江 浩，徐宏強，黃厚琦，樊向民，王 磊*，季永華

（1.江蘇省林業(yè)科學(xué)研究院，江蘇 南京 211153；2.江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036）

對江蘇省生態(tài)公益林補償標準的初步探討

江 浩1，徐宏強2，黃厚琦2，樊向民2，王 磊1*，季永華1

（1.江蘇省林業(yè)科學(xué)研究院，江蘇 南京 211153；2.江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036）

以當前生態(tài)公益林的多種補償理論為基礎(chǔ)，結(jié)合林業(yè)經(jīng)營的實際情況，初步探討了生態(tài)公益林補償?shù)幕舅悸?，即以生態(tài)公益林經(jīng)營成本為補償基礎(chǔ)，其次考慮收益損失補償，最后考慮生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)價值補償；同時，結(jié)合江蘇省生態(tài)公益林現(xiàn)狀，測算得出基礎(chǔ)補償標準約為677（不含地租）～1 127元／hm2（含地租），全額補償費用約為1 577（不含地租）～2 027元／hm2（平均地租）。最高補償標準需要結(jié)合生態(tài)服務(wù)價值及補償意愿進一步探討。

生態(tài)公益林；補償標準；江蘇省

生態(tài)公益林是指為維護和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護生物多樣性及滿足人類社會生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木和林地［1］。生態(tài)公益林屬于一種社會公眾商品，其生態(tài)效能具有外部性、非競爭性和非排他性等多種特征，使得其經(jīng)營管理、補償保護問題成為了自身發(fā)展的重中之重。20世紀80年代，我國就積極開展了生態(tài)補償，并于2004年正式建立了中央財政森林生態(tài)效益補償基金制度。江蘇省自2002年開始實行生態(tài)公益林補助，并于2005年正式制定了《江蘇省省級森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，全面建立了省級森林生態(tài)效益補償制度。截止2013年，省財政預(yù)算已經(jīng)確定省級以上公益林每667 m2補助25元。

雖然各地在逐步建立自己的補償制度，但目前的生態(tài)公益林補償標準還處于定性、概念性的階段，生態(tài)公益林評估機制未能建立，僅是從管護角度補償。經(jīng)營公益林與經(jīng)營商品林間存在著巨大的收益差距，經(jīng)營公益林得到的補償基金遠低于木材的經(jīng)濟利用價值，不能彌補公益林禁伐后所造成的經(jīng)濟損失，生態(tài)改善與林農(nóng)增收間產(chǎn)生了較大矛盾。這種以損害公益林經(jīng)營者經(jīng)濟利益為全社會生態(tài)建設(shè)做貢獻的不對等做法，極不利于生態(tài)公益林保護和建設(shè)。因此，如何確定合理的生態(tài)公益林補償標準，已經(jīng)成為生態(tài)公益林經(jīng)營管理工作的核心問題。本研究以目前生態(tài)公益林補償標準測算的主流觀點為理論基礎(chǔ)，結(jié)合影響生態(tài)公益林補償?shù)闹饕蛩?，探討并計算了江蘇省生態(tài)公益林的補償標準。

1 生態(tài)公益林補償計量的理論研究

《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》規(guī)定生態(tài)公益林補償范圍為重點公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的疏林地、灌木林地、灌叢地。隨著社會的發(fā)展，森林生態(tài)效益補償研究在不斷深入，已成為一個重點及難點問題。但總的說來，研究還處于初始階段，多數(shù)分析集中于案例探討，整個研究系統(tǒng)還不夠完善。目前，主要的生態(tài)公益林補償計量標準有4個：成本補償、價值補償、效益補償及支付意愿補償［2－4］。

1.1 成本補償

該標準認為公益林是一種公共物品，公益林生產(chǎn)是一項公益事業(yè)，公益林的經(jīng)營單位應(yīng)當是公益性組織，其生產(chǎn)者不應(yīng)追求增值和盈利［5－6］。因此，公益林生產(chǎn)經(jīng)營者所得補償也不應(yīng)含價值增值部分，即公益林生產(chǎn)補償標準應(yīng)是其生產(chǎn)經(jīng)營過程中消耗的社會平均成本，不包括利潤部分，所征收的稅額及稅率應(yīng)根據(jù)公益林成本確定［6］。

