訪談執(zhí)行_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍

權(quán)力清單：開啟政府的自我革命
——本刊專訪清華大學(xué)廉政與公共治理研究中心主任程文浩

訪談執(zhí)行_本刊記者 夏鎮(zhèn)龍

中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)多次要求，要逐步建立各級(jí)政府的“權(quán)力清單”制度，曬出“權(quán)力家底”。那么，這對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變革到底有哪些重大意義？怎樣讓“權(quán)力清單”成為官員的“責(zé)任清單”？對(duì)在推行這項(xiàng)改革措施中遇到的“硬骨頭”又如何去啃？近日，就此類話題，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與公共治理研究中心主任程文浩（以下簡(jiǎn)稱“程”）接受了本刊記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）專訪。他的見解為政府部門及決策者提供了重要參考。

“權(quán)力清單”制度旨在打破權(quán)力運(yùn)行的黑箱

記：程教授，從我所查的資料來看，在中共十八大召開之前，過去提及“權(quán)力清單”改革概念并不多，您認(rèn)為原因是什么？

程：現(xiàn)代社會(huì)最基本的關(guān)系，就是政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的關(guān)系。在我國，政府在三者關(guān)系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，不僅直接左右市場(chǎng)的運(yùn)行，而且還參與日常管理各類社會(huì)生活。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的這種支配作用，往往是通過公共權(quán)力來具體實(shí)現(xiàn)的。政府掌握的公共權(quán)力具有權(quán)威性和剛性。無論是政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、分配權(quán)，還是審批權(quán)、處罰權(quán)，往往都具有生殺予奪的功能。從企業(yè)的登記、注冊(cè)、商標(biāo)、稅務(wù)管理，到公民的身份證、結(jié)婚證、生育證、暫住證管理，可以說公共權(quán)力深刻影響著每一個(gè)企業(yè)和每一位公民的命運(yùn)，影響著宏觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行。

在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“全能型政府”時(shí)代，由于政府沒有明確的權(quán)力邊界，可以任意插手經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)，直接導(dǎo)致公共權(quán)力過多過濫。僅以審批權(quán)為例，我國中央和地方各級(jí)政府所掌握的審批項(xiàng)目一度達(dá)到萬項(xiàng)之多，幾乎事事都要審批。一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要蓋上百個(gè)圖章，建設(shè)單位要在各個(gè)審批部門之間反復(fù)奔波一兩年之久，早已不是什么新聞，而幾乎成為常態(tài)。過多過濫的公共權(quán)力嚴(yán)重束縛了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也直接侵害了百姓和企業(yè)的合法權(quán)益。

權(quán)力具有自我膨脹、自我擴(kuò)張的天然傾向。我國現(xiàn)存的很多權(quán)力其實(shí)并無法律依據(jù)，而往往是由地方政府、個(gè)別部門甚至是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人在利益驅(qū)動(dòng)下私自生造的。通過部門“紅頭文件”出臺(tái)審批項(xiàng)目，就是私自造權(quán)的典型例子。

公共權(quán)力過多過濫，必然導(dǎo)致對(duì)其監(jiān)督不足，制約弱化。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。腐敗本質(zhì)上屬于公權(quán)私用行為，公權(quán)本身過多過濫、監(jiān)督薄弱，必然導(dǎo)致公權(quán)私用大行其道、肆無忌憚。目前，我國整體處于腐敗高發(fā)期，很多行業(yè)成為腐敗重災(zāi)區(qū)，各類腐敗案件層出不窮，直接原因就在于公共權(quán)力過多過濫，對(duì)權(quán)力的公開和監(jiān)督不足。

記：十八屆三中全會(huì)做出推行“權(quán)力清單”制度的決定，這項(xiàng)改革的意義是什么?

程：為了加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督，黨和國家一直在推進(jìn)政務(wù)公開。政務(wù)公開的首要任務(wù)就是要公開黨政部門的權(quán)力及其運(yùn)行過程，而公開權(quán)力本身，又是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的基本前提。正如在人際交往中首先要了解“此人是誰”（基本身份），然后再了解“此人做了什么”（具體行為），獨(dú)特的權(quán)力資源就是各個(gè)黨政部門最基本的身份特征，也是其區(qū)別于其他部門的主要標(biāo)志。因此，權(quán)力公開是政務(wù)公開的核心任務(wù)，是監(jiān)督黨政部門的有效途徑。

