李園輝

摘要：“選擇性反腐”反映了行政監(jiān)察工作的變異-“選擇性監(jiān)察”的恣意，這與行政監(jiān)察法制化相背離，分析選擇性監(jiān)察的概念、表現(xiàn)、成因和危害，探究在法治視野下防治選擇性監(jiān)察的解決對策。

關(guān)鍵詞：選擇性監(jiān)察；危害；困境；防治

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）08014402

1理論先導(dǎo)：概念的厘定

選擇性監(jiān)察是指受主觀或客觀條件影響，導(dǎo)致行政監(jiān)察在實(shí)際工作中因缺乏有關(guān)監(jiān)察法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，或雖有監(jiān)察法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，但因具體條文規(guī)定缺乏可操作性或內(nèi)容模糊不明確，出現(xiàn)失監(jiān)、漏監(jiān)、弱監(jiān)、虛監(jiān)等選擇性監(jiān)察現(xiàn)象。從主觀影響條件看，存在個(gè)人情感選擇、行政目標(biāo)考核、利益價(jià)值驅(qū)動等因素；從客觀影響條件看，存在體制機(jī)制制約、政治政策影響、職業(yè)能力不足、部門阻力干擾等因素。選擇性監(jiān)察是監(jiān)察的非正?，F(xiàn)象，區(qū)別于正常行政監(jiān)察中具體問題具體分析的合法監(jiān)察，屬于監(jiān)察亂作為、不作為范疇。選擇性監(jiān)察的“選擇性”體現(xiàn)在監(jiān)察時(shí)間、對象、手段、范圍、目的、強(qiáng)度、程序、結(jié)果等多方面。

2實(shí)踐認(rèn)知：現(xiàn)象的考察

任務(wù)式監(jiān)察。指監(jiān)察部門不是本著實(shí)事求是、有案必查原則，而是依據(jù)上級下達(dá)的行政考核指標(biāo)辦案。在具體個(gè)案中，主觀上受監(jiān)察能力不足、個(gè)人情感左右、利益誘惑等，產(chǎn)生為難（畏難）情緒，進(jìn)而主動選擇成本低、阻力小、易完成、好出成績案件來開展?？陀^上受地方本位主義、監(jiān)察政績、領(lǐng)導(dǎo)意志、部門干擾等影響，繼而積極選擇并重視民憤大、上級重視、社會影響大的案件。如網(wǎng)絡(luò)曝光的“房叔”、“表叔”等案，積極投入大量監(jiān)察資源，在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行查處辦理?！叭蝿?wù)型監(jiān)察”是扭曲的政績觀在監(jiān)察領(lǐng)域的再現(xiàn)，是政客出風(fēng)頭的工具，其后果易造成冤假錯(cuò)案。

斗爭式監(jiān)察。權(quán)利天然具有吸引力，有權(quán)利就離不開爭斗?！岸窢幨奖O(jiān)察“表現(xiàn)在，一是在權(quán)力斗爭勝敗后，利用監(jiān)察掩蓋非法行為，二是在權(quán)力斗爭前或過程中，假借監(jiān)察手段實(shí)施不法目的，如挾私報(bào)復(fù)，侵害相對人合法權(quán)益。如原湖南省郴州市委副書記兼紀(jì)委書記曾錦春，假借監(jiān)察之手，運(yùn)用“雙規(guī)”手段打擊地方上不順從其意見的干部、個(gè)體商人。

安撫式監(jiān)察。集中表現(xiàn)在事后處理上，在遇到重大突發(fā)、群體性事件造成的嚴(yán)重社會負(fù)面影響時(shí)，不是考慮從根本上尋求解決問題的辦法措施，而是選擇采取各種掩耳盜鈴手法，企圖蒙混過關(guān)敷衍了事來安撫群眾的不滿情緒，做出相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部被停職的樣子。更有對《行政監(jiān)察法》第5條進(jìn)行曲解，提出“講政治、顧大局…”處理原則，一段時(shí)間風(fēng)平浪靜后再次啟用有關(guān)官員，這已然成為一些地方政府安撫民憤常用伎倆。如河南省平頂山市“9·8”煤礦瓦斯爆炸事故案、原茂名市委書記羅蔭國案。