1.2 價值補償

價值補償論者以馬克思的勞動價值理論和再生產(chǎn)理論為基礎(chǔ)，分析了森林生態(tài)效益經(jīng)濟補償機制，提出補償?shù)臉藴适莾r值補償，即為保證公益林的擴大再生產(chǎn)，必須保證公益林經(jīng)營也有盈利［7－9］。支持者認為公益林的補償額應(yīng)包括原始投資成本和社會無風(fēng)險報酬以及機會損失。對公益林生態(tài)效益進行補償?shù)膶嵸|(zhì)是對向社會提供生態(tài)效益服務(wù)的公益林經(jīng)營者的經(jīng)濟損失進行彌補。補償標準應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟損失來制定，經(jīng)濟損失主要體現(xiàn)為營造公益林的投入成本、商品林劃為公益林后不能采伐利用所帶來的經(jīng)濟損失以及生態(tài)公益林的管護費［10］。

1.3 效益補償

效益補償認為制定公益林補償標準應(yīng)該考慮公益林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的效益［11］。從公益林效益構(gòu)成及其價值核算方法看，公益林生態(tài)效益補償價格應(yīng)主要包括森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價值，森林提供多少外部價值量就應(yīng)該補償多少。效益補償標準實際上是最大補償量［11］。

1.4 支付意愿補償

該標準指出森林生態(tài)產(chǎn)品的價值是隨著人們生活水平的提高，人們對森林生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增加而逐漸增加的，所以用森林使用價值替代法測算森林生態(tài)價值缺乏理論依據(jù)，人為夸大了森林的生態(tài)價值［12－13］?，F(xiàn)實森林生態(tài)產(chǎn)品的需求體現(xiàn)在人們愿意拿多少錢出來購買，即人們購買森林生態(tài)產(chǎn)品的能力?，F(xiàn)實的補償費是在森林生態(tài)效益貨幣計量的基礎(chǔ)上，即在理論補償標準的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段人們愿意為森林生態(tài)效益價值實際支付的貨幣量。這個定義并不是簡單地將森林生態(tài)效益的價值貨幣量作為補償?shù)幕鶞剩前焉鐣z驗的生態(tài)效益貨幣量作為補償基準［12－13］。

2 影響生態(tài)公益林補償標準確定的主要因素

除去理論上的差別，生態(tài)公益林補償標準的制定實施還受多種因素影響，不同時期某些因子會成為影響生態(tài)公益林補償標準的關(guān)鍵因素，只有在綜合考慮各種影響因子所確定的補償標準才是合理而科學(xué)的?，F(xiàn)階段制約生態(tài)公益林補償標準確定的影響因素主要包括以下幾點［2，14－16］：

2.1 國家及地方經(jīng)濟發(fā)展水平

對生態(tài)林進行補償?shù)年P(guān)鍵問題是資金，一般而言，國家經(jīng)濟發(fā)展整體水平制約著公益林的發(fā)展，補償標準的確定要與國家經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，而且不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平也具有差異性，應(yīng)結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，因地制宜地制定補償標準。

2.2 林地權(quán)屬

國有生態(tài)公益林不需要支付經(jīng)濟損失補償，只需要落實管護補助資金，集體所有、企業(yè)所有和林農(nóng)個人所有的生態(tài)公益林在落實管護補助資金的基礎(chǔ)上，還要補償其因禁止商業(yè)經(jīng)營所造成的經(jīng)濟損失。

2.3 林分類型

《森林法》將防護林和特種用途林劃為生態(tài)公益林。防護林相當一部分可以產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益，如農(nóng)田牧場防護林為某一特定經(jīng)濟主體占有經(jīng)營，既可以從擇伐木獲得經(jīng)濟收益，又可從提高農(nóng)牧產(chǎn)品產(chǎn)量獲得經(jīng)濟收益；特種用途林的情況也很復(fù)雜，如森林公園可以從門票中獲得一定的收入，自然保護區(qū)內(nèi)的禁伐林沒有任何經(jīng)濟收益。確定公益林補償標準時應(yīng)該考慮不同林分類型的收益狀況區(qū)別對待。

2.4 森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量

生態(tài)質(zhì)量的高低是由多樣性、自然度、脆弱性、面積適宜性以及人為擾動等共同決定的。因此，對于初始狀態(tài)生態(tài)質(zhì)量較高的林分適當降低管護費用，而生態(tài)質(zhì)量相對較差的則提高管護標準，避免大面積平均使用財力和按面積固化補償標準。

2.5 生態(tài)區(qū)位

在制定森林生態(tài)效益補償標準時，應(yīng)考慮地域生態(tài)系統(tǒng)的重要性及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異性，生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱地帶的生態(tài)公益林，一般分布在條件比較惡劣的環(huán)境中，其生長受到環(huán)境的抑制，生長狀況相對較差，營造、管護、撫育需要更多的資金投入。

