張 建

(北京師范大學(xué) 教育管理學(xué)院，北京 100875)

一、引言

在現(xiàn)行以戶籍制度為基礎(chǔ)的招生考試制度環(huán)境下，與日俱增的流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題，成為阻礙我國(guó)實(shí)現(xiàn)“惠及全民的公平教育”、“辦人民滿意的教育”的“絆腳石”。對(duì)于這一問(wèn)題的破解，在戶籍制度改革遲滯不前的境況下，一系列的流動(dòng)人口子女教育政策被賦予更多的能量、功能與期待。從1998年《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》規(guī)定的常住戶籍所在地政府和流入地政府共同負(fù)責(zé)，做好流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育工作。到2001年5月《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第一次提出流動(dòng)人口子女義務(wù)教育以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主的“兩為主”政策。再到2003年9月《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》進(jìn)一步明確和細(xì)化“兩為主”政策的流入地政府的管理責(zé)任。不過(guò)這些政策核心關(guān)注和力圖解決的是進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育問(wèn)題，而尚未觸及義務(wù)教育后的升學(xué)考試問(wèn)題。然而，隨著流動(dòng)人口及其隨遷子女?dāng)?shù)量的持續(xù)快速增長(zhǎng)和上述隨遷子女義務(wù)教育政策的有效落實(shí)，持續(xù)遞增的流動(dòng)人口隨遷子女義務(wù)教育后的升學(xué)考試問(wèn)題，逐漸成為我國(guó)深入推進(jìn)教育改革與發(fā)展、達(dá)致促進(jìn)教育公平目標(biāo)和辦人民滿意的教育的重要命題。2012年8月，國(guó)家教育部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，這一被稱作“異地高考政策”的出臺(tái)，旨在維護(hù)教育的公共利益，保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等享有接受教育的機(jī)會(huì)和權(quán)利，為隨遷子女義務(wù)教育后升學(xué)考試問(wèn)題的解決提供了有力的政策支持。綜觀整個(gè)政策制定過(guò)程，筆者認(rèn)為有必要對(duì)隨遷子女義務(wù)教育后問(wèn)題到異地高考政策議程確立的過(guò)程進(jìn)行分析和反思，也即探討這一公共教育問(wèn)題何以進(jìn)入決策者的視野，哪些因素發(fā)揮了觸發(fā)作用？推動(dòng)異地高考問(wèn)題進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵影響力量有哪些？這些影響因素是如何促使異地高考政策議程設(shè)置的，其內(nèi)在邏輯與機(jī)理是什么？本文試圖運(yùn)用多源流模型分析框架，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行梳理、分析和解釋，以便更加深入認(rèn)識(shí)異地高考政策議程設(shè)置的動(dòng)力要素、實(shí)踐邏輯和演進(jìn)軌跡。

二、政策議程的多源流模型分析框架

(一)多源流模型的解釋邏輯

政策議程是指某一公共問(wèn)題進(jìn)入到?jīng)Q策者的視野，并上升為政府議程的過(guò)程。該過(guò)程的研究是政策過(guò)程理論研究的重要內(nèi)容，并已經(jīng)形成比較豐碩、厚實(shí)的理論研究成果。比如，最早由科布(Cobb R W)和埃爾德(Elder C D)提出政策議程可以劃分為系統(tǒng)議程和制度議程，[1]以及政策議程設(shè)置的外在創(chuàng)始模式、動(dòng)員模式和內(nèi)在創(chuàng)始模式等三種基本模式[2]；伯納德·科恩(Bernard Cohen)提出，馬克斯維爾·麥庫(kù)姆斯(Maxwell McCombs)和唐納德·肖(Donald Shaw)證實(shí)的“媒介議程→公眾議程→政策議程”依次影響的議程設(shè)置理論[3]；科恩(Cohen M D)、馬奇(March J G)和奧爾森(Olsen J P)的強(qiáng)調(diào)隨機(jī)性和不確定性的垃圾桶模型[4]；拉雷·N·格斯頓(Larry N. Geston)的以焦點(diǎn)事件的影響范圍、強(qiáng)度和時(shí)機(jī)來(lái)衡量政策議程的觸發(fā)機(jī)制模型。[5]不過(guò)，最具廣泛影響力與適用性的解釋模型當(dāng)屬美國(guó)著名政策科學(xué)家約翰·W·金登(John W.Kingdon)在其所著的《議程、備選方案與公共政策》一書中，提出的多源流模型(the multiple-streams framework model)(見圖1)。該模型試圖解釋為何某些問(wèn)題備受政策制定者(政府官員)的關(guān)注，并進(jìn)入政策議程，其他卻被忽略。并闡釋了影響政策議程和方案選擇的三種源流：?jiǎn)栴}源流(problem stream)、政策源流(policy stream)和政治源流(political stream)。首先是問(wèn)題源流。金登認(rèn)為，社會(huì)環(huán)境中漂浮著各種社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題能否得到政策制定者(政府官員)的關(guān)注進(jìn)而上升到政策議程，取決于評(píng)價(jià)問(wèn)題存在與否及重要程度的一系列指標(biāo)(如項(xiàng)目成本、群體發(fā)病率、死亡數(shù)目)、能夠?qū)е聦?duì)于某個(gè)問(wèn)題關(guān)注的焦點(diǎn)事件(如民航飛機(jī)失事、火車相撞)、對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目運(yùn)行的反饋等。[6]142-145換言之，清晰指標(biāo)的問(wèn)題界定、焦點(diǎn)事件的“伴奏”和效果反饋推動(dòng)下的強(qiáng)烈感知，可以有力地促使政府對(duì)某一問(wèn)題的關(guān)注。其次是政策源流。金登認(rèn)為，政策系統(tǒng)中存在著由某一特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員組成的政策共同體，政策共同體的專家們(包括學(xué)者、壓力集團(tuán)以及思想庫(kù)等)會(huì)選擇其中一個(gè)或一些問(wèn)題提出自己視角下的政策建議，這些“漂浮”在“政策原湯”周圍的政策建議能否被重視和采用，主要取決于這些政策意見的技術(shù)可行性和價(jià)值觀念的可接受性。[6]148-181這也意味著共同體專家的政策建議獲得政策制定者的價(jià)值認(rèn)同與采納，就必須在深入認(rèn)識(shí)和分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源、破解問(wèn)題的關(guān)鍵以及問(wèn)題可能解決的最大程度，進(jìn)而提出具有針對(duì)性、系統(tǒng)性、適切性、合法性和有效性的策略與操作性建議。最后是政治源流。主要是指公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)中的分布狀況，以及政府的變更等因素。[6]184-206學(xué)者扎哈里爾迪斯將金登的政治源流中的三個(gè)維度(國(guó)民情緒、利益集團(tuán)、換屆)整合為一個(gè)概念變量——執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)。其理由是：“這一修正并未削弱該理論的分析能力，而且在那些擁有相對(duì)集權(quán)的政治系統(tǒng)和有強(qiáng)有力政黨的國(guó)家來(lái)說(shuō)，是很有意義的?！盵7]103這表明在不同政治生態(tài)環(huán)境和制度環(huán)境下，政治源流的表現(xiàn)形式存在差異、側(cè)重點(diǎn)也有所不同。