運(yùn)動式監(jiān)察。嚴(yán)重的手段化是當(dāng)前廉政監(jiān)察的重要特征，本質(zhì)是政治型監(jiān)察，時(shí)間短，聲勢大，受人為因素影響較多，雖然短期內(nèi)能夠形成“監(jiān)察風(fēng)暴”，但在處理個(gè)案時(shí)，往往為了體現(xiàn)“從重從快”，極易出現(xiàn)錯(cuò)案，只能是治標(biāo)不治本，不是長效解決機(jī)制。

3現(xiàn)狀感觸：危害的分析

選擇性腐敗的泛濫。心理學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，人都有趨利避害的本能。所謂“上有政策，下有對策”，一些國家工作人員在法規(guī)政策的落實(shí)執(zhí)行上往往打折扣、做選擇、搞變通。作為被監(jiān)察對象國家公務(wù)人員，在長期行政工作中尤其擅長通過各種渠道獲取各種信息資源，在面臨選擇性監(jiān)察時(shí)，會主動調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)，進(jìn)行利益權(quán)衡后做出選擇，甚至?xí)小吧彳嚤洝卑才?，必要時(shí)還會動用人際、金錢資源進(jìn)行“活動”，以規(guī)避監(jiān)察。在廉政建設(shè)方面，選擇性監(jiān)察勢必造成選擇性腐敗的泛濫。

權(quán)力型反腐的繼續(xù)。縱觀國際上清廉度較高國家廉政建設(shè)史，都經(jīng)歷了從“政治型反腐”向“制度型反腐”轉(zhuǎn)變。對我國當(dāng)前反腐工作，理論界一般認(rèn)為還處在“政治型”反腐階段，運(yùn)動式監(jiān)察是選擇性監(jiān)察的一種，從廉政建設(shè)角度看，也可以說是運(yùn)動式反腐，其本質(zhì)就是“政治型反腐”。選擇性監(jiān)察存在的危害是政治型反腐的繼續(xù)，是行政監(jiān)察法制化建設(shè)的倒退。

交換式腐敗的肆虐。當(dāng)前中國腐敗現(xiàn)象蔓延形態(tài)呈現(xiàn)腐敗從個(gè)體向群體甚至向整個(gè)組織擴(kuò)散、從低層級向高層擴(kuò)散的新變化，這與選擇性監(jiān)察形成一種惡性循環(huán)。被監(jiān)察對象熟知紀(jì)檢監(jiān)察辦案的一些“所謂潛規(guī)則”—領(lǐng)導(dǎo)決定論。因此，極盡所能將自身嵌入多層多樣的腐敗網(wǎng)絡(luò)，通過各式各樣的利益交換拓展腐敗網(wǎng)絡(luò)，以組成攻守同盟而尋求庇護(hù)者，同化臨近者而形成腐敗共同體。選擇性監(jiān)察和交換式腐敗成為一種惡性循環(huán)，選擇性監(jiān)察催生、激勵(lì)了交換式腐敗，交換式腐敗誘變、誤導(dǎo)出選擇性監(jiān)察。

4內(nèi)幕追擊：困境的探究

選擇性監(jiān)察的成因極其復(fù)雜，一是監(jiān)察體制困境。我國監(jiān)察實(shí)際上是“三重領(lǐng)導(dǎo)制”，是一種同體監(jiān)督模式。監(jiān)察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性，監(jiān)察體制機(jī)制極大地限制了監(jiān)督職能的發(fā)揮。二是監(jiān)察法制困境。監(jiān)察立法滯后，監(jiān)察基本法律不完善，體系不健全。監(jiān)察法律法規(guī)條文規(guī)定不明確、缺乏可操作性、與相關(guān)法規(guī)銜接不夠，配套法規(guī)規(guī)章不系統(tǒng)、層次低、難操作，造成運(yùn)行出現(xiàn)選擇性，對實(shí)際監(jiān)察工作的規(guī)范指導(dǎo)作用大打折扣。三是監(jiān)察理念困境。監(jiān)察制度架構(gòu)的前提應(yīng)當(dāng)是“性惡論”，需要權(quán)力制約、監(jiān)督，而我國傳統(tǒng)“性善論”影響著中國監(jiān)察機(jī)制設(shè)計(jì)，兩者存在矛盾，這已成監(jiān)察現(xiàn)代化、法制化障礙。筆者本文重點(diǎn)對監(jiān)察法制困境進(jìn)行研究，分析選擇性監(jiān)察的法律法規(guī)缺陷。

