周俊 梁鵬

地下水突發(fā)性污染事故分類(lèi)與環(huán)境管理建議

周俊 梁鵬

在總結(jié)分析我國(guó)歷年發(fā)生的地下水污染事故的基礎(chǔ)上，劃分了我國(guó)地下水污染突發(fā)性事件的類(lèi)型，分析了引起地下水污染和污染事件頻發(fā)的主要原因，并從健全法律、明確職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、污染預(yù)警等方面，提出了相關(guān)政策性建議。

地下水污染；突發(fā)性污染事件；環(huán)境管理；污染事故預(yù)警

近年來(lái)，我國(guó)地下水污染事件頻發(fā)，給社會(huì)供水安全造成了嚴(yán)重影響，威脅了人體健康，也給我國(guó)環(huán)境管理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于地下水污染事故預(yù)警機(jī)制不健全，以致地下水污染突發(fā)性事件應(yīng)急處置不及時(shí)，從而產(chǎn)生了一些不良社會(huì)影響。為了預(yù)防突發(fā)性地下水污染事件的發(fā)生，應(yīng)盡快建立完善的地下水污染事故預(yù)警系統(tǒng)，健全地下水環(huán)境管理體系。

突發(fā)性地下水污染事件類(lèi)型劃分

突發(fā)性污染通常是指因設(shè)備失靈、生產(chǎn)操作失誤、人為破壞或雷電、暴雨、地震等自然災(zāi)害影響，而發(fā)生的意外事故排放或滲漏，對(duì)環(huán)境造成突發(fā)性污染的現(xiàn)象[1]。根據(jù)污染物進(jìn)入含水層的時(shí)間長(zhǎng)短和在含水層中的遷移快慢，結(jié)合水文地質(zhì)條件的復(fù)雜性、污染物遷移的遲滯性等特點(diǎn)，可將地下水污染突發(fā)性事件分為事故型地下水污染突發(fā)事件和遲滯型地下水污染突發(fā)事件。

事故型地下水污染突發(fā)事件

長(zhǎng)期以來(lái)，人們關(guān)注最多的是地表水污染事件，在應(yīng)急處置時(shí)也往往以地表水為保護(hù)目標(biāo)，通常忽視地下水。例如，在福建紫金礦業(yè)滲漏事故中，對(duì)污染做出快速響應(yīng)的是下游養(yǎng)殖水域；在青島石化爆炸事故中，直接見(jiàn)到的污染是河流、海洋等地表水體污染，至于事故中地下水是否受到污染、污染程度如何，并未受到應(yīng)有的關(guān)注。

事故型地下水污染突發(fā)事件一般是指由于爆炸、車(chē)禍（翻車(chē)）、潰壩等事故使得大量污染物迅速進(jìn)入地下水含水層而造成的地下水污染事件。由于地下水污染具備遲滯性和隱蔽性的特點(diǎn)，地下含水層之上通常具有包氣帶作為天然屏障，所以事故發(fā)生后污染物直接進(jìn)入地下含水層而造成事故型地下水突發(fā)性污染事件的概率較小。然而在一些特殊水文地質(zhì)條件下，該類(lèi)事故型突發(fā)事件仍存在較大可能性。例如，在南方管道型巖溶發(fā)育地區(qū)，地面或地下裝置設(shè)備的污染物一旦發(fā)生事故，污染物會(huì)迅速進(jìn)入含水層，并快速遷移，影響下游居民工農(nóng)業(yè)用水安全，這種事故型地下水污染突發(fā)事件發(fā)生的概率將大幅增加。

>>應(yīng)加快對(duì)場(chǎng)地型污染預(yù)警的研究，制訂預(yù)警方案，建立預(yù)警機(jī)制，尤其應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注老企業(yè)、廢棄場(chǎng)址、重污染行業(yè)。

遲滯型地下水污染突發(fā)事件

有些看似突發(fā)性的地下水污染事件，其實(shí)并非由當(dāng)時(shí)突發(fā)意外事故造成，而是由于早期污染事故處理不當(dāng)或重視不夠，當(dāng)污染積累到一定程度后，在某一特定條件下發(fā)生并被發(fā)現(xiàn)，而被定性為突發(fā)性污染事件，這類(lèi)污染事件的 突發(fā)性 一般只是表象，可稱(chēng)為 遲滯型地下水污染突發(fā)事件”。例如2013年河北滄州 紅豆水事故和吉林松原石油污染事故，2014年4月甘肅蘭州自來(lái)水苯污染事故和河北無(wú)極皮革廠(chǎng)污染事故等，均屬于該類(lèi)型地下水污染事件。