圖1 多源流模型分析框架

金登認(rèn)為，問(wèn)題、政策和政治源流都具有各自的特性，且彼此間大體上彼此獨(dú)立。三大源流發(fā)展成熟只是議程設(shè)置的必備條件，而非充分條件，因?yàn)楣矄?wèn)題提上議事日程，還需要在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上，實(shí)現(xiàn)三大源流的耦合(coupling)，最終才能使政策之窗打開。當(dāng)然，在“三大源流匯合→政策之窗打開→進(jìn)入政策議程”的過(guò)程中，還需要一種關(guān)鍵力量發(fā)揮作用，也即政策企業(yè)家(policy entrepreneurs)的催化或助力。

概而言之，金登的多源流分析框架的特點(diǎn)在于厘清了模糊性條件下政策議程設(shè)置的條件、要素、程序和行動(dòng)者，尤其是強(qiáng)調(diào)問(wèn)題、政策和政治源流的耦合，以及政策企業(yè)家的催化作用。后經(jīng)扎哈里爾迪斯的拓展和修正，其應(yīng)用范圍得到拓展、普遍性得以提高，“它在很大范圍的政策舞臺(tái)上曾得以應(yīng)用，每年在社會(huì)科學(xué)引用目錄(the Social Science Citation Index,SSCI)中顯示被引用約80次。”[7]13這在一定程度上可以表明其已經(jīng)成為各國(guó)分析和解釋公共政策議程設(shè)置或變遷的主流模型。

(二)中國(guó)情境下多源流模型應(yīng)用的問(wèn)題審視

盡管多源流分析模型在西方表征出強(qiáng)大的解釋力和廣泛適用性，但是在中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制下，運(yùn)用該模型分析中國(guó)公共政策問(wèn)題時(shí)，首先就要審視其就中國(guó)適用性問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題，有研究者指出：“多源流模型是適合于中國(guó)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析的。其關(guān)鍵的區(qū)別無(wú)非在于識(shí)別和控制上述理論模型與中國(guó)政治體制規(guī)則不一致的因素，以提高理論模型對(duì)特定政策經(jīng)驗(yàn)的解釋能力?！盵8]125這一觀點(diǎn)也可以從近十年國(guó)內(nèi)許多研究者嘗試運(yùn)用多源流模型分析中國(guó)公共政策(如周超、顏學(xué)勇，2005[9]；肖玉梅等，2006[10]；容志，2006[11]；柏必成，2010[12]、任峰、朱旭峰，2010[13]、李峻，2011[14]；黃俊輝、徐自強(qiáng)，2012[15])的研究中得到印證。尤其是畢亮亮以江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過(guò)程為個(gè)案，確證了“多源流框架”對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的解釋力。[16]36-41結(jié)合上述研究，筆者認(rèn)為，真正有效運(yùn)用和保證多源流模型對(duì)中國(guó)公共政策的解釋力，需要注意以下兩個(gè)問(wèn)題[17]70-74。

第一，三大源流的獨(dú)立性問(wèn)題。金登認(rèn)為，問(wèn)題、政策與政治三大源流在匯合前是相互獨(dú)立的，彼此間不存在關(guān)聯(lián)性。有研究者指出，“在我國(guó)政策演變過(guò)程中，多源流模型的解釋力具有一定局限性：三源流并非彼此獨(dú)立，各源流的出現(xiàn)存在一定先后順序。”[16]36-41因此，在中國(guó)特殊情境下，三大源流表征出的依賴性、關(guān)聯(lián)性和順序性，與多源流模型的解釋邏輯存在差異。因此，在運(yùn)用多源流模型分析中國(guó)公共政策問(wèn)題時(shí)，需要綜合考慮中國(guó)政治體制和管理體制可能產(chǎn)生的影響，進(jìn)而科學(xué)合理分析中國(guó)公共政策問(wèn)題。