2.6 林分質(zhì)量

生態(tài)公益林的林分質(zhì)量直接關(guān)系到補償資金的分配比例，不同的林種、樹種具有不同的造林成本，其發(fā)揮的生態(tài)效益也不同。同一樹種，不同的林齡、林分質(zhì)量所發(fā)揮的生態(tài)效益也不同。因此，應(yīng)綜合考慮林種、樹種、林齡、林分質(zhì)量，來確定森林生態(tài)效益補償標準。

3 生態(tài)公益林補償標準的計量

本研究以上述理論研究為依據(jù)，借鑒過去的研究成果，考慮到生態(tài)公益林投產(chǎn)的社會平均成本、經(jīng)營利潤、林木的經(jīng)濟價值、生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，并加入貨幣時間及人工價值為確定依據(jù)，結(jié)合公益林生產(chǎn)實際提出計量辦法［4，7，15，17－19］。

3.1 基本補償標準計算

生態(tài)公益林基本補償標準，即考慮到管護勞動成本、社會綜合費用、綜合管理費用、地租等計算。計算公式為

式中，E為單位面積生態(tài)公益林平均年平均補償額（元／hm2）；Ci為第i年除林地地租外的各種費用額；Bi為第i年的林地地租（元／hm2）；n為年數(shù)。

根據(jù)公式（1）計算，得出江蘇省生態(tài)公益林基本補償標準約為677元／hm2（不含地租）：林場1個職工平均管護公益林林地約為100 hm2，年平均工資18 000元（按照2014年江蘇省最低工資一類標準），社會綜合保險費5 400元（按照年平均工資30%計），績效指標3 000元（按照2個月工資計），勞動工具、苗木補植等物資投入約為300元／hm2（以20 a為周期，5%計算），綜合管理費用113元／hm2（按上述費用之和的20%計），地租為0元?？紤]到地租因素，江蘇省生態(tài)公益林基本補償標準約為1 127元／hm2（根據(jù)市場動態(tài)，林地租金差異較大，此處按一般林地平均年租金計算，約為400～500元／hm2）。江蘇省2013年公益林補償標準為（375元／hm2），明顯低于基本補償標準。

3.2 全額補償標準計算

經(jīng)營者為了社會的利益經(jīng)營生態(tài)公益林，放棄了經(jīng)營商品林獲取木材利潤收獲的機會。為了使經(jīng)營者放棄采伐林木的動機，激勵其經(jīng)營公益林的積極性，補償標準在基本補償?shù)幕A(chǔ)上，增加其放棄木材生產(chǎn)利潤的補償，考慮投入成本的貨幣時間價值的補償，稱其為生態(tài)公益林全額補償標準。計算公式為

式中，Pi為第i年利潤率；ri為第i年利息率；di為第i年林地利潤率，其他符號含義同式（1）。

按照公式（2），在基本補償標準的基礎(chǔ)上加上經(jīng)營用材林的損失利潤估算江蘇省生態(tài)公益林年全額補償標準。據(jù)測算一般經(jīng)營用材林的平均利潤為平均地租的1～3倍，按2倍林地地租計約為900元／hm2計，江蘇省生態(tài)公益林年全額補償標準約為1 577（不含地租）～2 027元／hm2（平均地租）。

3.3 最高補償標準計算

生態(tài)公益林最高補償標準是生態(tài)公益林生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務(wù)價值的補償標準，計算公式為：

式中Vi為第i類生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的價值。

森林生態(tài)產(chǎn)品價值體現(xiàn)在涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化環(huán)境、固碳釋氧等多種方式。就目前而言，各方對不同生態(tài)產(chǎn)品的支付補償意愿上差異很大，各地都有著各自的看法。而且按照不同支付意愿計算的結(jié)果差距很大，其結(jié)果難以得到公認。生態(tài)公益林最高補償，具體補償何種效益價值，補償標準是多少等都要結(jié)合當時、當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展實際需要確定，在一定程度上與支付意愿補償明顯相關(guān)，尚需自然、經(jīng)濟、社會科學(xué)工作者協(xié)同深入研究。

4 討論

生態(tài)公益林補償，是對生態(tài)公益林生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)價值的補償，對生態(tài)公益林經(jīng)營者的投入和收益損失的補償。通過生態(tài)公益林補償，能夠形成正確的激勵機制，改變生態(tài)公益林經(jīng)營者的行為模式，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)。

