文_姜明安

加強(qiáng)反腐基礎(chǔ)制度及配套措施建設(shè)

文_姜明安

“進(jìn)一步加強(qiáng)反腐敗基礎(chǔ)制度及其配套措施建設(shè)”是新時(shí)期應(yīng)對(duì)新的反腐敗斗爭形勢的必要策略，是更加有效治理腐敗的重要保障。根據(jù)近10年來我國反腐敗的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和境外反腐敗的有關(guān)做法，今后10年我國在反腐敗基礎(chǔ)制度及其配套措施方面的建設(shè)，對(duì)反腐敗的成效，將具有直接影響和決定性作用。

反腐如何治本

反腐敗既要治標(biāo)，更要治本。建立和完善公權(quán)力運(yùn)作程序制度，相對(duì)于事后懲治腐敗分子對(duì)于防腐反腐具有更為重要、更為長遠(yuǎn)的意義和作用。程序法制化是規(guī)范和制約公權(quán)力行使，保障公權(quán)力不能腐、不易腐的最有效機(jī)制，是關(guān)鍵的反腐治本之策。世界上法治較發(fā)達(dá)、政府廉潔排名較前的國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)無不證明，要從根本上扼制腐敗，必須抓緊制定和完善各領(lǐng)域、各方面的程序制度。因此，目前我國反腐敗的首要工程，應(yīng)該是建立健全公權(quán)力運(yùn)作程序制度。而要完成這一龐大工程，需要從下面四個(gè)子工程入手：

制定和完善黨和政府重大決策的程序。在統(tǒng)一程序法典出臺(tái)之前，黨中央和國務(wù)院可分別通過黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)制定黨中央和各級(jí)黨委重大決策程序與中央政府和地方各級(jí)政府重大決策程序，以保障黨和政府決策的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化。

制定和完善行政執(zhí)法程序。在行政執(zhí)法程序方面，我們現(xiàn)已制定了行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法，但是對(duì)于很多其他行政行為，如行政征收、征用、行政收費(fèi)、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)范性文件制定發(fā)布等，目前還沒有專門法律對(duì)這些行為的程序進(jìn)行規(guī)范，從而給腐敗留下了空間。為消除大量行政執(zhí)法可能的腐敗空間，最好的辦法就是制定統(tǒng)一的行政程序法。但制定統(tǒng)一的行政程序法可能在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。因此當(dāng)下可行的辦法是先分別制定單行法，一項(xiàng)一項(xiàng)地補(bǔ)上程序制度的漏洞。

完善地方行政程序制度。在全國統(tǒng)一行政程序法缺位的情況下，各省市應(yīng)以湖南、山東、汕頭等地的行政程序規(guī)定為藍(lán)本，制定各地的行政程序規(guī)章或地方性法規(guī)，規(guī)范地方行政行為的程序。在實(shí)施前三項(xiàng)工程的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)制定全國的統(tǒng)一行政程序法典的核心工程，以完善對(duì)整個(gè)國家行政權(quán)運(yùn)行和國家治理的規(guī)范和控制。

最后，也是最重要的，就是政務(wù)公開制度。公開、透明是最好的防腐劑。對(duì)于許多腐敗現(xiàn)象，過去我們用了許多這樣那樣的辦法去治理，但總是效果甚微；而一旦采用公開透明的辦法，效果立顯。如治理“三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）及其腐敗現(xiàn)象，將收費(fèi)或罰款的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序全面公布，“三亂”及其腐敗現(xiàn)象立即大量減少。去年國家在消除司法腐敗方面，以司法公開促司法公正，也收到了很好的效果。因此，要打贏反腐敗這場硬仗，必須在政務(wù)、黨務(wù)的公開、透明上下大功夫。

黨務(wù)、政務(wù)怎樣公開透明

盡快修訂國務(wù)院政府信息公開條例，并提高其位階，將之上升為法律。《政府信息公開條例》自2008年實(shí)施以來，在促進(jìn)政府廉政建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，但該條例確立的公開制度存在較多缺陷（如主動(dòng)公開的“三安全、一穩(wěn)定”限制，依申請(qǐng)公開的“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的限制等），加上其位階屬于行政法規(guī)，低于《保密法》的效力位階，從而使其實(shí)施存在諸多障礙。因此，迫切需要修訂和提升位階。