權(quán)力清單制度是權(quán)力公開的有效方式。權(quán)力清單制度有多重含義：首先，它意味著政府的作為要以法律授權(quán)為前提，不能任意行事，即李克強(qiáng)總理所總結(jié)的政府“法無授權(quán)不可為”；其次，它意味著政府的權(quán)力不再是無限巨大，而是相對(duì)有限，并可精確統(tǒng)計(jì)和逐條羅列；再次，它意味著政府的權(quán)力家底必須以清單的形式全部向社會(huì)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

權(quán)力清單制度本身有兩大積極意義。一是從技術(shù)層面厘清了政府的權(quán)力邊界，體現(xiàn)了“有限政府”的建設(shè)目標(biāo)。政府“法無授權(quán)不可為”；在客觀上就意味著企業(yè)和公民“法無禁止皆可為”，政府的權(quán)力范圍之外就是企業(yè)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新的廣闊空間。這一觀念轉(zhuǎn)變必將極大地釋放經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的活力、生產(chǎn)力與創(chuàng)造力，為企業(yè)解套，為社會(huì)松綁。

權(quán)力清單制度的另一個(gè)積極意義，在于將公共權(quán)力“去神秘化”，通過權(quán)力清單將政府的“權(quán)力家底”公之于眾，就使得權(quán)力不再是廟堂之上的神秘事物，而是取之于民、用之于民的天下公器。

權(quán)力清單制度的另一個(gè)積極意義，在于將公共權(quán)力“去神秘化”，通過權(quán)力清單將政府的“權(quán)力家底”公之于眾，就使得權(quán)力不再是廟堂之上的神秘事物，而是取之于民、用之于民的天下公器。此舉不僅能夠提高群眾對(duì)于公共事務(wù)的知情權(quán)和參與權(quán)，促進(jìn)民主建設(shè)，而且有利于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，打破權(quán)力運(yùn)行時(shí)的暗箱操作。

推行“權(quán)力清單”制度應(yīng)以剛性懲戒為后盾

記：中共中央總書記、國家主席習(xí)近平說，中國改革已進(jìn)入深水區(qū)，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。對(duì)于推進(jìn)行政審批制度改革來說，您認(rèn)為“硬骨頭”該如何啃？

程：所謂“硬骨頭”，主要是指盤根錯(cuò)節(jié)的各類既得利益集團(tuán)。這些集團(tuán)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代獲得壟斷地位，在改革開放中進(jìn)一步發(fā)展壯大，如今為了維護(hù)自身的永久利益，他們操縱決策，自定標(biāo)準(zhǔn)，壟斷行業(yè)，禁止準(zhǔn)入，扼殺競(jìng)爭(zhēng)，形成了一個(gè)對(duì)外封閉、內(nèi)部循環(huán)的利益共同體。這些利益集團(tuán)不僅違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，而且操縱價(jià)格與民爭(zhēng)利，已經(jīng)走向公共利益的對(duì)立面，在客觀上成為進(jìn)一步改革開放的絆腳石。

要想打破這些既得利益集團(tuán)，主要有治標(biāo)和治本兩種途徑。治標(biāo)是指要加大對(duì)壟斷性行業(yè)腐敗案件的查處力度，通過重拳“打虎”來敲山震虎、以儆效尤。治本則是對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性的信息公開，強(qiáng)制性地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過釜底抽薪打破壟斷格局。

記：在推進(jìn)“權(quán)力清單”公開透明的過程中，勢(shì)必會(huì)有一些部門和官員不肯“割肉”的現(xiàn)象出現(xiàn)。請(qǐng)問，如何避免出現(xiàn)一些地方、部門和官員玩“邊減邊增、明減暗增”的數(shù)字游戲和“有利不放、無利推讓”的隱性規(guī)則？

程：權(quán)力即利益，而人對(duì)利益的追求永無止境，所以改革與反改革之間的斗爭(zhēng)注定將長(zhǎng)期進(jìn)行。當(dāng)然，改革不可能畢其功于一役。推進(jìn)權(quán)力清單和權(quán)力公開運(yùn)行直接觸及了地方、部門和個(gè)人利益，同樣會(huì)面臨各種挑戰(zhàn)和困難，甚至經(jīng)歷波折與反復(fù)。