第二，政治源流的差異性問(wèn)題。中國(guó)的政治體制決定了政治源流的主要意涵與多源流模型中所闡釋的內(nèi)容存在較為顯著的差別。對(duì)此問(wèn)題，有研究者指出，中國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制國(guó)家，政治源流中的選舉結(jié)果變化作用有限，中國(guó)政治源流結(jié)構(gòu)通常表現(xiàn)為“政府意識(shí)形態(tài)”和“壓力群體”兩個(gè)主導(dǎo)維度?；谶@兩個(gè)主導(dǎo)維度的強(qiáng)與弱、松散抑或緊密，中國(guó)政策可分為限制型、公共意識(shí)形態(tài)型、分配/再分配型和體制型等四種類型。[13]68-80因此，對(duì)于中國(guó)不同類型公共政策的分析，還需要根據(jù)政府意識(shí)形態(tài)和壓力群體的表現(xiàn)強(qiáng)弱，從而確定公共政策議程設(shè)置的主要?jiǎng)恿υ戳?，以便做出?guī)范、合理的政策分析。

三、異地高考政策議程的多源流模型分析

(一)問(wèn)題源流：教育政策“斷層”下的異地高考訴求

如前文所述，某一問(wèn)題之所以被政策制定者感知并上升為政策議程，是因?yàn)樵搯?wèn)題由一系列清晰的指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和效果反饋等要素清晰的界定。就進(jìn)城務(wù)工子女義務(wù)受教育后問(wèn)題來(lái)說(shuō)，由于流動(dòng)社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、義務(wù)教育政策實(shí)施、公民權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)等引發(fā)的進(jìn)城務(wù)工人員及其子女人數(shù)遞增、隨遷子女義務(wù)教育后升學(xué)考試受阻、進(jìn)城務(wù)工家長(zhǎng)及學(xué)者上書訴求公平教育權(quán)利事件，構(gòu)成了異地高考的問(wèn)題源流。

隨著改革開放的深入推進(jìn)，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)從高度穩(wěn)定性轉(zhuǎn)向高度流動(dòng)性，外來(lái)流動(dòng)人口和流動(dòng)兒童的數(shù)量和比重急速增長(zhǎng)。根據(jù)2010年國(guó)家第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)已達(dá)2.61億，同2000年第五次人口普查相比，增加1.16億，增長(zhǎng)81.03%。[18]北京市常住人口1 961.2萬(wàn)人，其中外省市來(lái)京人員為704.5萬(wàn)人，占常住人口的比重為35.9%。[19]上海市常住人口2 301.91萬(wàn)人，其中外省市來(lái)滬常住人口為897.70萬(wàn)人，占39.00%。[20]另有研究者根據(jù)第六次全國(guó)人口普查結(jié)果估計(jì)，18歲以下流動(dòng)兒童數(shù)量已達(dá)3 800萬(wàn)。[21]由此可見，在中國(guó)當(dāng)下轉(zhuǎn)型性發(fā)展變革時(shí)代，流動(dòng)社會(huì)與人口結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)變已然成為社會(huì)發(fā)展的顯著特征。在此現(xiàn)實(shí)背景下，如何滿足這一相當(dāng)規(guī)模流動(dòng)人口隨遷子女在流入地平等接受教育的需求和公平享有平等教育權(quán)利，也成為政府難以回避且亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)榱鲃?dòng)人口隨遷子女教育不僅是國(guó)家深化教育改革與發(fā)展所不可或缺的核心構(gòu)成，也是政府維護(hù)社會(huì)公平正義的應(yīng)有之義。

