余瀏

摘要：城鎮(zhèn)化對于中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消解及城鄉(xiāng)差距的縮小具有重要意義。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是世界各國經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然趨勢。而在城鎮(zhèn)化進程中，糧食自給率一直受到中央的高度重視。在很多場合，李克強總理都指出了處理好二者間關(guān)系的重要性，作為一個以農(nóng)業(yè)為主的人口大國，保證充足的糧食自給是任何時候都要繃緊的一根弦，這是治國安邦的頭等大事，也是維護團結(jié)穩(wěn)定和穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)。為此，在探討城鎮(zhèn)化與糧食安全之間的關(guān)系，城鎮(zhèn)化對糧食生產(chǎn)能力所帶來的影響，最后提出確保糧食安全的一些建議。

關(guān)鍵詞：糧食安全；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F2文獻標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）07003602

“保證糧食安全是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)”，這是李克強總理在2012年省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會上提出來的重要觀點。糧食安全問題是黨和國家政府以及社會各界所普遍關(guān)心的重大熱點問題。近十年來，雖然我國糧食總量連續(xù)增長，但是隨著國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大力推進，糧食剛性需求持續(xù)增長，保障糧食安全的任務(wù)仍然十分艱巨。如果糧食安全出問題，不僅會減緩城鎮(zhèn)化的進度，嚴(yán)重的將會危及整個國家和社會安定團結(jié)局面。

1城鎮(zhèn)化和糧食安全的關(guān)系

1.1城鎮(zhèn)化需要糧食供給的支持

（1）鎮(zhèn)人口激增，糧食需求增大。

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2013年底，中國大陸總?cè)丝?3.61億人，城鎮(zhèn)常住人口7.31億人，鄉(xiāng)村常住人口6.3億人，城鎮(zhèn)化率是53.7%。城鎮(zhèn)人口首次超過了農(nóng)村人口，從根本上打破中國數(shù)千年的人口傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，這在中國現(xiàn)代化道路上具有里程碑的意義。然而，2013年中國“人戶分離人口”達到了2.89億人，“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右，當(dāng)然也包括2.45億外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力。可見，超過三成的農(nóng)業(yè)戶籍人口居住在城鎮(zhèn)，而不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，每年大約2000千萬農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這部分人的“非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”及在城里的吃飯問題將對國家糧食保障體系提出嚴(yán)峻考驗。

（2）飲食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，增加糧食消費量。

隨著城鄉(xiāng)居民人均可支配收入提高，生活質(zhì)量的改善，居民膳食結(jié)構(gòu)逐步由“單一化”向“多元化”轉(zhuǎn)變，具體體現(xiàn)為谷物類食物已不是最大支出，肉蛋奶等食品的消費量急劇上升。按現(xiàn)行實物轉(zhuǎn)化率來看，豬肉的糧食轉(zhuǎn)化率為1∶4（即4斤糧食可以轉(zhuǎn)化為1斤豬肉）、雞肉的轉(zhuǎn)化率為1∶2、牛羊肉的轉(zhuǎn)化率為1∶7等。也就是說，要滿足居民對肉蛋奶類食品的飲食需求需要消耗更多的谷物初級糧食，間接導(dǎo)致了糧食消費量的增加。

（3）糧食供給不足與浪費并存。

根據(jù)國家糧食局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“2013年我國糧食總產(chǎn)量為6.02億噸，人均糧食總量為442.41公斤”。以國際標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國剛剛達到糧食安全領(lǐng)域的“溫飽”階段，糧食安全仍然制約城鎮(zhèn)化進程的重要因素。另外，“我國糧食產(chǎn)后在儲藏、運輸、加工等環(huán)節(jié)損失浪費總量達700億斤以上；再加上每年餐桌上浪費的糧食保守估計約有500億斤，兩項相加每年浪費就達1200億斤。這大約相當(dāng)于2億畝耕地的產(chǎn)量，比第一產(chǎn)糧大省黑龍江省一年的產(chǎn)量還要多”?？梢?，糧食及其副產(chǎn)品的嚴(yán)重浪費，無疑將使糧食供給雪上加霜。