遲滯型地下水污染事件是污染物在含水層或地下水中長(zhǎng)期積累到一定程度后發(fā)生的質(zhì)變，也是在對(duì)地下水環(huán)境長(zhǎng)期不夠重視、地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)和防治措施不到位、地表污染處理過(guò)程中對(duì)地下部分忽視等原因的作用下，地下水中污染物積累至某一特定條件或遷移至特定區(qū)域時(shí)發(fā)生的必然現(xiàn)象。另外，國(guó)家地下水質(zhì)監(jiān)測(cè)資料表明[2]，我國(guó)地下水環(huán)境總體趨于惡化。對(duì)比北京、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、海南、寧夏、廣東等9省（自治區(qū)、直轄市）歷年的地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，地下水Ⅳ～Ⅴ類(lèi)水從2007年的62.5%上升至2011年的76.8%。全國(guó)近20%的城市集中式地下水水源水質(zhì)劣于Ⅲ類(lèi),部分城市飲用水水源不但常規(guī)化學(xué)指標(biāo)超標(biāo)，甚至出現(xiàn)了致癌、致畸、致突變污染指標(biāo)超標(biāo)現(xiàn)象[3]。盡管該類(lèi)區(qū)域地下水水質(zhì)惡化不會(huì)引起地下水污染突發(fā)性事故，但全國(guó)區(qū)域性地下水水質(zhì)惡化削減了地下水環(huán)境容量，降低了地下水污染的閾值，提高了 遲滯型突發(fā)性污染事件 發(fā)生的概率。

突發(fā)性地下水污染事件原因分析

引發(fā)突發(fā)性地下水污染事件的原因有很多，其中主要有以下幾點(diǎn)：

地下水污染重視程度不夠

目前，地下水專(zhuān)業(yè)僅是地質(zhì)資源與地質(zhì)工程的二級(jí)學(xué)科地質(zhì)工程專(zhuān)業(yè)下的一個(gè)研究方向，在地球科學(xué)領(lǐng)域?qū)儆谛W(xué)科，在水利學(xué)科中屬于邊緣學(xué)科，在環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域也沒(méi)有足夠地位，使得地下水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的研究發(fā)展和人才培養(yǎng)相對(duì)滯后。此外，我國(guó)涉水管理通常偏重于受到外界刺激后具有 立竿見(jiàn)影 效應(yīng)的地表水污染問(wèn)題，對(duì)具有長(zhǎng)期性、隱蔽性、遲滯性的地下水污染不夠重視[2]。這也導(dǎo)致地下水環(huán)境保護(hù)宣傳教育不夠，公眾對(duì)地下水的認(rèn)知嚴(yán)重不足，對(duì)肆意污染地下水的行為缺乏應(yīng)有的警惕,甚至熟視無(wú)睹，這無(wú)疑在客觀上加速了地下水污染。

地下水相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前頒布實(shí)施的法律法規(guī)，僅有少數(shù)幾條條款涉及地下水保護(hù)與污染防治，缺乏系統(tǒng)完整的地下水保護(hù)與污染防治的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，難以明確具體法律責(zé)任[4]。即使現(xiàn)有的法律條文有涉及地下水的條款，其對(duì)污染地下水的管理措施也不夠嚴(yán)格，懲罰缺乏力度，對(duì)排污者缺乏威懾力[5]，從而難以形成有效的約束作用。另外，法律上對(duì)很多能夠造成地下水污染的污廢排放，沒(méi)有形成明確的定義或范圍界定，這也導(dǎo)致管理部門(mén)監(jiān)管依據(jù)不足，難以 依法辦事”。

地下水管理體制機(jī)制不完善

我國(guó)對(duì)地下水的管理存在職能交叉，涉及地下水管理的有國(guó)土、水利、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，盡管職能各有偏重，但對(duì)于地下水而言，將其按照含水介質(zhì)、水位水量、水質(zhì)等實(shí)行分開(kāi)管理的方式，本身就容易引發(fā)地下水管理出現(xiàn)較多 灰色或 夾心 地帶，造成管理不完善，甚至混亂。