以行政審批制度改革為例，近年來在中央政府的率先垂范下，各級(jí)政府已經(jīng)取消了半數(shù)以上的審批項(xiàng)目。單純從數(shù)量來看，行政審批制度改革已經(jīng)取得了重大的階段性成果。但事實(shí)證明，被取消的審批項(xiàng)目很多屬于對(duì)審批者來說幾乎無利可圖的“雞肋”項(xiàng)目，那些保留下來的審批項(xiàng)目則利益最為豐厚。某些省份在推進(jìn)權(quán)力公開運(yùn)行改革的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，很多部門對(duì)于一些利益攸關(guān)的審批項(xiàng)目往往采取隱瞞不報(bào)的做法，以此來逃避監(jiān)管。這就是“有利不放、無利推讓”的現(xiàn)象。

在推進(jìn)行政審批制度改革的過程中，還經(jīng)常發(fā)生“邊減邊增、明減暗增”的現(xiàn)象，即某些政府部門一方面“明修棧道”，清理自身的某些“雞肋”審批項(xiàng)目，另一方面則“暗度陳倉”，私自出臺(tái)新的審批項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”。我國過去在清理整頓“三亂”（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）現(xiàn)象時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)“三亂”在專項(xiàng)清理之后的“反彈”。在推進(jìn)行政審批制度改革時(shí)，同樣要警惕出現(xiàn)“反彈”，防止個(gè)別部門以各種隱蔽方式自行出臺(tái)審批項(xiàng)目，以達(dá)到私自擴(kuò)權(quán)、經(jīng)手自肥的目的。在改革的整個(gè)過程中，我們都要保持清醒的認(rèn)識(shí)，不要被一時(shí)的成果沖昏了頭腦，而要對(duì)斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性有著充分的思想準(zhǔn)備。

要防止權(quán)力公開過程中出現(xiàn)各類偏差，應(yīng)綜合采用預(yù)防和懲戒手段。以行政審批改革為例，一是要對(duì)審批制度改革進(jìn)行全過程公開，讓百姓充分了解原有項(xiàng)目、清理項(xiàng)目、保留項(xiàng)目等基本情況（即掌握“應(yīng)然”），同時(shí)鼓勵(lì)百姓舉報(bào)各部門在權(quán)力清單之外額外設(shè)置的審批項(xiàng)目（即發(fā)現(xiàn)“實(shí)然”）。唯有借助廣泛的群眾監(jiān)督，才能夠從根本上防止有的部門通過“兩頭瞞、兩頭騙”制造信息不對(duì)稱，進(jìn)而才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類違法違規(guī)行為。二是要以剛性的懲戒手段為后盾，對(duì)于隱瞞審批項(xiàng)目、私造審批項(xiàng)目的部門及其負(fù)責(zé)人，一定要有嚴(yán)厲的處罰措施，以達(dá)到殺一儆百的目的。

讓“權(quán)力清單”成為政府和官員的“責(zé)任清單”

記：眾所周知，權(quán)力和責(zé)任義務(wù)是互存的。官員享有公共權(quán)力，也就應(yīng)該擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的責(zé)任。怎樣讓“權(quán)力清單”成為官員的“責(zé)任清單”？

程：對(duì)于公共權(quán)力來說，權(quán)力和責(zé)任確實(shí)應(yīng)完全對(duì)等。掌握公共權(quán)力的人對(duì)于其權(quán)力的行使結(jié)果負(fù)有不可推卸的責(zé)任。人們常說“不作為是最大的腐敗”， 在日常生活中，有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小等不正常現(xiàn)象比比皆是。警察對(duì)于自己轄區(qū)內(nèi)的兜售假發(fā)票、假證件行為熟視無睹，交警在交通高峰期不去現(xiàn)場(chǎng)疏導(dǎo)而只顧在辦公室看攝像頭罰款，均屬于有權(quán)而不履責(zé)的瀆職行為。

強(qiáng)化公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)，首先要解決責(zé)任的認(rèn)定問題。集體決策出了問題，“一把手”應(yīng)負(fù)什么責(zé)任；前任決策出了問題，后任應(yīng)負(fù)什么責(zé)任；單位負(fù)責(zé)人決策失誤導(dǎo)致“執(zhí)行難”，執(zhí)行者應(yīng)負(fù)什么責(zé)任；這些都是經(jīng)常困擾問責(zé)工作的現(xiàn)實(shí)難題。

權(quán)力清單制度為厘清黨政部門及公職人員的行政責(zé)任提供了一個(gè)最直接的參考。根據(jù)守土有責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，部門擁有某項(xiàng)權(quán)力，自然就對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的行使過程及結(jié)果承擔(dān)不可推卸的責(zé)任。從這個(gè)意義上講，權(quán)力清單本身就是責(zé)任清單。