隨遷子女義務(wù)教育政策的實(shí)施，是異地高考問(wèn)題的又一重大觸發(fā)因素。自2001年起，我國(guó)政府先后出臺(tái)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)、《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》(2003)和《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》(2006)等三項(xiàng)有關(guān)進(jìn)城務(wù)工隨遷子女接受義務(wù)教育的政策，使政策對(duì)象和目標(biāo)得以明確、政府責(zé)任和措施逐步細(xì)化，并且各級(jí)地方政府也均結(jié)合實(shí)際，制定和實(shí)施了一系列具體政策措施。根據(jù)中央教育科學(xué)研究所課題組對(duì)全國(guó)12城市調(diào)查顯示，“除廣州、順德、石家莊(沒(méi)有專門出臺(tái)政策文件，具體工作均參照本省轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院文件精神執(zhí)行)外，其他9個(gè)城市還專門制定了農(nóng)民工子女教育政策，均提出在農(nóng)民工子女的教育教學(xué)和管理上實(shí)行‘一視同仁’原則，并對(duì)學(xué)習(xí)困難和家庭經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民工子女給予特殊的幫助?！盵22]13-21正是在中央和各地一系列關(guān)于流動(dòng)人口子女義務(wù)教育政策實(shí)施下，使得“流動(dòng)人口子女義務(wù)教育基本得到保障，7—14歲義務(wù)教育階段適齡流動(dòng)兒童入學(xué)率超過(guò)95%”[23]。這一數(shù)據(jù)也在《2012年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中得到佐證。該統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2012年全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1 393.87萬(wàn)人。其中，在小學(xué)就讀1 035.54萬(wàn)人，在初中就讀358.33萬(wàn)人。較2011年增加了32.9萬(wàn)人，較2010年增加了226.7萬(wàn)人。[24]此外，中央教育科學(xué)研究所課題組的調(diào)查還顯示，2007年北京、廣州義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女?dāng)?shù)分別為39.74萬(wàn)和40萬(wàn)，分別占當(dāng)?shù)亓x務(wù)階段學(xué)生35.9%、31.6%。2006年上海該數(shù)量和比例分別為38.57萬(wàn)、29.69%。此外，還有人數(shù)超過(guò)10萬(wàn)的城市有：成都(11.7萬(wàn)、31.6%)、杭州(14.17萬(wàn)、20.4%)、無(wú)錫(14.36萬(wàn)、29%)、鄭州(11.54%、14.7%)和石家莊(10.71萬(wàn)、45.6%)。從增長(zhǎng)速度來(lái)看，中等規(guī)模城市遞增態(tài)勢(shì)明顯，其中增長(zhǎng)最快的是石家莊、鄭州和義烏，分別為79.69%、39.80%、22.98%。[22]13-21由此觀之，我國(guó)各級(jí)政府的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的有效實(shí)施，在保證流動(dòng)人口子女公平享有義務(wù)教育權(quán)利的同時(shí)，也一定程度上加快了流動(dòng)人口子女向城市流動(dòng)和就學(xué)的步伐，刺激了隨遷子女?dāng)?shù)量與速度快速增長(zhǎng)。然而，在既定的“分省錄取、按戶籍報(bào)考”的高考制度規(guī)制下，這一相當(dāng)數(shù)量且持續(xù)遞增的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在接受完義務(wù)教育之后，沒(méi)有資格在當(dāng)?shù)厣龑W(xué)考試，便不得不轉(zhuǎn)學(xué)回戶籍所在地接受高中教育和參加高等學(xué)校入學(xué)考試。因此，我國(guó)在流動(dòng)人口子女教育政策在義務(wù)教育后出現(xiàn)斷層或缺損，致使大量的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育后升學(xué)考試問(wèn)題成為阻礙我國(guó)改善教育民生和促進(jìn)教育公平正義的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

隨著公民法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，隨遷子女家長(zhǎng)希望孩子在流入地高中就學(xué)、考試的訴求愿望和行為也愈加強(qiáng)烈與頻繁。以北京為例，筆者經(jīng)過(guò)搜集2010—2012年由媒體曝光的隨遷子女家長(zhǎng)上訪教育行政部門的14次事件。(見表1)

對(duì)表1中14次事件的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，北京隨遷子女家長(zhǎng)從2010年2月自發(fā)成立教育公平公民聯(lián)合行動(dòng)、創(chuàng)建“我要高考網(wǎng)”和堅(jiān)持每月一次到教育部信訪辦遞交“隨遷子女就讀地高考”的訴求書，已經(jīng)形成比較大的影響力和關(guān)注度。概括來(lái)說(shuō)，這些隨遷子女家長(zhǎng)訴求事件表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是參與事件的人數(shù)逐漸增多。從2010年7月的少數(shù)人，發(fā)展到2012年300多人、500多人的群體。二是表達(dá)訴求的頻率顯著增大。從2011年的幾次，到2012年十幾次。三是表達(dá)訴求的主體增多。不僅有隨遷子女家長(zhǎng)，還有媒體、人大代表和學(xué)者等。這一系列異地高考事件的連續(xù)發(fā)生，加之學(xué)者、“兩會(huì)”討論、以及各大媒體的跟進(jìn)報(bào)道，使得異地高考問(wèn)題受到了足夠強(qiáng)大的關(guān)注度和影響力，從而使政策制定者感受到來(lái)自社會(huì)各界的輿論壓力和問(wèn)題嚴(yán)重程度。當(dāng)然，從上述訴求事件中可以看出，以張千帆為代表的15名學(xué)者直接上書國(guó)務(wù)院及教育部事件，可以說(shuō)是起著最大的觸發(fā)作用，其主要原因在于：(1)以張千帆為代表的知名法律學(xué)者的話語(yǔ)權(quán)和影響力。(2)15位知名法律學(xué)者為代表的上書行動(dòng)，引發(fā)廣大主流媒體的報(bào)道，進(jìn)而形成了更廣泛的關(guān)注和公共輿論。(3)《關(guān)于教育部制定隨遷子女學(xué)籍地高考政策的公民建議》，全面系統(tǒng)的提出異地高考政策的條件或資格，具有一定的吸引力和影響力。

綜上可知，在轉(zhuǎn)型社會(huì)中，流動(dòng)人口帶動(dòng)的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和社會(huì)文明進(jìn)步下的公民法律意識(shí)覺醒，不斷促使進(jìn)城務(wù)工人員以各種理性的方式，訴求公正、平等的受教育權(quán)利。隨著時(shí)間的推移和流動(dòng)人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，異地高考的呼聲也會(huì)此起彼伏，異地高考也已成為當(dāng)下政府促進(jìn)公平和改善民生的首要問(wèn)題。

(二)政策源流：如何設(shè)計(jì)公正、可行的政策方案

異地高考問(wèn)題的清晰界定，其便受到政府官員的感知，教育思想庫(kù)和其他相關(guān)學(xué)者的關(guān)注和思考，從而形成了有關(guān)這一問(wèn)題的產(chǎn)生根源、影響因素和解決方案等知識(shí)或工具措施的分析與探討，這些知識(shí)儲(chǔ)備的豐富程度和價(jià)值水準(zhǔn)如何，直接影響著政策行動(dòng)的意愿或議程設(shè)置的動(dòng)機(jī)。因?yàn)檎呓ㄗh的技術(shù)可行性和價(jià)值接受性直接決定其被采納與否。

