辛燕　劉月姣

2014年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，“探索建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，市場價格過低時對生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，過高時對低收入消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼?！?/p>

所謂目標(biāo)價格補(bǔ)貼，是指政府事先確定農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格，當(dāng)該農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際市場價格低于目標(biāo)價格時，政府按照兩者之間的差價補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，保證其基本收益；若該農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際市場價格高于目標(biāo)價格，則對低收入消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。

一以貫之的改革路

為有效貫徹落實(shí)十八屆三中全會關(guān)于“充分發(fā)揮市場的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的要求，進(jìn)一步深化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，政府工作報(bào)告首次提出試點(diǎn)探索農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，這可謂是推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品定價機(jī)制市場化的一個有益嘗試。

首先，農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革因循了我國不斷深化的經(jīng)濟(jì)體制改革之路。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八屆三中全會進(jìn)一步指出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。正如習(xí)近平總書記所指出的，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場關(guān)系。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革確實(shí)是始終圍繞不斷處理好政府和市場關(guān)系來展開的，其特點(diǎn)是不斷強(qiáng)化市場配置資源的作用。另外，這一市場化進(jìn)程也沒有忽視政府的作用，政府的作用被要求更好地得到發(fā)揮。因此，遵循這一邏輯，農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革也應(yīng)該更好地發(fā)揮市場的決定性作用，而且也要更好地發(fā)揮政府作用。

其次，農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制承接了我國農(nóng)產(chǎn)品市場化改革的成功經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過多年探索，我國農(nóng)產(chǎn)品市場逐步建立起價格主要由市場形成的價格機(jī)制，以間接調(diào)控為主的政府調(diào)控體系。十一屆三中全會以來，農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶成為市場主體。1985年l月l日中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，作出了改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度的歷史性決策，實(shí)行合同訂購和市場收購，市場化的價格形成機(jī)制開始形成。與此同時，農(nóng)產(chǎn)品作為關(guān)系國計(jì)民生類的產(chǎn)品，依據(jù)價格法精神，政府應(yīng)在遵循市場規(guī)律的前提下給予合理的價格支持。2004年起，我國針對稻谷和小麥等重點(diǎn)產(chǎn)品實(shí)施最低收購價政策，政府對農(nóng)產(chǎn)品價格的支持調(diào)節(jié)作用逐漸體現(xiàn)。2008年，我國針對玉米、大豆、油菜籽等實(shí)施臨時收儲政策，這意味著政府進(jìn)一步豐富了農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)控手段。這一歷程顯示，農(nóng)產(chǎn)品市場化改革本質(zhì)上也在不斷尋求合理界定市場和政府的邊界，始終在尋找市場和政府的最優(yōu)組合，并尋求政府既不“缺位”，也不“越位”的最佳狀態(tài)。

再次，我國農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革從發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的做法中汲取精華。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)在《發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示與借鑒》一文中指出，為減少農(nóng)產(chǎn)品過剩、緩解居高不下的財(cái)政支出壓力、適應(yīng)WTO規(guī)則，發(fā)達(dá)國家逐步調(diào)減價格支持，轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼；而且，綜合而言，發(fā)達(dá)國家近年實(shí)行的直接補(bǔ)貼，大多與農(nóng)產(chǎn)品價格、產(chǎn)量、種植面積（動物數(shù)量）、投入品以及農(nóng)戶收入水平等掛鉤。這一轉(zhuǎn)變過程顯示，傳統(tǒng)的價格支持手段所導(dǎo)致的價格扭曲現(xiàn)象日益為發(fā)達(dá)國家所重視，因此逐漸轉(zhuǎn)向?qū)κ袌鰴C(jī)制扭曲相對較小的掛鉤直接補(bǔ)貼方式。我國的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革也應(yīng)遵循這一市場化方向，進(jìn)一步發(fā)揮市場的決定性作用。

目標(biāo)價格制度秉承了我國經(jīng)濟(jì)體制改革、農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革和發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的基本經(jīng)驗(yàn)，是進(jìn)一步優(yōu)化政府和市場關(guān)系的有效措施。美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，實(shí)施目標(biāo)價格制度，既能發(fā)揮市場價格機(jī)制的優(yōu)勢，又可以發(fā)揮政府引導(dǎo)生產(chǎn)和穩(wěn)定市場的作用。

