食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生具有復(fù)雜性，涉及食品監(jiān)管體系、監(jiān)管制度、財(cái)稅體系、產(chǎn)業(yè)組織狀況等因素。食品的產(chǎn)地安全是食品安全的首要前提。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化加速、土地流轉(zhuǎn)速度加快、土地流轉(zhuǎn)量激增，但土地的流轉(zhuǎn)和使用具有隨意性，使得食品的產(chǎn)地安全難以得到保證。因此，在土地沒(méi)有大規(guī)模流轉(zhuǎn)之前，政府必須抓好食品產(chǎn)地的前瞻性生態(tài)布局。

食品產(chǎn)地的生態(tài)布局是企業(yè)生產(chǎn)安全食品的重要保障。

國(guó)家層面的食品安全表現(xiàn)為絕大多數(shù)企業(yè)提供無(wú)毒無(wú)害、綠色、有機(jī)食品，這要求企業(yè)必須對(duì)食品產(chǎn)地及周?chē)目諝?、水源、土壤等采取?yán)格標(biāo)準(zhǔn)。如果食品生產(chǎn)企業(yè)的外部環(huán)境缺乏生態(tài)布局，企業(yè)可能無(wú)法生產(chǎn)出安全食品，即使企業(yè)創(chuàng)造條件生產(chǎn)出有機(jī)、無(wú)害食品，也必將投入大量資金。由于成本高昂，企業(yè)為獲取高額利潤(rùn)，多將綠色、有機(jī)食品賣(mài)到國(guó)外或港澳地區(qū)。即使有企業(yè)在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售有機(jī)食品，由于價(jià)格較高，遠(yuǎn)超過(guò)消費(fèi)者愿意為高質(zhì)量蔬菜支付的質(zhì)量溢價(jià)，也會(huì)導(dǎo)致安全食品的市場(chǎng)份額有限，有限的市場(chǎng)份額是難以改變現(xiàn)有的食品安全狀況的。同時(shí)，在外部生態(tài)環(huán)境不能保證食品綠色、有機(jī)、安全的情況下，當(dāng)監(jiān)管不嚴(yán)時(shí)，有些企業(yè)會(huì)虛假標(biāo)注甚至違規(guī)生產(chǎn)，在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，消費(fèi)者會(huì)減少對(duì)有機(jī)食品的購(gòu)買(mǎi)量，逆向選擇導(dǎo)致真正做綠色食品的企業(yè)最終會(huì)因市場(chǎng)萎縮而無(wú)法持續(xù)生產(chǎn)。

如果缺乏生態(tài)布局，規(guī)模化的食品生產(chǎn)基地將難以持續(xù)。食品的規(guī)?；F(xiàn)代化生產(chǎn)是保證食品安全生產(chǎn)的重要產(chǎn)業(yè)組織基礎(chǔ)，但如果僅是建立大型生產(chǎn)基地，沒(méi)有構(gòu)建有效的生態(tài)循環(huán)體系，也可能導(dǎo)致大型生產(chǎn)基地的非穩(wěn)定性生產(chǎn)，為食品安全留下隱患。據(jù)報(bào)道，2013年開(kāi)封市西瓜種植基地的大量西瓜滯銷(xiāo)，原因是缺乏區(qū)域性的生態(tài)布局，大型養(yǎng)殖場(chǎng)遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，使得遠(yuǎn)距離運(yùn)輸農(nóng)家肥不劃算，所以農(nóng)戶(hù)大量使用化肥，導(dǎo)致西瓜大而不甜，雖便宜卻賣(mài)不出去。如果能夠在種植基地的合理范圍內(nèi)建立大型的動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)，使它們形成有效的生態(tài)循環(huán)體系，不僅能夠解決大型動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)境污染問(wèn)題，而且可以實(shí)現(xiàn)動(dòng)植物養(yǎng)殖大戶(hù)的互利雙贏(yíng)，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，增添綠色、有機(jī)食品的可信度，提高安全食品的市場(chǎng)供給量。