抓緊制定中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例，推動(dòng)執(zhí)政黨黨務(wù)公開、透明。反腐倡廉光有政務(wù)公開制度而沒有黨務(wù)公開制度是不行的。因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨不同于國外的一般政黨，也不同于國外的一般執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨對(duì)整個(gè)國家事務(wù)實(shí)施全方位的領(lǐng)導(dǎo)，在很多情況下直接行使公權(quán)力。因此，根據(jù)我國的國情，黨務(wù)公開具有與政務(wù)公開同等重要甚至更為重要的作用。從而迫切需要制定中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例，以增強(qiáng)中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依法行使公權(quán)力和黨員內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的透明度。

完善司法公開制度，推進(jìn)審判公開，法律裁判文書公開，裁判執(zhí)行公開。在司法公開方面，去年應(yīng)該說取得了重要成效，但是現(xiàn)在和今后仍有進(jìn)一步發(fā)展和改進(jìn)的較大空間：不僅涉及審判流程及結(jié)果公開，而且還應(yīng)包括對(duì)審判人員錄用、晉升和管理得公開。

在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度上，腐敗往往自選人用人始，因此，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用在陽光下運(yùn)行，對(duì)于反腐倡廉更具有決定性意義。如果不建立公開、公正、公平的選人用人制度，嚴(yán)把選人用人關(guān)，讓腐敗滲透進(jìn)選人用人的過程，我們就不可能期望能選拔出真正清正廉潔的領(lǐng)導(dǎo)干部，從而難以開辟出反腐倡廉的新局面。

改革用人制度的新思路

擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)干部民選比例。民主選舉雖然有利也有弊，但對(duì)根治用人腐敗還是有較其他制度更好的現(xiàn)實(shí)意義?？紤]到我國的國情，領(lǐng)導(dǎo)干部全部民選自然不可行，但逐步放開對(duì)市、州級(jí)以下地方各級(jí)人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)干部的民選，其風(fēng)險(xiǎn)并不大?？煽紤]分三步走：第一步，民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長；第二步，民選縣市（縣級(jí)市）長；第三步，民選州市（設(shè)區(qū)的市）長。

應(yīng)改進(jìn)人大和人大常委會(huì)任命領(lǐng)導(dǎo)干部的審查監(jiān)督程序。人大和人大常委會(huì)對(duì)重要領(lǐng)導(dǎo)干部的任命，其審查過程不應(yīng)流于形式，而應(yīng)通過對(duì)任命對(duì)象直接進(jìn)行詢問或舉行聽證會(huì)的形式，審查組織人事部門考核材料的真實(shí)性，不能簡單憑組織人事部門考核材料投票。

增加提名程序的民主性。對(duì)擬任領(lǐng)導(dǎo)干部候選人的提名，應(yīng)通過常委會(huì)或全委會(huì)差額票決確定。在票決之后，由組織人事部門對(duì)候選對(duì)象的情況進(jìn)行審查考核，并在一定范圍內(nèi)公示，聽取公眾意見，這種程序應(yīng)該通過黨內(nèi)法規(guī)予以確定。

應(yīng)執(zhí)行官員家庭財(cái)產(chǎn)和有關(guān)事項(xiàng)申報(bào)、核查公開制度。通過推進(jìn)官員家庭財(cái)產(chǎn)和有關(guān)事項(xiàng)的申報(bào)、核查、公開而防腐、反腐，是世界上許多國家、地區(qū)治理腐敗的成功經(jīng)驗(yàn)。我們幾年前在這方面已經(jīng)跨出了第一步——官員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)，但遲遲沒有跨出第二步和第三步——即核查和公開?，F(xiàn)在迫切需要跨出第二步和第三步，因?yàn)闆]有第二步和第三步，沒有核查和公開，這個(gè)制度就基本等于虛設(shè)；單純申報(bào)不能說沒有效果，但效果非常有限。