表1 2010—2012年北京市隨遷子女家長(zhǎng)呼吁開放異地高考事件

在多源流模型里，在“政策原湯”周圍“漂浮”的多種意見主張，產(chǎn)生于政策共同體——“一個(gè)包含著官僚、國(guó)會(huì)委員會(huì)成員、學(xué)者和思想庫(kù)中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問(wèn)題。”[6]98就異地高考問(wèn)題而言，政策共同體成員主要包括政協(xié)委員和相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，他們通過(guò)對(duì)異地高考問(wèn)題的分析，提出一系列理性的、系統(tǒng)的意見主張。

2011年“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)常委葛劍雄表示，“均衡各地高考招生比例，勢(shì)必會(huì)影響北京、上海等招生比例原本較高的省市考生的利益，但是應(yīng)該看到，這些省市的高考招生比例長(zhǎng)期高于其他地方，這本身就是不公平、不合理的，這種地域特權(quán)早就應(yīng)該被破除。”[25]2012年“兩會(huì)”期間，全國(guó)政協(xié)委員鐘秉林也表示，“進(jìn)城工作家長(zhǎng)為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期做出貢獻(xiàn)，他們的子女理所當(dāng)然地應(yīng)該享受在這個(gè)地方的受教育權(quán)和參加考試的權(quán)利。不過(guò)地方政府對(duì)在本地參加異地高考的考生應(yīng)該有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：家長(zhǎng)在當(dāng)?shù)毓ぷ鞫嚅L(zhǎng)時(shí)間，現(xiàn)在教育是什么情況等，同時(shí)，還應(yīng)對(duì)異地高考政策實(shí)施后，對(duì)流入地的影響予以考慮，中央政府和教育部的責(zé)任?！盵26]從上述兩位政協(xié)委員表達(dá)的對(duì)異地高考的認(rèn)識(shí)和建議來(lái)看，其都是從維護(hù)教育公共利益和教育機(jī)會(huì)均等的角度所表達(dá)的一種支持的態(tài)度和立場(chǎng)。但是，由于這一問(wèn)題受到關(guān)注的時(shí)間不長(zhǎng)，兩位委員也沒(méi)有經(jīng)過(guò)自己專門的實(shí)證研究，提出具有可行性的措施或方案，因而這一理性的看法也未獲政策制定者的認(rèn)同和接納。

在社會(huì)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和強(qiáng)調(diào)教育公平背景下，戶籍制度規(guī)制下的高考制度問(wèn)題異常凸顯。許多領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者也從各自的學(xué)科角度對(duì)現(xiàn)行高考制度的弊端、原因和解決方案進(jìn)行了探討。比如，楊東平教授認(rèn)為，異地高考問(wèn)題的解決首先需要改革現(xiàn)有戶籍制度。他認(rèn)為“異地高考難題的破解，主要是城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、流動(dòng)人口的管理制度的改善或突破，很大程度上是‘功夫在教育之外’”[27]。在楊東平看來(lái)，我國(guó)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、沒(méi)有人口流動(dòng)的戶籍制度難以適應(yīng)我國(guó)當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中人口大量流動(dòng)的社會(huì)變遷需要；而捆綁于戶籍制度的教育資源，也難以單獨(dú)進(jìn)行配置。由此觀之，進(jìn)行戶籍制度改革、促使戶籍制度功能、價(jià)值回歸，是實(shí)現(xiàn)對(duì)高考制度的根本性變革的前提。張千帆、何海波等人也在向國(guó)務(wù)院總理溫家寶遞交的建議書中，提出三條舉措：“第一，廢止教育部《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》關(guān)于高考戶籍限制的規(guī)定，并要求教育部將高考報(bào)名條件改為考生的學(xué)籍所在地；第二，督促教育部盡快研究制訂統(tǒng)一高考方案，在近年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一高考；第三，要求教育部研究制訂平等招生方案，促使部屬高校不斷降低本省市考生的錄取指標(biāo)比例，最終完全取消大學(xué)招生的地域歧視，實(shí)行公正平等的大學(xué)招生與考試制度。”毋庸置疑，這三條舉措可以從根本上消除現(xiàn)有高考招生制度內(nèi)在的不公平問(wèn)題和隨遷子女高考問(wèn)題，但就目前來(lái)說(shuō)，這些頗具顛覆性的變革措施實(shí)施難度甚大，因?yàn)楦呖贾贫雀母镪P(guān)涉社會(huì)系統(tǒng)中的教育、就業(yè)、社會(huì)管理等一系列制度改革和政策調(diào)整，如果沒(méi)有社會(huì)系統(tǒng)的整體性變革，單一的高考制度變革則難以實(shí)現(xiàn)。因此，上述建議在技術(shù)可行性與價(jià)值接受性均存在問(wèn)題，因而也沒(méi)有受到政策制定者的采納。熊丙奇則主張國(guó)家應(yīng)該按照探索“政府宏觀管理，專業(yè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，學(xué)校依法自主招生，學(xué)生多次選擇”、“分類考試，綜合評(píng)價(jià)，多元錄取”的考試招生制度推進(jìn)，因?yàn)楦呖紙?bào)名的戶籍限制，將隨著考試社會(huì)化的推進(jìn)而不存在，異地高考問(wèn)題也就不攻自破。[28]這也即是說(shuō)，考試社會(huì)化能夠從根本上消除異地高考存在的根源。誠(chéng)然，這種從招生考試制度變革入手的建議，具有一定的創(chuàng)新性價(jià)值，但由于這一重大的制度變革仍需要一定時(shí)間的漸進(jìn)性探索和實(shí)驗(yàn)，因此，這一改革措施的可行性也不可避免的受到質(zhì)疑。