4.1 生態(tài)補償標準的制定

生態(tài)補償標準是生態(tài)公益林補償?shù)暮诵?，本研究中以勞動價值論、地租理論為基礎(chǔ)，考慮效用價值論、均衡價值論等理論，結(jié)合林業(yè)經(jīng)營的實際情況來確定補償標準。補償標準的確定首先考慮經(jīng)營成本補償，其次考慮收益損失補償，最后考慮生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)價值補償，形成基本補償、全額補償及最高補償標準3個層次?；狙a償標準是靜態(tài)的生產(chǎn)成本加上地租的靜態(tài)補償，是生產(chǎn)成本補償標準，維持公益林簡單再生產(chǎn)的補償，是生態(tài)補償?shù)某跫夒A段；全額補償標準是擴大再生產(chǎn)的補償，是生態(tài)補償?shù)闹屑夒A段；生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)價值補償，是最高的補償標準，是生態(tài)補償?shù)母呒夒A段。江蘇省2013年公益林補償標準為375元／hm2，顯著低于基本補償，存在著明顯的局限性。

4.2 其他因素的影響

生態(tài)公益林的補償標準還受著多種因子的影響，本文在計算時考慮了重要性比較高的地區(qū)水平、林權(quán)歸屬和林地類型等影響因子。森林質(zhì)量、生態(tài)區(qū)位等多種影響因子并未一次性列入到計算公式中，對計算生態(tài)公益林補償標準的最終結(jié)果有所影響。例如長江、淮河、太湖等流域，是江蘇省重要的生態(tài)屏障區(qū)，生態(tài)區(qū)位極其重要，在考慮生態(tài)公益林補償時應(yīng)設(shè)立特別補償標準。因此，考慮地域生態(tài)系統(tǒng)的重要性及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異性，制定森林生態(tài)效益補償標準，是將來研究工作的重中之重。

4.3 不足與補充

總的說來，公益林的生產(chǎn)經(jīng)營受各地自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平影響以及財力限制，所以如何制定合理的公益林補償標準是一個復(fù)雜的問題，本文僅是對江蘇省生態(tài)公益林補償標準進行了初步探討及計算。因此，江蘇省在確定生態(tài)補償標準時，應(yīng)考慮多種方面，以人為本，尊重經(jīng)營者的權(quán)利，既不能因國家經(jīng)濟困難而降低補償標準，也不能因生態(tài)公益林生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的弱交易性而降低補償標準，更不能把困難轉(zhuǎn)嫁給林業(yè)相關(guān)人員。同時，江蘇省生態(tài)補償標準還需要在理論和實踐研究中不斷完善和補充，應(yīng)加強理論研究，在結(jié)合實踐、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合多種影響因素，制定既滿足經(jīng)營者受償意愿也符合政府財力可執(zhí)行的合理補償標準。

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The preliminary research of compensation standards of ecological non-commercial forest in Jiangsu Province

JIANG Hao1，XU Hong-qiang2，HUANG Hou-qi2，F(xiàn)AN Xiang-min2，WANG Lei1*，JI Yong-hua1
（1.Jiangsu Academy of Forestry，Nanjing 211153，China；2.Forestry Bureau of Jiangsu Province，Nanjing 210036，China）

Three different types of compensation standards were recognized，including the elementary standard，the full standard and the maximum standard.Currently，the elementary standard，which is the sum of direct and indirect production costs in forestry and land tax，can be set in the range of 677～1 127 Y RMB／hm2in Jiangsu.The full standard，which begins to consider the losing benefit of concerned farmers，should be set at least in the range of 1 577 Y RMB／hm2（without land tax）～2027 Y RMB／hm2（with land tax）in Jiangsu.The maximum standard，which considers ecological produce and service of concerned forests，can be set at even a higher leve1.

Ecological non－commercial forest；Compensation standard；Jiangsu

F326.20

C

10.3969／j.issn.1001－7380.2014.05.013

1001－7380（2014）05－0054－04

2014-08-26；

2014-09-01

江蘇省林業(yè)改革辦公室項目“江蘇省生態(tài)公益林補償機制及補償標準研究”；江蘇省林業(yè)三新工程項目“宜興太華水源區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營技術(shù)推廣”（LYSX［2102］07）和“丘陵山區(qū)健康森林經(jīng)營技術(shù)示范推廣”（LYSX［2102］06）

江 浩（1983－），男，江蘇揚州人，博士，主要從事森林生態(tài)研究。

*通信作者：王 磊（1980－），男，江蘇宜興人，副研究員，博士，主要從事生態(tài)系統(tǒng)研究。E-mail：wl.stone＠163.com。