李樹(shù)林

“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的一大亮點(diǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)35年來(lái)改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，表明了我們黨對(duì)政治社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深入把握。

一、從傳統(tǒng)治理體系向現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)型

（一）治理理論解析。治理源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來(lái)一直與統(tǒng)治交叉使用，主要用于國(guó)家的公共管理和政治活動(dòng)領(lǐng)域。當(dāng)代治理理論的產(chǎn)生和興起主要受以下幾個(gè)方面影響：第一，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象導(dǎo)致大量資源不能有效配置，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)；第二，政府失靈現(xiàn)象導(dǎo)致公眾的利益無(wú)法得到有效保障，公共產(chǎn)品不能得到有效供給，出現(xiàn)政府信任危機(jī)；第三，新公共管理運(yùn)動(dòng)以及非政府組織的興起，為政府以外社會(huì)力量的自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自我管理提供可能性。

作為一種全新的政治分析框架，治理理論是對(duì)傳統(tǒng)理論的超越和發(fā)展。從新公共管理角度看，服務(wù)型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質(zhì)特征在于政府與社會(huì)對(duì)公共生活的共同治理，是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程。首先，從治理能力角度看，強(qiáng)調(diào)將市場(chǎng)的管理激勵(lì)機(jī)制以及私人部門(mén)的管理方法引入政府的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)效率、市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性和靈活性。其次，從治理主體角度看，強(qiáng)調(diào)“三部門(mén)”合作治理。政府和市場(chǎng)均存在失靈現(xiàn)象，傳統(tǒng)的“二分模式”已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會(huì)的管理需求。治理主體應(yīng)多元化，政府作為第一部門(mén)、市場(chǎng)作為第二部門(mén)、社會(huì)組織作為第三部門(mén)，共同構(gòu)成治理的主體。第三，從職責(zé)權(quán)限角度看，政府是提供公共物品的公權(quán)力機(jī)構(gòu)；市場(chǎng)是提供私人物品的私權(quán)力組織；社會(huì)組織是提供公共物品的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，三者彼此分離又相互依賴。

總之，治理是一個(gè)全新的政治理念，不同于行政和管理，它掌舵而不劃槳。治理與管理主要有以下幾方面區(qū)別：一是主體不同。管理的主體是政府等國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)；治理的主體可以是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，也可以是市場(chǎng)和社會(huì)組織。黨的十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)了多元主體共治的理念。二是權(quán)力來(lái)源不同。管理的權(quán)力來(lái)自統(tǒng)治階級(jí)及國(guó)家法律授權(quán)；治理的權(quán)力來(lái)自公眾認(rèn)可及社會(huì)契約，甚至在很多情況下，公民直接行使權(quán)力，達(dá)到自治的效果。三是適用范圍不同。管理是一個(gè)制度性概念，體現(xiàn)國(guó)家意識(shí)形態(tài)，只適用于政府權(quán)力所及領(lǐng)域；治理是一個(gè)比政府更寬泛的概念，適用于全社會(huì)。四是手段機(jī)制不同。管理以政府命令、控制和規(guī)制為主，強(qiáng)調(diào)權(quán)力自上而下的運(yùn)行；治理強(qiáng)調(diào)對(duì)話、協(xié)商、長(zhǎng)期合作，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的自上而下或平行運(yùn)行。五是價(jià)值取向不同。管理強(qiáng)調(diào)的是行政觀、制度觀和責(zé)任觀；治理強(qiáng)調(diào)民主觀、社會(huì)觀和法治觀。六是達(dá)成效果不同。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，管理多是頭痛醫(yī)頭、就事論事，效果往往事倍功半；治理更注重事務(wù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將頂層設(shè)計(jì)與摸石頭過(guò)河有機(jī)結(jié)合，效果往往事半功倍。

（二）國(guó)家治理體系與治理能力的辯證統(tǒng)一關(guān)系。國(guó)家治理體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。具體內(nèi)容包括各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律制度安排，如行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制等；構(gòu)成要素包括治理主體、治理手段及治理效果三個(gè)方面。國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。

黨的十八屆三中全會(huì)將國(guó)家治理體系和治理能力兩者放在一起，作為全面深化改革的總目標(biāo)，其實(shí)是指一個(gè)國(guó)家的制度體系和制度執(zhí)行能力。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體，有了好的國(guó)家治理體系，才能提高治理能力；提高國(guó)家治理能力，才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。

（三）從傳統(tǒng)治理體系向現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)型。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化就是一個(gè)從傳統(tǒng)治理體系轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代治理體系、穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程。推動(dòng)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化是指在新的歷史時(shí)期，建構(gòu)有利于激發(fā)社會(huì)活力、有利于擴(kuò)大人民民主、有利于實(shí)現(xiàn)公平正義的中國(guó)特色社會(huì)主義各方面制度和體制機(jī)制。它為行政體制改革確立了新的目標(biāo)愿景，是實(shí)現(xiàn)以發(fā)展為訴求的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的必然要求。

