田文璐

提起“事業(yè)單位”這個(gè)字眼，人們不免聯(lián)想“旱澇保收”“收入穩(wěn)定”“待遇優(yōu)厚”等一系列讓人既羨慕又嫉妒的關(guān)鍵詞。隨著《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的正式實(shí)施，事業(yè)單位分類改革即將展開(kāi)，由此不可避免地對(duì)全國(guó)111萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位和31 53萬(wàn)事業(yè)單位人員帶來(lái)深刻影響。

近日發(fā)布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）將于7月1日起正式執(zhí)行，全文共10章、44條、2800字，對(duì)事業(yè)單位崗位設(shè)置、公開(kāi)招聘和競(jìng)聘上崗、聘用合同、獎(jiǎng)懲及爭(zhēng)議處理、工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)等人事管理主要環(huán)節(jié)做出了明確規(guī)定。這是我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)。

看似簡(jiǎn)單的文體背后，隱含的問(wèn)題卻不簡(jiǎn)單：比如，如何建立能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制；工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)如何落實(shí)等等，都是公認(rèn)的難啃的硬骨頭。如何有效解決這些難題。也是此輪改革中最令人關(guān)注的方面。

可以預(yù)想的改革阻力

2011年啟動(dòng)的新一輪事業(yè)單位改革，第一步是先對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類。截止時(shí)間是2015年底。但結(jié)果顯然打了一些折扣。目前的基本情況是，全國(guó)事業(yè)單位的劃分類別已經(jīng)基本有了結(jié)果，在3100多萬(wàn)的在職事業(yè)單位人員中，大約只有10%會(huì)被劃轉(zhuǎn)至企業(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)。未來(lái)國(guó)家財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)依然沉重。

現(xiàn)在每年國(guó)家對(duì)各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的支出占到了財(cái)政總支出的30%以上。對(duì)于事業(yè)單位的分類結(jié)果。國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為，“政府背負(fù)的包袱還是很大”；如果公務(wù)員分類也重復(fù)事業(yè)單位分類的舊套路，恐怕改革后的結(jié)果，還是沒(méi)有減輕多少國(guó)家財(cái)政所背負(fù)的沉重“包袱”。

什么是事業(yè)單位？事業(yè)單位一般是國(guó)家設(shè)置的、有公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但不屬于政府機(jī)構(gòu)。通俗來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的科教文衛(wèi)（科學(xué)技術(shù)、教育、文化、衛(wèi)生）是事業(yè)單位的主要構(gòu)成，絕大多數(shù)的學(xué)校、醫(yī)院、報(bào)刊雜志社都是事業(yè)單位。其中教師超過(guò)1400萬(wàn)人，醫(yī)生護(hù)士等衛(wèi)生人員超過(guò)900萬(wàn)人，他們中的大部分都是事業(yè)編制。

事業(yè)單位人事管理為什么要改革？原因和當(dāng)年國(guó)企面臨的問(wèn)題一樣。從宏觀來(lái)看，事業(yè)單位效率不高，國(guó)家每年需要補(bǔ)貼大量的錢維持運(yùn)營(yíng)，同時(shí)出力不討好，加大投入的同時(shí)，服務(wù)質(zhì)量并沒(méi)有得到改善。這在衛(wèi)生行業(yè)表現(xiàn)的非常明顯。在微觀上，表現(xiàn)為人浮于事，人才能進(jìn)不能出、能上不能下，嚴(yán)重制約了事業(yè)單位整體的績(jī)效。這也使得事業(yè)單位人員的工資從總體上低于市場(chǎng)水平。

既然事業(yè)單位人員的工資水平低于市場(chǎng)，為什么事業(yè)單位人事管理制度改革還會(huì)遇到如此大的阻力？因?yàn)槭聵I(yè)單位雖然顯性的薪酬水平低，但隱性的福利和社會(huì)保障要高。拋開(kāi)工作穩(wěn)定、工作壓力小、社會(huì)地位相對(duì)較高等關(guān)鍵因素以外，事業(yè)單位人員退休后待遇也遠(yuǎn)高于企業(yè)職工。目前機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的退休收入替代率（退休后收入/退休前收入）超過(guò)70%，教師等行業(yè)高達(dá)100%，而企業(yè)職工則從20年前的70%降低到目前40%的水平。