1.2糧食安全問題對城鎮(zhèn)化進程帶來的影響

農(nóng)業(yè)是工業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他物質(zhì)生產(chǎn)部門的前提，其生產(chǎn)和發(fā)展均對農(nóng)業(yè)有很大的依賴性。工業(yè)發(fā)展、建設(shè)原材料是重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和直接物質(zhì)基礎(chǔ)。糧食供給實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程的前提條件和必要條件。

（1）糧食供給充足保障城鎮(zhèn)化進程加快。

首先，糧食提供物質(zhì)保障。外來務(wù)工人員在城市就業(yè)，加大了城市人口基數(shù)，需要更大的糧食來保障。此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展的某些環(huán)節(jié)生物能源技術(shù)，對農(nóng)產(chǎn)品原料也有需求，剛性需求加劇。其次，糧食支撐其他發(fā)展要素。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)進城鎮(zhèn)，土地資源空置，勞動力充足，城市商品生產(chǎn)和流通加快，帶來城鎮(zhèn)繁榮。最后，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品的供給和流通效率加快，滿足對農(nóng)產(chǎn)品供給的需求。

（2）糧食供應(yīng)不足制約城鎮(zhèn)化進程發(fā)展。

改革開放以來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中的比例逐步降低，但農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位和重要性沒變。農(nóng)業(yè)人口占我國13億人口很大比例，若不保證糧食供給，會導(dǎo)致農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展停滯不前。這種發(fā)展的停滯將帶來一系列問題，影響全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的發(fā)展目標(biāo)，也會阻礙城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展。

2城鎮(zhèn)化對糧食生產(chǎn)能力的影響

關(guān)于城鎮(zhèn)化對糧食生產(chǎn)的影響，學(xué)界大多持有不利論、中間論和有利論三種觀點。對此，筆者認(rèn)為見仁見智，從中國近年來的實踐來看，城鎮(zhèn)化對糧食生產(chǎn)的影響是弊多利少，糧食安全問題始終不可忽視。

2.1城鎮(zhèn)化帶來人口市民化

新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)主要圍繞中小城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是有條件的鄉(xiāng)村社區(qū)。這極大方便了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民可以就地進城務(wù)工、經(jīng)商和生活，這極大的刺激了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的積極性，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的女性化、老齡化。勞力供給不足、勞動力素質(zhì)不高是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下的主要原因，從而增加了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新機械、新方法的推廣難度，限制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

2.2耕地被城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化過程中，因建設(shè)和發(fā)展的需要，需要征用耕地，致使耕地面積的減少；沒有被征用的耕地，也因為靠近城區(qū)的原因，耕地質(zhì)量的下降，農(nóng)作物產(chǎn)量低甚至是不能耕種；被征收后的土地，用于商業(yè)開發(fā)，或是因昂貴的土地價格，極大限度利用了土地的承受力，使得土地承載能力接近極限。研究表明，一旦超過土地的承載力極限，將會引發(fā)一系列社會問題；建設(shè)用地增加的速度要遠超過新增耕地的速度，特別是在大中城市的近郊以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，建設(shè)用地占用耕地較多，耕地動態(tài)總量失衡，守住18億畝耕地紅線的難度越來越大。

2.3土地環(huán)境遭受重度污染

我國耕地總體土地質(zhì)量較差，廢水、廢氣、廢物、廢渣的排放帶來大量有毒物質(zhì)，嚴(yán)重破壞了耕地原有的純凈；垃圾的隨意堆砌，占用了大量郊區(qū)的耕地，導(dǎo)致無法耕種；農(nóng)藥的不合理使用，使得土地硬化，增加了耕種的難度和成本，降低了糧食產(chǎn)量甚至絕收；部分地區(qū)水土流失嚴(yán)重，致使大量耕地拋荒甚至喪失耕種功能。

3城鎮(zhèn)化進程中的糧食安全建議

3.1堅守18億畝耕地底線，提升耕地質(zhì)量

土地是一種稀缺的不可再生資源，必要耕種面積是保障糧食供給的先決條件。因此，實行最嚴(yán)格的土地管理制度，死守18億畝耕地這根紅線是保障糧食安全的基本前提。另外，耕地的差異就會導(dǎo)致產(chǎn)量的差異和糧食質(zhì)量的差異，要強調(diào)建設(shè)農(nóng)田的質(zhì)量，加強耕地保護的力度，加強農(nóng)田土壤肥力、建設(shè)提高有機物質(zhì)內(nèi)容和肥料利用率的可耕土地。同時要正確處理生物和栽培措施之間的關(guān)系，加強農(nóng)田污染并禁止過量使用農(nóng)藥。