政府制定的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格是對農(nóng)產(chǎn)品的一種價外明補(bǔ)，其實(shí)現(xiàn)了價補(bǔ)分離，因而不會影響農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動。而傳統(tǒng)的最低收購價格等價補(bǔ)合一的補(bǔ)貼手段，由于對價格形成機(jī)制影響較大，而弱化了市場調(diào)節(jié)配置資源的作用。另外，政府通過實(shí)施目標(biāo)價格制度，也能形成對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效補(bǔ)貼，從而避免了單純的市場價格形成機(jī)制所可能帶來的一系列問題。

多方共贏的新舉措

在農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度下，政府“有形的手”和市場“無形的手”之間的關(guān)系得到合理界定，市場機(jī)制得以理順，政府能夠更好地扮演“守夜人”角色，各方利益得到平衡，市場活力得到充分迸發(fā)。

首先，目標(biāo)價格制度的建立有利于穩(wěn)定農(nóng)民的價格預(yù)期，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

目前實(shí)行的臨時收儲政策和最低收購價格政策，對農(nóng)民種糧積極性的發(fā)揮起到一定的促進(jìn)作用，但其對農(nóng)民生產(chǎn)積極性的激勵作用有限。

目標(biāo)價格制度的采用，則會有效的提高政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的引導(dǎo)作用。在目標(biāo)價格政策實(shí)施過程中，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，農(nóng)民按市場價銷售后，還可獲得市場價與目標(biāo)價之間差價的補(bǔ)貼；當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，農(nóng)民以市場價格銷售。因此，無論市場價格是否高于目標(biāo)價格，農(nóng)民至少可以獲得目標(biāo)價格的產(chǎn)品單價。由于目標(biāo)價格按照“成本+合理收益”來計(jì)算，這就為農(nóng)民收益“托底”，使農(nóng)民的收入不因市場波動而受影響。因此，這一穩(wěn)定的價格預(yù)期能有效激勵農(nóng)民開展生產(chǎn)。

其次，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度兼顧了加工者和消費(fèi)者利益。

目前實(shí)行的補(bǔ)貼政策雖然保護(hù)了種養(yǎng)戶的利益，但卻未能兼顧下游加工企業(yè)的利益。在最低收購價和臨時儲備政策的支持下，部分農(nóng)產(chǎn)品價格“只漲不跌”，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。作為工業(yè)生產(chǎn)原料和直接消費(fèi)品，農(nóng)產(chǎn)品價格高企直接增加了工業(yè)生產(chǎn)成本和消費(fèi)者生活成本。

在農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格機(jī)制下，農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制不受目標(biāo)價格的影響，主要由市場充分競爭后形成。在市場充分競爭的情況下，國內(nèi)價格高企現(xiàn)象將可能得到部分緩解，國內(nèi)價格與國際價格的倒掛問題或?qū)⒂兴徑?。因此，下游加工企業(yè)將可獲得合理價格的加工原料，消費(fèi)者將享用合理價格農(nóng)產(chǎn)品。另外，即便農(nóng)產(chǎn)品價格高企，一旦農(nóng)產(chǎn)品市場價格高于目標(biāo)價格，低收入消費(fèi)者將可獲得國家相應(yīng)的補(bǔ)貼，因而能有效緩解農(nóng)產(chǎn)品價格上漲對消費(fèi)者帶來的負(fù)面影響。

再次，對政府管理者而言，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度可以更好地保持農(nóng)產(chǎn)品供給平衡，促進(jìn)農(nóng)民增收。

對政府管理者來說，農(nóng)業(yè)支持政策的最主要、最核心的兩個目標(biāo)是保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收。然而，最低收購價格和臨時收儲政策對實(shí)現(xiàn)政策目的的促進(jìn)作用有限。例如，雖然實(shí)施了臨時收儲政策，但作為大豆主產(chǎn)區(qū)的黑龍江和作為棉花主產(chǎn)區(qū)的河南，相應(yīng)作物的種植面積都出現(xiàn)了大幅萎縮，并且呈現(xiàn)連續(xù)萎縮的態(tài)勢。