第一，立法不完善，立法層次偏低。以預(yù)防為主的常態(tài)化立法存在空白，側(cè)重于懲治性立法而忽視預(yù)防性立法，直接后果是監(jiān)察預(yù)防工作缺乏法律依據(jù)和保障，而有限監(jiān)察資源在社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，面臨大量廉政監(jiān)察工作時(shí)顯得力不從心。如一些地區(qū)、部門出現(xiàn)“前腐后繼”，云南省昆明市規(guī)劃局三任局長李德昭、胡星、曾華先后“落馬”，浙江省藥監(jiān)局連續(xù)三任局長周航、鄭尚金、黃萌涉貪腐落馬。法律條文不明確、不規(guī)范，原則性較強(qiáng)。監(jiān)察程序明確性、操作性不足，如《行政監(jiān)察法》第43條，僅有移送程序，沒有移送時(shí)間等；條文用詞模糊，如大量存在“可以”、“要求、“建議”等，監(jiān)察權(quán)威性、效能大打折扣。

第二，配套法制不健全?！百|(zhì)”的規(guī)定多，而“量”的規(guī)定少，難以操作；重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在空白，尤其是在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，更新和修訂滯后。配套法規(guī)不系統(tǒng)、層次低，急需制定配套法律法規(guī)。相關(guān)法規(guī)一般以部門規(guī)章、辦法、通知等方式出現(xiàn)，普遍存在效力較低，拘束力不夠，缺乏懲治性功能。此外，政府習(xí)慣性運(yùn)用規(guī)范性文件形式做出相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定。對監(jiān)察人員激勵(lì)保障機(jī)制缺乏?！缎姓O(jiān)察法》第13條從原則上規(guī)定了應(yīng)該保護(hù)監(jiān)察人員，但缺乏實(shí)際詳細(xì)法律條款，不少堅(jiān)持秉公執(zhí)法的監(jiān)察人員遭受威脅恐嚇、打擊報(bào)復(fù)后，因害怕被報(bào)復(fù)而不敢再秉公監(jiān)察。

第三，實(shí)施運(yùn)作過程不到位。監(jiān)察權(quán)缺乏有效監(jiān)督，制約機(jī)制不完善，監(jiān)察運(yùn)行過程、結(jié)果處于一種不公開或部分公開的狀態(tài)，外界對監(jiān)察運(yùn)行程序及其結(jié)果知之甚少，監(jiān)督不完善極易出現(xiàn)違法操作。監(jiān)察立法規(guī)劃不足，法規(guī)清理不及時(shí)。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其人員職權(quán)過窄，工作阻力大。監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查調(diào)查權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)、行政處分權(quán)在實(shí)踐中存有很大問題：一是調(diào)查權(quán)不充分，典型表現(xiàn)在對非公務(wù)員沒有約束力。二是監(jiān)察建議權(quán)剛性不足，出現(xiàn)以集體名義拒不采納監(jiān)察建議。三是監(jiān)審分離體制不利于監(jiān)察職權(quán)行使。操作程序過于隨意，缺乏嚴(yán)密銜接。如《行政監(jiān)察法》第44條規(guī)定了移送處理的內(nèi)容，而對如何移送具體操作過程沒有明確解釋。

5迷路指引：防治的歸納

5.1完善監(jiān)察法律法規(guī)，提高監(jiān)察獨(dú)立性、權(quán)威性

第一，規(guī)劃監(jiān)察法律法規(guī)建設(shè)，重點(diǎn)是預(yù)防性監(jiān)察立法。制定一個(gè)比較科學(xué)、長遠(yuǎn)和完備的立法規(guī)劃，對現(xiàn)有監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行及時(shí)清理、修改。圍繞《行政監(jiān)察法》為中心，創(chuàng)建監(jiān)察法律體系，全面清理現(xiàn)有的已經(jīng)過時(shí)或者失效的監(jiān)察法規(guī)和規(guī)章制度，制定預(yù)防性配套法律。第二，擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)，完善調(diào)查權(quán)和調(diào)查措施，賦予一定經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)、充分的行政處罰權(quán)，增加一定的審計(jì)權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督財(cái)產(chǎn)申報(bào)權(quán)；改變工作中事事向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)現(xiàn)象；賦予相應(yīng)免責(zé)權(quán)。第三，建立監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部體制垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高監(jiān)察工作獨(dú)立性、權(quán)威性，減少地方干擾，實(shí)現(xiàn)從“同體監(jiān)督”向“異體監(jiān)督”模式轉(zhuǎn)變。第四，建立健全監(jiān)察官身份權(quán)益保障制度。立法上，在《監(jiān)察官法》中明確規(guī)定對監(jiān)察人員各項(xiàng)合法權(quán)益保護(hù)的具體措施。建立具有強(qiáng)制性的監(jiān)察官保障制度，給予其家屬、子女必要的安全保障，建立監(jiān)察人員辦案獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)兩方面。