一個(gè)良好的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，至少有如下特征：一是國(guó)家機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、公民社會(huì)機(jī)制的互相支撐與平衡；二是法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一，憲法與法律成為公共治理的最高權(quán)威，社會(huì)契約和價(jià)值認(rèn)同成為公共治理的社會(huì)土壤；三是民主與效率的相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和主體地位，且有利于提高行政與經(jīng)濟(jì)效益。

二、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

全面深化改革，解決中國(guó)當(dāng)前面臨的矛盾和挑戰(zhàn)，關(guān)鍵要靠國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，使國(guó)家治理體系規(guī)范化、科學(xué)化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，使社會(huì)主體能夠積極、有效地參與到國(guó)家治理的過(guò)程中，最終達(dá)到國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者良性互動(dòng)的“善治”效果。為此，要從以下幾個(gè)方面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立國(guó)家治理的基本理念。當(dāng)前，不論是權(quán)力機(jī)關(guān)干部，還是廣大群眾，對(duì)國(guó)家治理的認(rèn)識(shí)還不夠到位，甚至存在很多不與時(shí)俱進(jìn)的觀念和思想。因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，解放思想、轉(zhuǎn)變觀念刻不容緩。就政府而言，必須樹(shù)立公共權(quán)力觀，充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力的委托屬性，人民群眾是權(quán)力的委托者、監(jiān)督者、制約者，運(yùn)用好人民賦予的權(quán)力，執(zhí)行人民的意志、維護(hù)人民的利益；必須樹(shù)立法治權(quán)力觀，用法律規(guī)范和控制國(guó)家的權(quán)力，做到依法行政、依法治國(guó)；必須樹(shù)立牢固的服務(wù)意識(shí)，尊重人民主體地位，做到執(zhí)政為民、勤政為民。從人民群眾角度而言，必須樹(shù)立主體意識(shí)觀，認(rèn)識(shí)到自己是權(quán)力的委托者，積極發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性。

（二）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要進(jìn)一步理順各治理主體的協(xié)調(diào)匹配，正確處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系。一個(gè)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的政府，必然是一個(gè)內(nèi)部權(quán)限分工合理、職責(zé)范圍有限、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、與市場(chǎng)社會(huì)良性互動(dòng)的政府體系。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府職能隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與深化進(jìn)行了適應(yīng)性的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，從全能型政府到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府再到服務(wù)型政府，我國(guó)政府體制改革取得了顯著的成績(jī)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力不斷得到釋放。然而，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式未得到根本性改變，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的不斷復(fù)雜化，國(guó)家決策范圍不斷擴(kuò)大，政府已經(jīng)無(wú)力包攬一切社會(huì)事務(wù)，政府失靈現(xiàn)象在眾多領(lǐng)域開(kāi)始顯現(xiàn)。因此，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，要將市場(chǎng)與社會(huì)納入國(guó)家治理的主體范疇，建構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各歸其位，既相互制約又相互支撐的分工體系。要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；促進(jìn)社會(huì)主體組織化發(fā)展，分散國(guó)家治理資源，在多元、集體、互動(dòng)的治理模式中，解決龐雜、專業(yè)的社會(huì)問(wèn)題。促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為創(chuàng)新公共服務(wù)管理模式提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要進(jìn)一步創(chuàng)新國(guó)家治理方式方法。碎片化、短期行為、政出多門(mén)以及部門(mén)主義和地方主義，是我國(guó)現(xiàn)行治理體制和公共政策的致命弱點(diǎn)，嚴(yán)重削弱了國(guó)家的治理能力。必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略上謀劃國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，站在全局的高度科學(xué)謀劃各個(gè)治理領(lǐng)域的改革方案和具體舉措，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國(guó)家制度。在具體治理方式的創(chuàng)新上，可以考慮以下幾個(gè)思路：一是契約化與合作方式，轉(zhuǎn)命令為協(xié)商、轉(zhuǎn)獨(dú)占為合作，為權(quán)力尋求新的合法性途徑。二是市場(chǎng)化與競(jìng)爭(zhēng)方式，轉(zhuǎn)官辦為民營(yíng)，轉(zhuǎn)壟斷為競(jìng)爭(zhēng)，充分尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。三是法治化與服務(wù)方式，轉(zhuǎn)人治為法治，轉(zhuǎn)管理為服務(wù)，讓權(quán)力在法律與制度的框架下運(yùn)行，汲取現(xiàn)代治理的思想精髓。四是注重信息與科技手段的運(yùn)用，善于利用現(xiàn)代信息技術(shù)的成果武裝國(guó)家治理，提高治理效率，減少治理成本。

深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，必須把握好全面深化改革的總目標(biāo)，從各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。放權(quán)于社會(huì)、讓權(quán)于市場(chǎng)，既是政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。一個(gè)實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家，必將是一個(gè)經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加富足的國(guó)家，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行、社會(huì)充滿活力、人民的創(chuàng)造力得到空前釋放的國(guó)家。

（作者系內(nèi)蒙古黨校公共管理教研部主任、教授）

責(zé)任編輯：康紅波