綜上可知，上述政策共同體成員的意見主張，大多還是他們基于維護(hù)公共利益和促進(jìn)教育機(jī)會(huì)公平的視角，提出的理性認(rèn)知、看法或宏觀設(shè)想，而不是經(jīng)過(guò)規(guī)范的實(shí)證研究而做出的理性、微觀的操作性建議，因此，這些看法與主張則難以受到政策制定者的悅納。同時(shí)，由于“一個(gè)社會(huì)對(duì)政策問(wèn)題的研究知識(shí)儲(chǔ)備越充分豐富，則達(dá)成政策行動(dòng)的意愿或設(shè)置議程的動(dòng)機(jī)也就越強(qiáng)烈。”[8]125而“學(xué)界對(duì)這個(gè)問(wèn)題(異地高考)也基本沒(méi)討論(中國(guó)知網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，從2000年開始到2011年，學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中出現(xiàn)過(guò)‘異地高考’這個(gè)概念的文章總共才不到130篇。要知道如果是檢索課程改革，這個(gè)數(shù)量是超過(guò)5萬(wàn)的。)”[29]由此可見，為解決異地高考問(wèn)題而需要的知識(shí)或可選擇的工具還有很多不足。盡管部分學(xué)者的建議較為完美，但在技術(shù)可行性和價(jià)值接受性上難以通過(guò)檢驗(yàn)。因此，在我國(guó)當(dāng)下優(yōu)質(zhì)教育資源有限且分布不均衡的外部環(huán)境下，由于高考制度改革本身的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和過(guò)程性，隨遷子女的義務(wù)教育后升學(xué)考試需求，需要各個(gè)省市依據(jù)自身實(shí)際條件進(jìn)行適切的、分步驟的供給。也只有制定這種較為折中的漸進(jìn)主義政策方案，才可逐步消解現(xiàn)有高考制度的問(wèn)題，也可規(guī)避顛覆性的制度改革可能導(dǎo)引的大規(guī)模利益群體沖突，因而容易在操作性和價(jià)值上獲得政策制定者的認(rèn)同。

(三)政治源流：教育公平的需求與制度公正的重塑

西方多源流模型中的政治源流主要包括國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)之間的利益競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)會(huì)意識(shí)形態(tài)的變化以及政府的變更等。而對(duì)于有別于西方政治體制的中國(guó)來(lái)說(shuō)，國(guó)民情緒、中國(guó)共產(chǎn)黨的現(xiàn)時(shí)執(zhí)政理念和中國(guó)政府的教育發(fā)展方針則代表著政治源流的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢(shì)。

首先，國(guó)民情緒是“指在一個(gè)國(guó)家里有大批民眾正沿著某些共同的思考線路，這種情緒會(huì)以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國(guó)民情緒的這些變化對(duì)政策議程和政策結(jié)果具有重要的影響”[6]186由此觀之，國(guó)民情緒是某一國(guó)家大規(guī)模人群具有共識(shí)性的價(jià)值判斷和行為動(dòng)機(jī)，這一內(nèi)隱性的心理行為通常表現(xiàn)為日常的觀點(diǎn)表達(dá)和實(shí)際的利益訴求行動(dòng)上。就異地高考問(wèn)題來(lái)說(shuō)，進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女對(duì)于享受本地義務(wù)教育后的升學(xué)考試機(jī)會(huì)，是他們最大的教育公平訴求。而且這一機(jī)會(huì)訴求越來(lái)越迫切和強(qiáng)烈。其原因主要有以下三個(gè)方面：一是由于受到我國(guó)現(xiàn)有戶籍制度的規(guī)制，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女難以接受義務(wù)教育后的升學(xué)考試，其給孩子的身心成長(zhǎng)帶來(lái)了很大的阻礙，給予家庭也造成了許多困擾，使得在本地享有義務(wù)教育后的升學(xué)考試機(jī)會(huì)成為進(jìn)城務(wù)工人員群體的重要期盼和利益訴求。二是隨著我國(guó)法律制度的不斷完善和法治社會(huì)目標(biāo)的提出，人們逐漸對(duì)法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，加之當(dāng)前社會(huì)表達(dá)權(quán)利和自由的空間增大，從而促使人們從過(guò)往的習(xí)慣、沉默和順從的狀態(tài)下，逐步走向積極的主張法律規(guī)定的公平權(quán)利的享有。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，其通過(guò)各種行動(dòng)表達(dá)出維護(hù)教育制度的公平正義，平等享有接受教育的權(quán)利。公民開始通過(guò)各種渠道和方式表達(dá)和獲取平等的教育權(quán)利和利益。三是在當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)信息化時(shí)代，人們有更為便捷的表達(dá)個(gè)人訴求的渠道和方式，這也一定程度大大增強(qiáng)了進(jìn)城務(wù)工人員表達(dá)個(gè)人利益訴求的愿望和機(jī)會(huì)，也能夠迅速吸引更多人群的加入和行動(dòng)。比如，北京維權(quán)家長(zhǎng)創(chuàng)建“我要高考網(wǎng)”，異地高考QQ群和“貼吧”專欄等。當(dāng)然，隨著時(shí)間不斷向前推移，上述多種促發(fā)因素的作用將會(huì)不斷增強(qiáng)，并不斷獲得其他社會(huì)群體的支持，從而形成和集聚更加強(qiáng)烈的、一致性的異地高考期盼情緒。根據(jù)2012年3月鳳凰網(wǎng)開展的“異地高考資格”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，在問(wèn)及“北上廣等一線城市是否應(yīng)該進(jìn)行異地高考的試點(diǎn)？”時(shí)，88%的民眾認(rèn)為“應(yīng)該，要求最迫切，應(yīng)該有嘗試”，只有6.1%的民眾認(rèn)為“不應(yīng)該，城市承載力已經(jīng)接近極限”。而在問(wèn)到“異地高考應(yīng)該具備的條件是什么？”時(shí)，82.2%的人認(rèn)為是“考生在當(dāng)?shù)亟邮芡暾慕逃保?1.4%的人認(rèn)為“家長(zhǎng)在當(dāng)?shù)毓ぷ鳎⒕邆湟欢晗薜募{稅證明”。[30]由此觀之，異地高考的試行，已經(jīng)超越了進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女群體的要求，其已經(jīng)成為近90%民眾意愿的行動(dòng)表達(dá)。而政府自然也不可能再對(duì)這一強(qiáng)烈國(guó)民情緒的顯性行動(dòng)熟視無(wú)睹和漠然處之了。

