劉守英

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對土地制度改革進(jìn)行了全面、整體、系統(tǒng)的改革部署。改革方案既牽涉土地權(quán)利制度安排，也牽涉到土地市場形成與發(fā)展以及征地制度改革，尤其牽涉到城市化進(jìn)程中最關(guān)鍵的利益問題——即土地增值收益在利益相關(guān)者之間的公平分配，這一改革將對我國發(fā)展模式轉(zhuǎn)型和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化產(chǎn)生舉足輕重的影響。

土地制度改革與全局改革的關(guān)系

土地是牽扯利益相關(guān)者最多的一個載體，生活在社會中的每個人或直接或間接與其產(chǎn)生聯(lián)系。我國當(dāng)前處于土地問題最為復(fù)雜、繁難的特殊時期，既牽扯到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的土地問題，也牽扯到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題。土地問題解決得好，大量利益分配及收入分配不公問題均可以在一定程度上解決。土地治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在一定程度上決定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

轉(zhuǎn)變土地資源配置方式是市場在資源配置中起決定性作用的重要組成部分。把“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”作為“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系”的重要組成部分，凸顯深化土地市場化改革的重要性。我國土地問題面臨的最大問題是政府主導(dǎo)土地資源的配置。比如，農(nóng)地轉(zhuǎn)用時，政府一律實行征地，地征過來后，政府成為土地獨家支配者，把土地供給工業(yè)、城市使用。還有很大比重土地仍然采取劃撥供地。政府主導(dǎo)土地資源配置，已經(jīng)帶來一系列問題。比如土地資源利用效率低下，土地利用結(jié)構(gòu)扭曲，土地市場扭曲導(dǎo)致房地產(chǎn)市場扭曲和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。土地資源配置方式由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，有利于土地利用效率提高，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。在土地領(lǐng)域處理好政府與市場關(guān)系，決定著十八屆三中全會提出的市場起決定性作用的主線能否實現(xiàn)。

中央明確要求健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，在體制機制上讓生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動。要實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動和平等交換，關(guān)鍵在于土地制度。我國目前這套土地制度導(dǎo)致城市化進(jìn)程就是土地國有化和農(nóng)民失去土地。如果不改變城鄉(xiāng)二元土地制度，城鄉(xiāng)一體化的最終結(jié)果只會是城市吃掉農(nóng)村；城市發(fā)達(dá)，農(nóng)村凋敝。

“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”是土地制度改革的核心

第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

界定允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的范圍為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。我國現(xiàn)行法律規(guī)定的集體建設(shè)用地包括三類：農(nóng)民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)用地；集體公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地；農(nóng)民宅基地。按照既有法律規(guī)定，第一類顯然屬于《決定》所指的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”；第二類顯然不屬于 “集體經(jīng)營性建設(shè)用地”；第三類需要討論。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民宅基地以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得，一戶一宅，面積標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市確定。農(nóng)村村民住房出賣后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。按照《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地屬于用益物權(quán)，按照一般意義的用益物權(quán)，“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”而對宅基地用益物權(quán)的規(guī)定則為：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！迸c一般意義的用益物權(quán)比，宅基地作為用益物權(quán)少了“收益權(quán)”一項。也就是說，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，目前對宅基地的賦權(quán)主要是居住權(quán)，不屬于《決定》所指的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。

首次將同地同權(quán)理念寫進(jìn)黨的最高文件。我國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地同地不同權(quán)。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地一樣平等進(jìn)入市場，我認(rèn)為，應(yīng)包含以下幾層含義：（1）同地同權(quán)。即，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以和國有建設(shè)用地一樣出讓、租賃、入股，打破了集體建設(shè)用地不得出租的堅冰。（2）同等入市。即集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在同一個平臺上合法入市交易，改變目前國有建設(shè)用地獨家在平臺上交易，集體建設(shè)用地在灰市上非規(guī)范交易的格局。（3）供求決定價格。集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，將改變目前由政府獨家出讓決定供應(yīng)、導(dǎo)致價格扭曲的局面，多個集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營性建設(shè)用地主體入市，真正形成由供求決定價格的機制，促進(jìn)土地市場健康發(fā)展。

