā)展規(guī)劃，尤其是待建地鐵線路沿線的地下空間發(fā)展規(guī)劃。以杭州地鐵為例，根據(jù)杭州市政府2011年6月批復(fù)同意的《杭州市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（修編）》，未來杭州的軌道交通線網(wǎng)由10條線路組成，總長約375.6公里。待建線路長、范圍廣，相當(dāng)數(shù)量地塊的商業(yè)開發(fā)還不成熟，非常有條件因地制宜，遠(yuǎn)近兼顧地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，分步開發(fā)，為后續(xù)地鐵線路的作地下接駁的條件預(yù)留，并提升地塊的商業(yè)價值。endprint

2.適時制定地鐵車站出入口地下接駁的管理辦法。進(jìn)行地鐵周邊地下空間開發(fā)的管理制度研究，尤其是制定地鐵車站出入口地下接駁的管理辦法，比如產(chǎn)權(quán)歸屬、建設(shè)實施范圍、建設(shè)成本分擔(dān)、維修維護(hù)責(zé)任等等，依據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)”，地下空間開發(fā)有償使用的原則，協(xié)調(diào)各方的責(zé)、權(quán)、利，落實配套管理制度出臺，努力實現(xiàn)地鐵出入口與周邊商業(yè)地產(chǎn)的地下接駁，開發(fā)地鐵邊際社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

3.在后建地鐵地產(chǎn)開發(fā)中，提前規(guī)劃，積極建設(shè)城市地鐵上蓋物業(yè)綜合體。香港地鐵成功盈利主要依靠“地鐵和物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營”模式，與香港軌道交通為先導(dǎo)的城市開發(fā)不同，杭州地鐵線路規(guī)劃較晚，政府又沒有對沿線土地進(jìn)行預(yù)控，到地鐵動工建設(shè)時，沿線可交給地鐵開發(fā)的土地已經(jīng)非常有限。后期地鐵開發(fā)中，對土地尚未被瓜分的郊區(qū)地鐵線路，急迫需要提前規(guī)劃，積極建設(shè)城市地鐵上蓋物業(yè)綜合體，學(xué)習(xí)香港地鐵“地鐵+地產(chǎn)”模式，即以地鐵為核心，沿線開發(fā)新的商業(yè)綜合體及購物中心，相互配合，在提升地塊價值的同時，又能積聚更多的客流，增加地鐵運(yùn)營的票務(wù)收入，形成一種良性循環(huán)。建設(shè)城市地鐵上蓋物業(yè)綜合體，實現(xiàn)地鐵出入口與商業(yè)地產(chǎn)的無縫對接，最大限度發(fā)揮地鐵建設(shè)帶來的區(qū)域性商業(yè)價值。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃，有序開發(fā)，努力做到地鐵建設(shè)與商業(yè)配套同步建設(shè)，以節(jié)約建設(shè)成本和滿足系統(tǒng)兼容要求。地鐵建設(shè)與商業(yè)配套開發(fā)，應(yīng)堅持因地制宜，遠(yuǎn)近兼顧，全面規(guī)劃，分步實施。尤其是杭州地鐵后續(xù)線路的建設(shè)，在與相應(yīng)的商業(yè)配套開發(fā)上，努力使地下接駁聯(lián)絡(luò)通道同步建設(shè)完成，并由地鐵建設(shè)單位在有償使用原則下進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)管理，以節(jié)約建設(shè)成本和滿足空調(diào)、通風(fēng)、消防、應(yīng)急疏散、控制系統(tǒng)等的兼容要求。

結(jié)束語

有關(guān)地鐵車站出入口設(shè)置與周邊商業(yè)地產(chǎn)主要通過地下聯(lián)絡(luò)通道的無縫接駁管理問題，涉及規(guī)劃、建設(shè)、權(quán)屬、費(fèi)用分擔(dān)、地下空間利用開發(fā)等等方面，急迫需要進(jìn)行地鐵周邊地下空間開發(fā)的管理制度研究，制定地鐵車站出入口地下接駁的管理辦法，以便遠(yuǎn)近兼顧地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，分步開發(fā)，為后續(xù)地下接駁預(yù)留條件，最大限度開發(fā)地鐵建設(shè)的邊際社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

參考文獻(xiàn)：

[1] 城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定[EB/OL].中華人民共和國建設(shè)部令第58號，1997-10-27.

[2] 建設(shè)部.關(guān)于修改《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》的決定[EB/OL].中華人民共和國建設(shè)部令第108號，2001-11-20.

[3] 杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定[EB/OL].杭州市委辦發(fā)[2009]86號，2009-05-22.

[4] 王文卿.城市問題與城市地下空間的開發(fā)利用[J].地下空間，1998，（2）.

[5] 肖軍.城市地下空間利用法律制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[6] 周干峙.中國城市地下空間開發(fā)利用研究[M].北京：中國建材工業(yè)出版社，2001.

[7] 蔡庚洋，姚建華.城市地下空間開發(fā)利用的若干思考[J].地下空間與工程學(xué)報，2009，（6）.

[責(zé)任編輯 王玉妹]endprint