其次，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念也體現(xiàn)出改善教育民生，維護(hù)社會(huì)公平正義的主張。2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。”由于教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，民生改善、和諧社會(huì)的建設(shè)提出，也內(nèi)在地反映了要把促進(jìn)教育公平作為促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要內(nèi)容。

再次，我國(guó)政府確立的“促進(jìn)教育公平”的教育方針也充分表征出新時(shí)期的教育價(jià)值選擇。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出，“把促進(jìn)公平作為國(guó)家基本教育政策。”、“教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平”、“制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法”。這些政策意見表明我國(guó)政府在促進(jìn)教育公平的基本政策下，把義務(wù)教育后的升學(xué)考試問(wèn)題作為未來(lái)10年教育發(fā)展所要著重解決的核心問(wèn)題。由此可見，當(dāng)前黨和政府的社會(huì)發(fā)展理念、教育公平的價(jià)值追求，都彰顯出改善教育民生、促進(jìn)教育公平和辦人民滿意的教育目標(biāo)。而這些目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)，就需要在黨和政府的社會(huì)發(fā)展理念、教育方針和目標(biāo)指導(dǎo)下，進(jìn)行必要的、合理的制度變革(如戶籍制度改革、招生考試制度變革)或政策利益調(diào)整。

(四)三流匯合的實(shí)現(xiàn)：政策之窗的開啟與政策企業(yè)家的推動(dòng)

綜合上述分析，異地高考政策議程中的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流等三大動(dòng)力因素不斷發(fā)展完善，進(jìn)入蓄勢(shì)待發(fā)的狀態(tài)。但三流匯合的實(shí)現(xiàn)，還需要適當(dāng)時(shí)機(jī)的政策之窗開啟和政策企業(yè)家的推動(dòng)。

1.政策之窗的開啟：“15知名學(xué)者上書事件”

政策之窗是指倡議者提出其最得意的解決辦法或促使人們更加關(guān)注其特殊問(wèn)題的一種機(jī)會(huì)。其主要由問(wèn)題源流或政治源流中的事件打開。[6]256對(duì)于異地高考政策而言，以北京大學(xué)、清華大學(xué)等高校的15名知名學(xué)者為代表的政策倡議者，兩次聯(lián)名上書國(guó)務(wù)院及教育部的事件引發(fā)了政策之窗的開啟。這兩次上書事件具體表現(xiàn)為：2011年10月24日，北京大學(xué)、清華大學(xué)等高校的15名學(xué)者聯(lián)名向總理寫建議書，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審查并修改教育部《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》，呼吁取消有關(guān)“學(xué)生在戶籍所在地報(bào)名參加高考和招生”的規(guī)定，簽名支持的人數(shù)一度超過(guò)5萬(wàn)。2012年5月23日，由郭道暉、李楯、張千帆等15名學(xué)者再次聯(lián)名上書國(guó)務(wù)院及教育部，對(duì)正在制定中的“異地高考”方案提出建議，這份名為“關(guān)于教育部制定隨遷子女學(xué)籍地高考政策的公民建議”的建議書被標(biāo)明呈遞給時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶及教育部部長(zhǎng)袁貴仁。[17]70-74

如前所述，自2010年2月，隨遷子女家長(zhǎng)上書教育行政部門已經(jīng)發(fā)生上百次，但都未能促使政策窗口的打開，而這兩次知名專家聯(lián)名上書事件促使了政策之窗的開啟。當(dāng)然，這一窗口的打開，也有賴于教育部部長(zhǎng)袁貴仁在2012年“兩會(huì)”期間透露的“異地高考政策正在制定中，方案會(huì)在10個(gè)月內(nèi)出臺(tái)”的消息。因?yàn)槠浯偈垢嗌鐣?huì)群體關(guān)注、討論異地高考問(wèn)題，甚至加入到異地高考政策訴求當(dāng)中，其中不乏有多重角色的政策企業(yè)家的身影。

2.三流匯合：政協(xié)委員、專家學(xué)者和新聞?dòng)浾叩日咂髽I(yè)家的推動(dòng)