必須符合規(guī)劃和用途管制。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上是有嚴(yán)格限定的。第一個限定是，并非集體土地與國有土地一樣同權(quán)同價入市，只是開了集體經(jīng)營性用地一個口子；第二個限定是，即便是集體經(jīng)營性用地，也必須服從規(guī)劃和用途管制。

現(xiàn)實中，集體建設(shè)用地已大量入市，且大大超過了現(xiàn)行法律對集體經(jīng)營性用地的界定。表現(xiàn)在：一是目前珠三角、長三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已有非常大比例的存量集體建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和產(chǎn)業(yè)，這里既有目前法律規(guī)定的集體經(jīng)營性用地，也有集體公益性和公共事業(yè)用地，也有大量的農(nóng)民宅基地。二是目前進(jìn)入市場的集體建設(shè)用地都處于灰色狀態(tài)，村組織租賃給企業(yè)的集體建設(shè)用地，大多是雙方私下簽訂的土地租賃合同，一旦發(fā)生糾紛，法院按無效合同處理，導(dǎo)致兩敗俱傷。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在大量的從事經(jīng)營的集體建設(shè)用地，與城市土地屬于國有的法律相悖。如何貫徹《決定》精神，以改革的勇氣，按照問題導(dǎo)向，解決存量的、處于經(jīng)營性狀態(tài)的集體建設(shè)用地，是下一步實施中要解決的緊迫問題。

第二，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

一是縮小征地范圍。將征地界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少強制征地數(shù)量，從源頭上減少征地糾紛的產(chǎn)生。但是，由于公益性用途難以界定，導(dǎo)致公益性用地目錄出不來。我們建議，與其議而不決，不如跟其他改革列負(fù)面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途，就不得征地。

二是規(guī)范征地程序。就是完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。

三是建立合理、規(guī)范、多元的保障機制。所謂合理，是在堅持用途管制原則下，按照區(qū)位條件，對被征地實行市場化補償；所謂規(guī)范，是在有了明確的征地范圍、補償價格和程序后，按照法律規(guī)定進(jìn)行征收，以免一些地段和區(qū)域的征地補償被抬得很高，以及讓老實人吃虧現(xiàn)象；所謂多元，是指按多元化方式安置，不能僅按貨幣安置把被征地農(nóng)民“一腳踢”，要切實解決失地農(nóng)民長久生計保障問題，實質(zhì)性制度安排是，保障被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)，即在征收農(nóng)民土地時，給被征地農(nóng)民保留一部分土地，納入城市規(guī)劃，在不改變集體所有性質(zhì)下，參與非農(nóng)建設(shè)。

第三，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。基礎(chǔ)設(shè)施、政府用地、市政設(shè)施用地等的非市場配置，造成大廣場、大馬路、豪華辦公樓等，基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)，也出現(xiàn)大量以公共利益目的配置出去的土地被經(jīng)營性使用，造成土地收益被不公平占有。為了提高土地利用效率，提高土地收入分配公平，必須擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益用地劃撥。我們建議，對具有競爭性、取得經(jīng)營收入、改革條件成熟的基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，先行實行有償使用。到“十二五”規(guī)劃末期，除軍事、保障性住房、涉及國有安全和社會公共秩序的特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他各類建設(shè)用地全部實行有償使用。

第四，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。我國現(xiàn)行土地制度安排下，雖然政府壟斷土地一級市場，但是，國有建設(shè)用地在出讓給用地者后，土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級市場不僅沒有發(fā)展，反而不斷弱化，形成國有土地出讓后，土地增值收益誰占有、誰收益的局面。建議有關(guān)部門應(yīng)出臺有關(guān)規(guī)定，讓存量國有建設(shè)用地進(jìn)入公開市場交易，完善交易規(guī)則、制定收益分配原則和相關(guān)稅收辦法，促進(jìn)土地二級市場的活躍與發(fā)展。

第五，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格。過去20多年來，為了快速推進(jìn)工業(yè)化，大量稀缺土地以低價供應(yīng)給工業(yè)用地，造成工業(yè)用地占比過高，居住和服務(wù)業(yè)用地占比過低，城市宜居空間被擠占，扭曲房地產(chǎn)市場，抑制服務(wù)業(yè)發(fā)展。下一輪發(fā)展中，要使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系更加匹配，必須優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。核心是改變目前工業(yè)用地配置方式和價格形成機制，使工業(yè)用地價格真正由市場決定，促進(jìn)工業(yè)用地與居住用地的比價合理化。