事業(yè)單位人事改革影響巨大，涉及全國(guó)111萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位、3153萬(wàn)事業(yè)編制人員，也是上個(gè)世紀(jì)90年代末的國(guó)企改革以來(lái)最大的機(jī)構(gòu)改革。正因?yàn)槿绱?，事業(yè)單位人事管理制度改革一直艱難。2003年的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》中首次提出的制定事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例的要求。2008年原人事部與中央組織部共同起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例（送審稿）》，國(guó)務(wù)院法制辦歷經(jīng)3年的調(diào)研、修改。在2011年形成《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》，并公開(kāi)征求意見(jiàn)。到今天《條例》正式公布，已經(jīng)十幾年過(guò)去了。

而在此輪改革中，按照國(guó)務(wù)院要求，在完成事業(yè)單位分類期間，對(duì)事業(yè)單位的人事管理、工資收入、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的改革也要取得明顯進(jìn)展，現(xiàn)在這些改革還都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。

事業(yè)單位員工待遇向誰(shuí)看齊？

薪酬改革是事業(yè)單位改革中最難啃的骨頭。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位一直是緊密聯(lián)系在一起的，而且多年來(lái)，我國(guó)對(duì)事業(yè)單位的工資管理也是隨著公務(wù)員工資的調(diào)整做出安排，兩者走的是同一條路徑。

在很多人的意識(shí)中。全額撥款的事業(yè)單位“旱澇保收”，最具“含金量”，只要干好工作就能“衣食無(wú)憂”；而自收自支的事業(yè)單位則需要想盡辦法去創(chuàng)收，員工感覺(jué)“壓力山大”。此外，自收自支事業(yè)單位和全額、差額撥款事業(yè)單位之間的工資分配水平差異也比較大，業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，主要原因是事業(yè)單位沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)工資制度改革辦法。

此次《條例》規(guī)定：國(guó)家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制。事業(yè)單位工作人員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)。

分析人士指出，正常的增長(zhǎng)機(jī)制就是跟國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)可比人員的工資水平及其變動(dòng)以及物價(jià)的變動(dòng)等情況來(lái)安排事業(yè)單位工作人員收入的增長(zhǎng)，讓事業(yè)單位的工作人員能夠共享國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。同時(shí)使他們的收入與其所提供的公益性服務(wù)、績(jī)效的好差掛鉤，得到其應(yīng)得的勞動(dòng)報(bào)酬。

而如何落實(shí)工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，是接下來(lái)要面臨的一道難題。對(duì)此，有專家開(kāi)出了一劑良方：“根據(jù)《公務(wù)員法》，公務(wù)員工資要參考企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平情況來(lái)相應(yīng)調(diào)整，所以現(xiàn)在很重要的是要建立健全企業(yè)相當(dāng)人員的工資調(diào)查制度，了解社會(huì)平均工資的變化情況，據(jù)此安排機(jī)關(guān)工作人員工資的調(diào)整，在參考機(jī)關(guān)工資水平及其調(diào)整的基礎(chǔ)上，相應(yīng)安排事業(yè)單位工作人員工資的調(diào)整?！?/p>

這也就意味著，工資增長(zhǎng)機(jī)制出臺(tái)后，事業(yè)單位的工資調(diào)整將不再簡(jiǎn)單由政府決定，而是跟機(jī)關(guān)一起由政府參照市場(chǎng)可比人員工資水平及其變動(dòng)來(lái)決定。

“建立正常增長(zhǎng)機(jī)制”的說(shuō)法一落地，“漲薪”一說(shuō)已是滿天飛。一位人社部人士認(rèn)為。建立正常的增長(zhǎng)機(jī)制不能與漲工資劃等號(hào)，事業(yè)單位工作人員的工資水平與市場(chǎng)、績(jī)效、社會(huì)平均工資以及物價(jià)都緊密結(jié)合在一起。