5.2細(xì)化監(jiān)察操作規(guī)則，程序上保證執(zhí)行的有效性

第一，細(xì)化監(jiān)察操作規(guī)則的可操作性，明確《行政監(jiān)察法》中監(jiān)察程序有關(guān)規(guī)定，如第11條、第40條的問題。修改和完善《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》，對《行政監(jiān)察法》的原則性規(guī)定細(xì)化具體操作方法，如第40條；對《行政監(jiān)察法》中已提及，但沒有作出明確解釋的進(jìn)一步說明，如第8條、第16條；對監(jiān)察法規(guī)用詞作出明確，以增強(qiáng)法律嚴(yán)肅性。第二，規(guī)制監(jiān)察程序，完善各個(gè)環(huán)節(jié)具體條款規(guī)定不足地方，避免給選擇性監(jiān)察提供條件。完善監(jiān)察立案初審程序，明確立案條件，制定具體立案標(biāo)準(zhǔn)；完善案件移送程序、公開程序，建立信息公開制度、告知制度、公開監(jiān)察結(jié)果制度。第三，做好監(jiān)察法律法規(guī)執(zhí)行檢查和反饋，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)反饋進(jìn)行修改和完善。加強(qiáng)與其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，避免類似河南省固始縣許培明案再次出現(xiàn)。

5.3加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高監(jiān)察業(yè)務(wù)水平

第一，鑒于《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》中行政監(jiān)察對象范圍變化，借鑒美國、瑞典監(jiān)察制度設(shè)計(jì)，我國可設(shè)人大監(jiān)察委員會和人大監(jiān)察專員制度。第二，習(xí)總書記提出“打鐵還需自身硬”要求，對加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)察法規(guī)執(zhí)行力有重要指導(dǎo)意義。政治素養(yǎng)、專業(yè)知識和社會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是隊(duì)伍選拔的三個(gè)重要因素。第三，完善監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，增加交流機(jī)會，加強(qiáng)上下級間溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與國際社會交流合作，整合監(jiān)督合力，提高監(jiān)察工作力度，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”監(jiān)察效果。第四，任何權(quán)力都應(yīng)受到法定的限制，健全過錯(cuò)追究制度，主要解決濫監(jiān)察、亂監(jiān)察問題。建立失察責(zé)任追究制度，主要解決不善監(jiān)察、不敢監(jiān)察問題。明確責(zé)任追究主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、形式。

5.4加強(qiáng)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，推動監(jiān)察政務(wù)公開

第一，強(qiáng)化監(jiān)察內(nèi)部的監(jiān)督體制，通過調(diào)整權(quán)力作用、完善內(nèi)部分工制度、實(shí)行權(quán)力分流，形成以法制權(quán)、以權(quán)制權(quán)、以責(zé)制權(quán)格局。完善監(jiān)察外部監(jiān)督，主動公開監(jiān)察政務(wù)。第二，完整的監(jiān)察應(yīng)包括事前、事中、事后全過程監(jiān)督，將監(jiān)察工作支點(diǎn)前移，強(qiáng)化行政監(jiān)察職能。第三，建立經(jīng)常性監(jiān)督檢查和專項(xiàng)治理相結(jié)合機(jī)制。明確區(qū)分運(yùn)動式監(jiān)察與行政監(jiān)察專項(xiàng)治理，兩者在開展依據(jù)、遵照程序、公開透明度、采用手段上不同。第四，加強(qiáng)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，推動監(jiān)察政務(wù)公開。運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改進(jìn)和創(chuàng)新政府管理方式，提高監(jiān)察科技含量和有效性。

參考文獻(xiàn)

[1]杜興洋.行政監(jiān)察學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

[2]李牧.中國行政法學(xué)總論[M].武漢：中國方正出版社，2006.

作者簡介：任愿達(dá)，華東政法大學(xué)研究生教育院2012級經(jīng)濟(jì)法（金融法）專業(yè)研究生。