在借助責(zé)任清單全面掌握了責(zé)任現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，我們?cè)僦鸩浇鉀Q集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任的認(rèn)定、決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任的認(rèn)定、前任責(zé)任和現(xiàn)任責(zé)任的認(rèn)定等問題，從而逐步破解權(quán)力問責(zé)的難題。應(yīng)當(dāng)說，權(quán)力清單為權(quán)力問責(zé)提供了一個(gè)參照點(diǎn)和邏輯支點(diǎn)，使得黨政部門和公職人員的責(zé)任更加明確化、具體化、條目化。

記：面向社會(huì)和民眾透明式公開“權(quán)力清單”，對(duì)限制“一把手”濫權(quán)有著怎樣的實(shí)際意義？

程：各級(jí)“一把手”權(quán)力過于集中，是不可否認(rèn)的客觀現(xiàn)實(shí)；對(duì)“一把手”監(jiān)督乏力，是導(dǎo)致“一把手”腐敗頻發(fā)的直接原因；如何加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，是我國民主政治和廉政建設(shè)的重要命題。

加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督，必須抓住主要矛盾，要緊緊圍繞權(quán)力及其運(yùn)行過程，而不是所謂的監(jiān)督其八小時(shí)以外生活圈、交往圈?！耙话咽帧卑诵r(shí)以外的受賄腐化行為，必將通過八小時(shí)以內(nèi)的濫用權(quán)力來實(shí)現(xiàn)。因此，監(jiān)督“一把手”的重心應(yīng)當(dāng)是其公務(wù)行為，而非其個(gè)人行為。

與“全能型政府”相似，“一把手”顧名思義在其管轄的地域或單位之內(nèi)似乎可以無所不管、無所不能，但其權(quán)力同樣應(yīng)當(dāng)是有限和受限的。監(jiān)督“一把手”的公務(wù)行為，首先要明確其權(quán)力內(nèi)容，當(dāng)務(wù)之急是要厘清其權(quán)力邊界。

以近年來頻頻出現(xiàn)腐敗大案的縣委書記崗位為例，要想厘清縣委書記的權(quán)力邊界，首先必須回答幾個(gè)問題：一是縣委書記是否能插手當(dāng)?shù)氐男姓聞?wù)，包括工程發(fā)包、項(xiàng)目審批、資金分配？二是縣委書記作為決策者，是否能干預(yù)相關(guān)事務(wù)具體的執(zhí)行過程？三是在干部人事等黨務(wù)領(lǐng)域，縣委書記的權(quán)力邊界何在？如果不劃定這些邊界和禁區(qū)，縣委書記在當(dāng)?shù)氐臋?quán)力就近乎無限，黨政權(quán)力一把抓，決策執(zhí)行一條龍，重大決策一言堂，腐敗幾乎是必然的結(jié)局。

記：您認(rèn)為能否真正厘清“一把手”的權(quán)力邊界？

程：答案是肯定的，而且可以分兩步走：先厘清地方黨委的權(quán)力，然后再厘清黨委書記的權(quán)力。實(shí)踐證明，監(jiān)督“一把手”雖然是一個(gè)曠日持久的難題，但絕非不可解決的難題。只要緊緊圍繞權(quán)力這一主線，充分借助信息公開和群眾監(jiān)督的力量，就能夠逐步破解這一難題。俗話說“辦法總比困難多”，打破原有的利益格局，不僅需要?jiǎng)?chuàng)造力和想象力，更需要直面問題的勇氣和解決問題的決心。

借助權(quán)力清單制度實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開運(yùn)行，是一場(chǎng)深刻的政府自我革命，對(duì)于政府勤政廉政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主法治建設(shè)與社會(huì)和諧，均具有深遠(yuǎn)的歷史意義。我們應(yīng)密切關(guān)注和充分支持這項(xiàng)改革。在權(quán)力公開方面所邁出的每一步，都是向正確方向邁出的歷史性一步。

人物簡(jiǎn)介》》

程文浩，山東省滕州市人。1996年畢業(yè)于北京大學(xué)國際政治學(xué)系，2000年與同事創(chuàng)立清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室，2002年獲耶魯大學(xué)政治學(xué)博士學(xué)位，2003年在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院做訪問學(xué)者?，F(xiàn)為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉政與治理研究中心主任。個(gè)人研究重點(diǎn)主要包括公共治理、政府管理、廉政建設(shè)、電子政務(wù)等。著有理論專著《預(yù)防腐敗》，并在《中國社會(huì)科學(xué)》、《China Review》等中外核心期刊發(fā)表多篇論文。