據(jù)了解，我國(guó)事業(yè)單位工作人員的工資包括基本工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼。此次改革將績(jī)效工資分為基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資?；A(chǔ)性績(jī)效工資包括生活補(bǔ)貼、工齡補(bǔ)貼和崗位津貼。而獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的分配將體現(xiàn)多勞多得、優(yōu)績(jī)優(yōu)酬，重點(diǎn)向關(guān)鍵崗位、業(yè)務(wù)骨干和做出突出成績(jī)的工作人員傾斜，用來(lái)發(fā)揮績(jī)效工資分配的激勵(lì)導(dǎo)向作用。但事實(shí)上。部分實(shí)施績(jī)效工資的事業(yè)單位將這兩部分獎(jiǎng)金的比重大致定為1：1，或者合二為一。

事實(shí)上，作為事業(yè)單位改革的重要一環(huán)，績(jī)效工資改革推進(jìn)并不順利。根據(jù)2009年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定的事業(yè)單位績(jī)效工資改革“三步走”策略：第一步，從2009年1月1日起先在義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施，解決中小學(xué)教師的績(jī)效工資；第二步，從2009年10月1日起，在專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實(shí)施；第三步，從2010年1月1日起，在其他事業(yè)單位實(shí)施。

但對(duì)于這場(chǎng)只有時(shí)間起點(diǎn)而無(wú)結(jié)束點(diǎn)的改革。實(shí)施進(jìn)度和效果一直“像霧像雨又像風(fēng)”?！笆聵I(yè)單位績(jī)效工資改革運(yùn)行這么多年，有的地方已經(jīng)推行了收入與績(jī)效考核掛鉤的工資制度。并逐步增加了績(jī)效工資在工資總量中的比重。但從全國(guó)范圍來(lái)看，績(jī)效工資制度在各地、各單位的實(shí)行情況很不均衡?！庇辛私馇闆r的人士表示，即便有的單位實(shí)施了績(jī)效工資，但個(gè)人收入里依然無(wú)法充分體現(xiàn)“績(jī)效”的成分。

而難中之難還在于績(jī)效工資的標(biāo)準(zhǔn)不好定。中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南表示，事業(yè)單位績(jī)效工資改革涉及事業(yè)單位較多，不同崗位、不同職別員工的工資變革情況較為繁雜，很多崗位無(wú)法量化。

據(jù)了解，國(guó)家僅僅規(guī)定了事業(yè)單位績(jī)效工資改革的一些基本原則，地方在制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，自由度很大，也容易走樣。就目前而言，老師的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)大都是以課時(shí)為主。而同時(shí)占事業(yè)單位人員大頭的醫(yī)療以及研究人員的考核標(biāo)準(zhǔn)卻更難界定。

績(jī)效工資決定于績(jī)效考核，而績(jī)效考核決定于考核的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法量化就很難落地，這也正是績(jī)效工資改革進(jìn)展緩慢的根源。

“需要建立科學(xué)合理的績(jī)效考核、考評(píng)制度和機(jī)制，這些機(jī)制要能反映出不同類型、不同領(lǐng)域、不同收入來(lái)源事業(yè)單位的具體情況?？?jī)效工資改革絕不能是一種模式，應(yīng)在分級(jí)分類管理基礎(chǔ)上，對(duì)事業(yè)單位的‘績(jī)效進(jìn)行科學(xué)界定?！鄙缈圃荷鐣?huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞強(qiáng)調(diào)，人對(duì)人服務(wù)的績(jī)效是很難界定的，這種績(jī)效既要依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求，又要凸顯其獨(dú)特的公益價(jià)值，而市場(chǎng)和公益本身就是矛盾的。