第六，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這是增加農(nóng)民財產(chǎn)收益的非常重要的內(nèi)容。必須改變目前土地增值收益的分配第一道被政府出讓時獲得、未來增值部分誰占誰得、農(nóng)民在土地增值收益分配中無份的狀況，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配份額。在解決土地利益的合理、公平分配問題時，應(yīng)遵從增值收益產(chǎn)生原理。土地增值收益是由多個因素產(chǎn)生的，既有規(guī)劃與用途管制，也有基礎(chǔ)設(shè)施投資，有城市化過程中產(chǎn)業(yè)人口集聚，當(dāng)然也包含土地所有權(quán)益。土地增值收益的公平分配應(yīng)綜合考慮這幾個主要因素，在此基礎(chǔ)上，形成公平合理分配比例。

土地制度改革策略

第一，按照中央統(tǒng)一部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。土地管理制度改革的推進(jìn)，既要積極有為，又要慎重穩(wěn)妥。

一方面，必須積極推進(jìn)和完善現(xiàn)行土地管理制度。由于現(xiàn)行土地管理制度的弊端，我國土地外延擴張的慣性，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，部分土地的非市場配置和價格扭曲，造成稀缺的土地被大量粗放、不經(jīng)濟(jì)利用，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，一些地方“以地謀發(fā)展”造成一定程度的地方政府債務(wù)和潛在金融風(fēng)險；土地利益分配存在不公及土地糾紛引發(fā)社會問題。在推進(jìn)和實施中，必須積極有為，以問題為導(dǎo)向，解決土地領(lǐng)域存在的深層次矛盾與問題，減少經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不健康、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)性。

另一方面，土地管理制度改革必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)。土地管理制度是我國最基礎(chǔ)的政治經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會主義制度的基本構(gòu)成；土地管理制度改革事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，我國土地管理制度已內(nèi)生到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中，必須評估土地制度安排變革對全局運行及其風(fēng)險產(chǎn)生的可能影響；我國當(dāng)前面臨的土地問題十分復(fù)雜，牽涉到的利益相關(guān)者太多；我國在土地管理制度改革中面臨的理論準(zhǔn)備相當(dāng)不足，改革推進(jìn)需要考慮現(xiàn)實、政策與法律之間的平衡。

在土地制度改革推進(jìn)中，必須在中央統(tǒng)一部署下，按照正確、準(zhǔn)確、有序、協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的要求，進(jìn)行周密周全的制度和政策設(shè)計，搞好統(tǒng)籌謀劃和總體安排。

第二，解決好現(xiàn)實、政策與法律之間的銜接問題。十八屆三中全會形成的土地制度改革方案，是對近些年來土地累積問題及底層各種變革嘗試的積極回應(yīng)。接下來的更繁重的工作是，必須啟動相關(guān)法律的修改，否則，土地政策改革的效力將遞減。一是《憲法》如何對待城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，如果繼續(xù)保留這種所有權(quán)設(shè)置，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地就很難同地同權(quán)、同等入市。二是修改《土地管理法》。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與國有土地同地同權(quán)，平等入市；建立合理、規(guī)范、多元保障機制，賦予被征地農(nóng)民部分土地發(fā)展權(quán)，等等。只有這些法律的修改完成后，土地政策改革方案才能得以實施，并取得良好的制度效果。

第三，充分發(fā)揮試驗在形成改革方案中的作用。近年來，中央、有關(guān)部委及部分地方政府都在土地制度改革方面進(jìn)行了廣泛的試驗。建議中央組織相關(guān)領(lǐng)域的專家，對各項改革試驗進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)。對于已經(jīng)成熟的改革試驗方案，上升為國家政策，在全國推行。另外，鑒于土地制度改革爭議大，牽涉利益主體多，中央在部署下一階段土地制度改革實施時，可考慮明確一攬子改革試驗方案，包括存量集體建設(shè)用地如何進(jìn)入市場；宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)形式；土地集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；土地交易市場規(guī)則；土地增值收益合理分配；土地財產(chǎn)稅等等。

（作者：國務(wù)院發(fā)展中心農(nóng)村部副部長）

責(zé)任編輯：沈 聰