關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度的推進(jìn)，2013年年初，北大憲法與行政法研究中心曾經(jīng)根據(jù)一位叫陳利浩的民主黨派人士的提議，組織過一次研討會(huì)進(jìn)行專題研討。陳先生和許多與會(huì)專家提出了一種叫作“官員家庭財(cái)產(chǎn)名單管理”的思路。所謂“名單管理”，就是將領(lǐng)導(dǎo)干部及其直系親屬的名單和有關(guān)信息發(fā)送并存儲(chǔ)于金融機(jī)構(gòu)、房產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、證券交易機(jī)構(gòu)等的電腦系統(tǒng)中，讓這些機(jī)構(gòu)的電腦系統(tǒng)與中紀(jì)委、中組部的電腦系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。這樣，相應(yīng)官員及其直系親屬的財(cái)產(chǎn)一有變動(dòng)，如存款、購房、買賣股票、債券等，其信息馬上會(huì)在中紀(jì)委、中組部的電腦系統(tǒng)中顯示出來并伴有燈光閃爍報(bào)警，從而使反腐機(jī)構(gòu)可隨時(shí)掌握官員的家庭財(cái)產(chǎn)信息，并調(diào)查、核實(shí)其財(cái)產(chǎn)來源和據(jù)此核查該官員所填家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)表的真實(shí)性。我認(rèn)為，這是一種很好的反腐機(jī)制，建議有關(guān)部門進(jìn)一步研究，并可在一些地方先試行起來以檢驗(yàn)其效果。

完善監(jiān)督和懲戒制度

監(jiān)督和懲戒是反腐的重要機(jī)制。特別是目前，腐敗現(xiàn)象在一些地區(qū)、一些部門還比較猖獗，要使有腐敗傾向和欲望的官員不敢腐，就必須建立嚴(yán)密和完善的監(jiān)督和懲戒制度。而現(xiàn)行的監(jiān)督、懲戒制度存在多方面的不嚴(yán)密和不完善之處，有必要加以改革和改進(jìn)。

應(yīng)對(duì)現(xiàn)行監(jiān)督體制予以調(diào)整改革。監(jiān)督體制的調(diào)整改革應(yīng)包括橫向和縱向兩個(gè)方面。橫向方面涉及對(duì)紀(jì)委、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門反貪職能的調(diào)整；縱向方面涉及對(duì)中央與地方反腐機(jī)構(gòu)、地方各層級(jí)反腐機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系的調(diào)整。

應(yīng)該充分利用現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)反腐機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)反腐應(yīng)發(fā)揮體制內(nèi)和體制外兩個(gè)方面的積極性。對(duì)體制內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)及其反腐舉報(bào)平臺(tái)，應(yīng)完善運(yùn)作規(guī)則（如受理、回復(fù)舉報(bào)規(guī)則，保護(hù)舉報(bào)人規(guī)則，調(diào)查、處理舉報(bào)事項(xiàng)規(guī)則，公開舉報(bào)查處結(jié)果和將結(jié)果反饋舉報(bào)人規(guī)則等），使之成效明顯，能自然吸引絕大部分網(wǎng)民在體制內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)舉報(bào)反腐。對(duì)于體制外的民間網(wǎng)絡(luò)反腐，既應(yīng)允許其生存發(fā)展，亦應(yīng)制定規(guī)則予以規(guī)范，防止一些人打著“網(wǎng)絡(luò)反腐”的旗號(hào)造謠、誹謗和組織“水軍”攻擊異己。網(wǎng)民通常應(yīng)在向體制內(nèi)舉報(bào)平臺(tái)舉報(bào)無果、無效的情況下，再將舉報(bào)材料直接上網(wǎng)曝光，借用輿論力量推進(jìn)反腐。

應(yīng)對(duì)現(xiàn)行巡視制度進(jìn)行規(guī)范。巡視制度應(yīng)法治化，通過法律確定其組織、活動(dòng)規(guī)則，巡視行為應(yīng)遵循公開、公平、公正原則和正當(dāng)法律程序，避免“欽差御史”的人治化傾向。

應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)腐敗行為的懲治力度，堅(jiān)持老虎蒼蠅一起打。但是嚴(yán)格懲治必須是依法嚴(yán)格懲治，無論是懲治條件和懲治程序，都必須以法律加以規(guī)范。同時(shí)，對(duì)被懲治的腐敗分子的合法權(quán)益，也需要通過法律予以保護(hù)，使懲治行為法治化。

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任）