預(yù)防食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生是政府食品監(jiān)管的根本。

美國(guó)行政學(xué)家?jiàn)W斯本和蓋布勒認(rèn)為，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升管理績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量為核心的政府，政府管理的目的是以少量的錢(qián)去預(yù)防而不是花大量錢(qián)去治療。具體到食品安全監(jiān)管，從監(jiān)管過(guò)程上可分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要是監(jiān)管立法和風(fēng)險(xiǎn)分析；事中監(jiān)管主要是監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)制度化的日常執(zhí)法；事后監(jiān)管則是食品安全事故的處理。事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的立體防護(hù)網(wǎng)，但食品安全監(jiān)管的事故預(yù)防是治本，事故處理是治標(biāo)。中國(guó)目前的食品安全監(jiān)管重事故處理輕事故預(yù)防，重事后監(jiān)管輕事前和事中監(jiān)管。這樣的監(jiān)管不能保證長(zhǎng)久持續(xù)的食品安全，因此政府的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向食品安全的有效預(yù)防。

食品產(chǎn)地的安全是食品安全的重要保障。

我國(guó)目前食品安全監(jiān)管集中于食品生產(chǎn)開(kāi)始之前和食品生產(chǎn)結(jié)束之后。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)鏈前端的廠(chǎng)商準(zhǔn)入制度只能對(duì)廠(chǎng)商的生產(chǎn)能力進(jìn)行監(jiān)管，并不能對(duì)廠(chǎng)商的努力程度進(jìn)行監(jiān)管，而產(chǎn)業(yè)鏈之后的產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、質(zhì)量信息公布制度和行政問(wèn)責(zé)制是一種產(chǎn)品質(zhì)量既成事實(shí)后的監(jiān)管制度，這種忽略供應(yīng)鏈生產(chǎn)過(guò)程本身的質(zhì)量干預(yù)，并不能從根本上控制產(chǎn)品的質(zhì)量，因此，政府監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到食品生產(chǎn)本身。產(chǎn)地安全是食品安全的重要起點(diǎn)，食品生產(chǎn)周?chē)蟮纳鷳B(tài)環(huán)境和生產(chǎn)本身的生態(tài)化、有機(jī)化種植或養(yǎng)殖是食品安全的重要保障。

食品規(guī)模化生產(chǎn)和食品產(chǎn)地的生態(tài)布局是破解目前政府監(jiān)管低效率的重點(diǎn)。中國(guó)食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生有多種原因，但公眾傾向于把原因歸咎于政府監(jiān)管不力。政府監(jiān)管不力的根本原因是在財(cái)政分權(quán)、官員錦標(biāo)賽背景下的地方政府角色異化，政府關(guān)注點(diǎn)對(duì)食品安全等不能直接帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)的偏離，同時(shí)又存在多重委托代理困境、行政問(wèn)責(zé)制度弱化、食品安全標(biāo)準(zhǔn)不健全等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但公眾也要認(rèn)識(shí)到，政府的監(jiān)管手段還受到監(jiān)管環(huán)境的強(qiáng)制約。面對(duì)當(dāng)前食品業(yè)小、散、多的產(chǎn)業(yè)組織狀況，從成本——收益的角度來(lái)分析，政府很難對(duì)食品安全進(jìn)行常態(tài)持續(xù)的有效監(jiān)管。在土地大流轉(zhuǎn)的情況下，食品的規(guī)?；N植、生態(tài)種植將是未來(lái)的大趨勢(shì)。標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)種植方式的出現(xiàn)將減少政府的監(jiān)管對(duì)象，降低監(jiān)管成本，這些新?tīng)顩r將為食品安全監(jiān)管績(jī)效的提升提供重要的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

總之，食品安全監(jiān)管績(jī)效與監(jiān)管環(huán)境具有較強(qiáng)的互動(dòng)性，監(jiān)管制度績(jī)效甚至更依賴(lài)于監(jiān)管環(huán)境。如今，中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速，土地開(kāi)始快速大面積向生產(chǎn)大戶(hù)流轉(zhuǎn)，但是土地的流轉(zhuǎn)具有一定的盲目性和自發(fā)性，土地用途缺少戰(zhàn)略布局，且土地簽約期普遍較長(zhǎng)，一旦土地的使用格局、用途長(zhǎng)期固化下來(lái)，將對(duì)以后的生態(tài)布局調(diào)整形成障礙。因此，為了從源頭上保證食品的安全性，政府對(duì)產(chǎn)地的生態(tài)布局必須與新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化同步甚至是提前進(jìn)行。一旦錯(cuò)失時(shí)機(jī)，食品安全監(jiān)管成本必將上升，監(jiān)管績(jī)效也難以提升。endprint