目標(biāo)價格制度通過穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)預(yù)期，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，從而在保障價格的基礎(chǔ)上，還能夠保障農(nóng)產(chǎn)品供給，因此，同時達(dá)到了保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收的雙重目標(biāo)。另外，這一政策通過市場調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求，減少了價格扭曲，實(shí)現(xiàn)國際國內(nèi)糧價接軌，從而有效減輕了政府收儲壓力，也減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

細(xì)而又實(shí)的抓落實(shí)

理論上，完美的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的實(shí)施工作繁重而復(fù)雜，主要包括制訂實(shí)施方案、確定目標(biāo)價格、核定差價和數(shù)額、發(fā)放補(bǔ)貼資金等，這些方面都將直接影響改革的成效和進(jìn)度。著重關(guān)注如下幾方面的關(guān)鍵點(diǎn)，將有助于更好地發(fā)揮該政策理論上的優(yōu)勢。

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度對農(nóng)民的補(bǔ)貼量的計(jì)算公式大致為“總補(bǔ)貼額=（目標(biāo)價格-市場價格）×補(bǔ)貼產(chǎn)量”。因此，需要對目標(biāo)價格、市場價格以及補(bǔ)貼產(chǎn)量的計(jì)算依據(jù)有一個明確的定義以便操作。一是目標(biāo)價格。建議依據(jù)“目標(biāo)價格=生產(chǎn)成本+合理利潤”這一公式，確定合理的目標(biāo)價格，并建立目標(biāo)價格調(diào)整制度。其中，生產(chǎn)成本應(yīng)該涵蓋人工成本、土地成本、物質(zhì)投入成本等，利潤部分的計(jì)算，應(yīng)根據(jù)實(shí)行期農(nóng)民的真實(shí)收益情況和工農(nóng)比價關(guān)系等來確定。由于目標(biāo)價格應(yīng)該提前計(jì)算設(shè)定好，在相應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品播種前公布到戶，以便合理穩(wěn)定農(nóng)民的生產(chǎn)預(yù)期，因此，對于目標(biāo)價格的設(shè)定主要依賴于歷史數(shù)據(jù)來確定。二是市場價格?？梢酝ㄟ^收集當(dāng)?shù)厮谑》莸漠?dāng)年價格數(shù)據(jù)，計(jì)算均值得到相應(yīng)品種的市場價格。三是補(bǔ)貼產(chǎn)量?？紤]到目前農(nóng)產(chǎn)品的銷售對象較多，按照交售量來實(shí)施補(bǔ)貼可能有一定難度。因此，建議農(nóng)業(yè)部門按照種植面積來進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)種植面積乘以平均產(chǎn)量得到需要補(bǔ)貼的產(chǎn)量。

同時，在實(shí)施過程中，還應(yīng)著重注意處理好以下三組關(guān)系。

第一，政策試點(diǎn)與全面推行的關(guān)系。雖然目標(biāo)價格制度優(yōu)勢十分明顯，但是政策操作較為復(fù)雜，對市場波動大，農(nóng)民的接受需要一個過程，全面推行將可能面臨一定的政策操作風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)采用試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)的改革策略，先選擇矛盾比較突出的大豆、棉花進(jìn)行試點(diǎn)，摸索實(shí)施方法，積累操作經(jīng)驗(yàn)，再穩(wěn)步推廣到其他重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品。

第二，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度與其他農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式之間的銜接配合關(guān)系。各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策各有其優(yōu)勢，各有其側(cè)重點(diǎn)。目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度也只是政府間接調(diào)控市場的一種措施，并不排斥政府運(yùn)用臨時收儲政策、進(jìn)出口制度和最低收購價等政策來調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場價格。因此，應(yīng)有機(jī)結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度與其他補(bǔ)貼政策，形成嚴(yán)密、精致、靈敏的農(nóng)產(chǎn)品價格支持機(jī)制。

第三，合理協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的關(guān)系。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)設(shè)定的目標(biāo)價格水平，將可能明顯低于農(nóng)產(chǎn)品主銷區(qū)，這將在一定程度上不利于農(nóng)業(yè)資源的合理配置，而且也不利于激發(fā)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。因此，應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的針對性，加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政支持，并鼓勵主銷區(qū)通過多種方式支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

未來，目標(biāo)價格將成為我國農(nóng)產(chǎn)品支持補(bǔ)貼政策調(diào)整的基本方向。以市場化為改革方向的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，將為其他行業(yè)市場化探索提供有益借鑒和引導(dǎo)。