三流匯合的實(shí)現(xiàn)，不僅需要由關(guān)鍵的焦點(diǎn)事件引發(fā)的政策之窗開啟，還需要有政策企業(yè)家的軟化和助力。所謂政策企業(yè)家是指那些為了換取自己所偏好的未來(lái)政策而愿意投入自己資源的人。[6]258就異地高考政策來(lái)說(shuō)，政策企業(yè)家主要包括人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、新聞工作者等。這些政策企業(yè)家在政策之窗打開之前，也通過(guò)自己角色的雙重性或者多重性，在不同的場(chǎng)合和機(jī)會(huì)，表達(dá)和宣揚(yáng)了異地高考政策制定的應(yīng)然狀態(tài)和價(jià)值取向，起到了對(duì)政策制定的軟化作用。同時(shí)，也在政策之窗打開時(shí)，政策企業(yè)家發(fā)表或提出自己的政策意見、主張甚至準(zhǔn)備好的最得意的政策建議，并力圖通過(guò)新聞媒體等宣傳工具提升其關(guān)注度和影響力。比如，前文所述的政協(xié)委員(如鐘秉林、葛劍雄)、專家學(xué)者(如張千帆、陳丹青、熊丙奇)都在不同場(chǎng)合提出對(duì)此問(wèn)題的理性看法和政策意見。此外，作為政策企業(yè)家的一個(gè)特殊群體，新聞工作者的作用也是不可小覷。正是由于一些主流新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體(如《新京報(bào)》、《鳳凰網(wǎng)》、《搜狐網(wǎng)》、《中國(guó)新聞周刊》)的新聞工作者的持續(xù)跟進(jìn)、專題報(bào)道、即時(shí)傳播、社會(huì)調(diào)查以及討論貫穿關(guān)鍵性事件的整個(gè)過(guò)程，才得以使異地高考問(wèn)題引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論，由此為國(guó)務(wù)院尤其是教育部帶來(lái)了巨大的公共輿論壓力，促使政府及時(shí)制定政策以應(yīng)對(duì)當(dāng)前大規(guī)模流動(dòng)人口子女的異地高考問(wèn)題的緊迫性和必要性。因此，在上述不同類型的政策企業(yè)家的持續(xù)行動(dòng)下，助推了異地高考政策的快速出臺(tái)。

四、結(jié)論與討論

運(yùn)用多源流模型分析框架對(duì)異地高考政策議程的形成過(guò)程分析發(fā)現(xiàn)，由于受到戶籍制度的規(guī)限和隨遷子女教育政策的斷層，使得大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工人員及其子女的義務(wù)教育后的問(wèn)題日益凸顯，以及由此引發(fā)的一系列義務(wù)教育后的升學(xué)考試訴求行動(dòng)，尤其是其中的具有較大影響的兩次知名學(xué)者的上書事件不僅促使政策企業(yè)家提出自己的政策主張，也使政府把異地高考問(wèn)題納入政府議程，最終形成可行性的政策方案，至此實(shí)現(xiàn)了異地高考政策的問(wèn)題、政策、政治等三大源流的交匯，異地高考政策之窗得以打開，并在不同類型、身份的政策企業(yè)家的助推下，異地高考政策議程得以確立(見圖2)。審視這一政策議程的形成過(guò)程，可以得出以下三個(gè)結(jié)論：一是問(wèn)題流、政策流和政治流三大基本動(dòng)力因素的演進(jìn)到位和蓄勢(shì)交匯。其中以指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋等指標(biāo)反映變化的異地高考問(wèn)題源流，是直接導(dǎo)致異地高考政策議程的本源性影響因素。其直接引發(fā)了政策源流要素的形成和發(fā)展。政治源流要素則是當(dāng)前黨和政府促進(jìn)社會(huì)公平正義和構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)導(dǎo)向下的必然選擇。二是作為問(wèn)題源流要素的組成部分，具有重要影響力的焦點(diǎn)事件是引發(fā)異地高考政策之窗開啟的關(guān)鍵，也即“15名知名學(xué)者的兩次上書事件”扮演著這種關(guān)鍵性的焦點(diǎn)事件角色。三是政策企業(yè)家的軟化和助力作用發(fā)揮尤為重要。政策企業(yè)家在政策源流形成、政策之窗開啟和三大源流匯合過(guò)程中，都發(fā)揮出重要作用，尤其是促使三大源流匯合的助力作用。當(dāng)然，這一重要作用的發(fā)揮需要政策企業(yè)家(如張千帆等人)具有維護(hù)公共利益的勇氣、能力和精神，能夠秉持理性態(tài)度和專業(yè)話語(yǔ)，合理發(fā)揮其影響力。

圖2 異地高考政策議程圖

注：畢亮亮：《“多源流框架”對(duì)中國(guó)政策過(guò)程的解釋力——以江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過(guò)程為例》，載《公共管理學(xué)報(bào)》，2007年第4期。

然而，運(yùn)用多源流模型分析異地高考政策議程的形成過(guò)程，也表征出兩大中國(guó)特點(diǎn)：第一，問(wèn)題源流與政策源流存在先因后果的問(wèn)題。由于隨遷子女義務(wù)教育后問(wèn)題的凸顯，才促使政策源流的探討和出現(xiàn)。這與多源流模型中的三大源流獨(dú)立性存在區(qū)別。第二，政策企業(yè)家的多種角色作用，這是中國(guó)政策企業(yè)家所特有的優(yōu)勢(shì)。由于政策企業(yè)家的角色的雙重性或多重性，促使其能夠活躍在問(wèn)題、政策和政治三大源流之中，從而在政策之窗打開之時(shí)，發(fā)揮助推作用，促使三大源流的交匯成功。

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