3.2健全政策體系，保障農(nóng)民種糧利益

種糧效益低、農(nóng)民增收難是導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“塌陷”的重要原因。在貫徹“多予、少取、放活”政策的基礎(chǔ)上，進一步應(yīng)該完善相關(guān)體系，保障農(nóng)民種糧積極性對于解決糧食問題具有重要的意義。

（1）逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格機制。

逐步建立公營公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，進一步提高農(nóng)產(chǎn)品中間經(jīng)銷商的組織化、規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化程度；提高政府調(diào)控市場能力，提升運行效率，建立現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品流通體系，形成穩(wěn)定契約性供應(yīng)，保護生產(chǎn)者的市場定價權(quán)；合理調(diào)節(jié)利益分配機制以維護農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。

（2）規(guī)范財政涉農(nóng)體系，提高農(nóng)業(yè)補貼精準(zhǔn)性。

按照穩(wěn)定存量、增加總量、完善方法、逐步調(diào)整的要求，完善農(nóng)業(yè)補貼辦法，繼續(xù)實行農(nóng)民種糧直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等政策，新增補貼要向重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜；進一步拓寬農(nóng)機購置和現(xiàn)代化技術(shù)裝備補貼范圍。

（3）提供社會化服務(wù)，完善農(nóng)業(yè)保險體系。

一是政府部門要適時提供市場服務(wù)信息和農(nóng)用生產(chǎn)資料服務(wù)等社會化的服務(wù)，解決農(nóng)民種糧的問題，傳播新的耕種方法，指導(dǎo)栽培新品種，提升糧食產(chǎn)量和質(zhì)量。二是采取與農(nóng)技部門合作的辦法，加強先進科技推廣服務(wù)，提供收購、銷售、儲運服務(wù)，提供有針對性的咨詢信息服務(wù)等。對于一些糧食大戶的貸款需求，應(yīng)該簡化程序、優(yōu)先辦理；同時加強監(jiān)督和農(nóng)資市場檢查，保證不影響糧農(nóng)利益。三是在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)救災(zāi)和保險措施的基礎(chǔ)上，試點推行發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險，積極探索糧食作物的保險制度和保險體系。四是加大糧食生產(chǎn)保險的宣傳力度，讓糧農(nóng)增加對保險政策的理解，因地制宜的核定擬保險的糧食產(chǎn)量，使保險理賠標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)化、合理化。

3.3科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，實施科技興農(nóng)

（1）規(guī)劃先行，合理引導(dǎo)勞動力轉(zhuǎn)移。

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，勢必出現(xiàn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)大量聚集。這要求各級政府既要尊重農(nóng)民的意愿，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民工進城發(fā)展，又要抓好糧食生產(chǎn)。一方面，制定科學(xué)方案，有步驟、有計劃的引導(dǎo)愿意進城務(wù)工、經(jīng)商、生活的農(nóng)民，保證他們享有與普通居民同等的社會身份以及均等化的社會公共服務(wù)，使他們“移得出、住得下、過得好”。另一方面，合理引導(dǎo)農(nóng)村承包地向種植大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)生產(chǎn)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)。

（2）科技引領(lǐng)，推進農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

一是加快發(fā)展農(nóng)業(yè)科技成果托管中心和交易市場，明確保護財政資助科研成果產(chǎn)權(quán)，引導(dǎo)和支持科研機構(gòu)和企業(yè)的聯(lián)合研發(fā)；同時，推動“政學(xué)研”三位一體的協(xié)同創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)。二是加強以分子育種為重點的基礎(chǔ)研究和生物技術(shù)開發(fā)，推進以設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工為重點的新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)，組織重大農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)。三是將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試驗示范區(qū)作為財政科技投入優(yōu)先領(lǐng)域，引導(dǎo)金融信貸、風(fēng)險投資等進入農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域，發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的引領(lǐng)作用。四是加大農(nóng)業(yè)先進適用技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的專業(yè)化水平。

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作者簡介：樊華（1990-），男，彝族，云南昆明人，華中科技大學(xué)碩士，研究方向：政府治理。