文_朱巍

差旅費(fèi)新規(guī)能否管住公務(wù)員的“腳”

文_朱巍

2013年12月31日，財(cái)政部頒布了《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），《辦法》取代了2007年實(shí)施的《中央國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位差旅費(fèi)管理辦法》，成為約束我國(guó)公務(wù)員因公差旅費(fèi)的基本法律文件。

新《辦法》的出臺(tái)是黨和政府近年來(lái)厲行節(jié)約和反腐倡廉的總結(jié)，以《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》為立法依據(jù)，區(qū)別對(duì)待各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，強(qiáng)化各級(jí)監(jiān)督和報(bào)銷程序，是一部與差旅費(fèi)“亂花錢(qián)”亂象針?shù)h相對(duì)的好法律。

從反腐實(shí)踐看，個(gè)別公務(wù)人員利用差旅費(fèi)等名義“亂花錢(qián)”的現(xiàn)狀由來(lái)已久，甚至已不是官場(chǎng)的“潛規(guī)則”，而是一定程度上的“明規(guī)則”?！掇k法》作為法律位階較低的部門(mén)規(guī)章，能否真正管住公務(wù)員的“腳”，仍是一個(gè)未知數(shù)。

首先，預(yù)算外資金不好控制。財(cái)政部出臺(tái)的《辦法》能有效控制的只是局限在預(yù)算內(nèi)資金和正常走賬程序，對(duì)于普遍存在的“小金庫(kù)”和“體外循環(huán)”，制度內(nèi)的形式辦法并不十分奏效。即便是預(yù)算已經(jīng)做出，預(yù)算的調(diào)整仍有相當(dāng)大的浮動(dòng)空間，我國(guó)尚未存在制約預(yù)算調(diào)整的強(qiáng)制規(guī)定。所以，對(duì)差旅費(fèi)這個(gè)涉及公務(wù)員本身“福祉”的項(xiàng)目，可調(diào)整的空間和理由都很大。對(duì)于小金庫(kù)而言，這個(gè)《辦法》基本不能有效約束。小金庫(kù)的存在本身就有額外一套“體外循環(huán)”，按照現(xiàn)有財(cái)政制度很難監(jiān)管。其實(shí)，這種隱蔽的報(bào)賬和沖賬模式并沒(méi)有太多技術(shù)含量，不過(guò)按照走形式的官場(chǎng)“傳統(tǒng)”作為遮擋，廉潔的陽(yáng)光似乎很難照進(jìn)來(lái)。

其次，消費(fèi)轉(zhuǎn)嫁太過(guò)隱蔽。對(duì)差旅費(fèi)的轉(zhuǎn)嫁相對(duì)于“小金庫(kù)”等潛規(guī)則而言，似乎已經(jīng)成為明規(guī)則。官員出行出差，尤其是在出境公務(wù)中，大都愿意隨團(tuán)帶著各類企業(yè)老板。各種額外消費(fèi)當(dāng)然可以由老板們買(mǎi)單，公務(wù)活動(dòng)外的其余活動(dòng)，當(dāng)然也可由老板安排。就這樣，一個(gè)有權(quán)，一個(gè)有錢(qián)，二者的結(jié)合似乎順理成章。

當(dāng)然，能把老板身份明晃晃地放到公務(wù)活動(dòng)中也太過(guò)突兀，不過(guò)這可難不倒個(gè)別官員。只要稍加變動(dòng)就會(huì)變得“名正言順”。比如，老板變身行業(yè)協(xié)會(huì)、意見(jiàn)代表、兼職教授，甚至直接變身兼職官員，更或者官員本身就是兼職老板。如此的七十二變又催生了“紅頂商人”一族，權(quán)錢(qián)交易變得“有章可循”，甚至“有法可依”。

盡管《辦法》強(qiáng)調(diào)了差旅費(fèi)禁止轉(zhuǎn)嫁的規(guī)定，不過(guò)區(qū)區(qū)一個(gè)部門(mén)規(guī)章將很難打破多年形成的官場(chǎng)慣例，也難以深層次觸及到個(gè)別官員的核心利益。因此，如何真正管住公務(wù)員的腳，避免“上有政策，下有對(duì)策”，就必須進(jìn)行體制綜合治理。不僅差旅費(fèi)規(guī)則需要強(qiáng)化，而且官商勾結(jié)的現(xiàn)狀也需要打破，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，需要上升到法律層面并建立長(zhǎng)效機(jī)制。

最后，監(jiān)督機(jī)制略顯不足?！掇k法》畢竟僅是財(cái)政部的一個(gè)規(guī)章，它所能承載的很難超過(guò)財(cái)政部自身的權(quán)力范圍。從目前《辦法》條文看，其第七章以眾多條款列舉了多種監(jiān)督機(jī)制：從程序合法到報(bào)銷內(nèi)容列舉，從追究單位責(zé)任到對(duì)個(gè)人追責(zé)，從監(jiān)管轉(zhuǎn)嫁消費(fèi)到禁止收受土特產(chǎn)等等。然而，這些措施的實(shí)施主體都是財(cái)政部門(mén)或公務(wù)部門(mén)本身，以自己監(jiān)督自己的形式不能說(shuō)沒(méi)有效果，只不過(guò)是效果難以達(dá)到預(yù)期的那么好。

對(duì)公務(wù)員差旅費(fèi)的監(jiān)督體系應(yīng)該更加完善，不僅由政府機(jī)關(guān)進(jìn)行自我監(jiān)督，還應(yīng)號(hào)召媒體和社會(huì)公眾進(jìn)行全面監(jiān)督，不但要落實(shí)體制內(nèi)的正常程序，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)打擊廣泛存在的各類“潛規(guī)則”“明規(guī)則”等官場(chǎng)陋習(xí)。

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代中，各種監(jiān)督力量應(yīng)結(jié)合網(wǎng)絡(luò)傳播和監(jiān)督的特殊效果，對(duì)各種“亂花錢(qián)”的腐敗現(xiàn)象和錯(cuò)綜復(fù)雜的官場(chǎng)陋習(xí)，利用網(wǎng)絡(luò)反腐等先進(jìn)手段進(jìn)行曝光。曝光內(nèi)容既要包括財(cái)政部等機(jī)關(guān)依法查處的腐敗涉案人員和情節(jié)，也要包括社會(huì)媒體舉報(bào)和發(fā)現(xiàn)的各類腐敗事件。

因此，關(guān)于差旅費(fèi)亂象的治理工作，《決定》只是開(kāi)了個(gè)好頭。這并不是一勞永逸的“畢其功于一役”，恰恰相反，這將是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，必須有其他法律法規(guī)的配合和政府體制的整改作為輔助才能取得真正的成效。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)副教授）