“這次《條例》明確提到了建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制，這不等于漲工資，但薪酬與能力、績(jī)效聯(lián)動(dòng)的味道還是有的?！鼻笆龅娜松绮咳耸勘硎?，對(duì)于事業(yè)單位績(jī)效改革而言，這確實(shí)算是一種推動(dòng)。

養(yǎng)老金“并軌”，說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難

事業(yè)單位人事管理制度改革面臨的最大阻力就是養(yǎng)老金并軌。即把事業(yè)單位職工納入社會(huì)保險(xiǎn)。

此次《條例》明確，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。這讓呼吁多年的“養(yǎng)老金并軌”終于落了地。

然而，《條例》的一紙規(guī)定就能完成事業(yè)編制養(yǎng)老金的并軌嗎？恐怕很難。以上海為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳納社?；鶖?shù)的8%。單位繳納社?；鶖?shù)的22%。對(duì)于全額撥款事業(yè)單位，單位繳納的統(tǒng)籌部分來(lái)自財(cái)政收入。但是對(duì)于差額撥款和自收自支事業(yè)單位而言，錢從哪里來(lái)的確是個(gè)問(wèn)題，是事業(yè)單位自籌還是財(cái)政補(bǔ)貼，還沒(méi)有定論。

并且，已退休和將退休員工，單位與個(gè)人都基本上沒(méi)繳過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這部分的缺口就高達(dá)數(shù)千億，缺口由誰(shuí)來(lái)填，是財(cái)政補(bǔ)貼，還是占用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的存量基金，至今沒(méi)有定論。就算有了說(shuō)法，也會(huì)充滿爭(zhēng)議，如果還是財(cái)政補(bǔ)貼，改革就無(wú)從談起。如果占用現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)存量基金。對(duì)企業(yè)職工顯然是一種掠奪。

而且現(xiàn)有事業(yè)單位的養(yǎng)老金保障水平太高，即使財(cái)政補(bǔ)貼了歷史遺留的窟窿和單位的繳費(fèi)義務(wù)，事業(yè)編制還是無(wú)法享受到原有的退休保障水平。因此有些專家提出設(shè)立年金來(lái)補(bǔ)齊這部分差額，但這同樣面臨著錢從哪里來(lái)的疑問(wèn)?，F(xiàn)有事業(yè)單位是否有籌集基金的能力。

也因此，清華大學(xué)教授楊燕綏認(rèn)為，養(yǎng)老金制度有三個(gè)環(huán)節(jié)：找錢、管錢、發(fā)錢，而這三個(gè)環(huán)節(jié)首先要做到如何找到錢，然后才是如何確定待遇，如何發(fā)放待遇。

同時(shí)，在她看來(lái)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資達(dá)到工資總額20%的費(fèi)率太高?！艾F(xiàn)在大部分事業(yè)單位是差額撥款，像醫(yī)院、學(xué)校等，事業(yè)單位的一部分工資要靠科研、醫(yī)院創(chuàng)收、學(xué)校擴(kuò)招等來(lái)解決，這已經(jīng)導(dǎo)致中國(guó)很多事業(yè)單位提供公共服務(wù)不足和亂收費(fèi)等現(xiàn)象，不僅擾亂了公共服務(wù)的秩序，而且影響公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和群眾的關(guān)系……事業(yè)單位沒(méi)有籌集資金的能力，沒(méi)有正?；I集資金的來(lái)源，就要以非正常的形式進(jìn)行。這是很危險(xiǎn)的一件事情?！?/p>

“企業(yè)把20%的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)計(jì)入了成本，轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者；但是事業(yè)單位不能計(jì)入成本，再轉(zhuǎn)嫁給公共服務(wù)的對(duì)象，因?yàn)樗麄兪菍W(xué)生和病人，怎么能加到他們身上呢？”楊燕綏反問(wèn)。

據(jù)了解?！稐l例》的配套文件仍待出臺(tái)。人力資源和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人李忠表示，人社部今年將研究制定一系列相關(guān)制度，加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理工作。后續(xù)的改革路還很長(zhǎng)。