地下水污染預(yù)警機(jī)制不成熟

近年來(lái)，地下水污染的突發(fā)性事件表明，我國(guó)尚未健全地下水污染預(yù)警機(jī)制，對(duì)于突發(fā)性地下水污染事件的應(yīng)變和處理能力較為薄弱。這類(lèi)地下水污染事件大多為遲滯型突發(fā)污染事件，多是地下水污染長(zhǎng)期積累和影響的結(jié)果，因此建立健全地下水污染預(yù)警機(jī)制對(duì)于地下水污染防控、提前發(fā)現(xiàn)遲滯性突發(fā)污染事件而言十分重要。另外，目前科學(xué)領(lǐng)域針對(duì)地下水污染預(yù)警的研究仍停留在區(qū)域尺度地下水水質(zhì)惡化趨勢(shì)的預(yù)警，對(duì)于場(chǎng)地型地下水污染事件預(yù)警的研究仍鮮有涉及。

地下水污染預(yù)警機(jī)制完善建議

由于制度和管理上的不完善，致使地下水污染事故預(yù)警機(jī)制不健全，無(wú)法及時(shí)預(yù)報(bào)地下水污染事件的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，故國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)予以高度重視，從制度和管理體系上完善地下水污染事故預(yù)警機(jī)制，降低突發(fā)性地下水污染事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

健全地下水法律法規(guī)體系

健全我國(guó)地下水環(huán)境保護(hù)法律體系應(yīng)從兩方面入手：一是對(duì)現(xiàn)有法律體系中已涉地下水部分的進(jìn)一步修訂；二是對(duì)現(xiàn)有法律體系中缺失部分的補(bǔ)充。

在明確地下水環(huán)境管理界限的基礎(chǔ)上，修訂現(xiàn)行的《水法》、《水污染防治法》等，進(jìn)一步落實(shí)地下水污染責(zé)任界定、地下水偷排處罰，并從嚴(yán)管理；完善《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中地下水環(huán)境影響評(píng)價(jià)部分，提高地下水作為一個(gè)重要環(huán)境要素在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的內(nèi)容豐度。對(duì)于與地下水含水介質(zhì)相關(guān)的《固體廢棄物污染防治法》也應(yīng)當(dāng)明確其造成地下水污染的管理辦法。進(jìn)一步完善法律條款的同時(shí)，應(yīng)制定更詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，為執(zhí)法提供更詳實(shí)的依據(jù)。

應(yīng)該從法律上對(duì)地下水環(huán)境容量賦予明確定義，明確界定地下水污染的邊界。另外，目前法律體系中尚缺失很多地下水相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)，如地下排污部分等，應(yīng)當(dāng)加快地下水立法的進(jìn)程[6]。

明確地下水管理職責(zé)權(quán)限

梳理我國(guó)各部委主要職責(zé)，不難看出，目前地下水管理的權(quán)限分配不盡合理，其中水利部職責(zé)為 指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)工作，指導(dǎo)地下水開(kāi)發(fā)利用和城市規(guī)劃區(qū)地下水資源管理保護(hù)工作”，重點(diǎn)放在地下水作為水資源的開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)上。國(guó)土資源部職責(zé)中，“監(jiān)測(cè)、監(jiān)督防止地下水過(guò)量開(kāi)采和污染 涉及對(duì)地下水污染的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督，但所有污染問(wèn)題均由環(huán)保部管理，即防止地下水污染又是環(huán)保部職責(zé)，與國(guó)土資源部職責(zé)有重疊。

建議改革相關(guān)部委對(duì)于地下水管理的職能，合并地下水相關(guān)的管理權(quán)限，打破現(xiàn)在按照含水介質(zhì)、水量水位、水質(zhì)管理與污染穿插管理的職能交叉局面，將水位水量繼續(xù)交由水利部管理，水質(zhì)和污染（含水介質(zhì)）相關(guān)交由環(huán)保部管理，實(shí)現(xiàn)水源、污染源的雙重控制與管理。

加大地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)力度

早在20世紀(jì)六七十年代，我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始開(kāi)展地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)工作，主要針對(duì)區(qū)域性地下水質(zhì)惡化的監(jiān)測(cè)；21世紀(jì)初，進(jìn)而將水質(zhì)監(jiān)測(cè)擴(kuò)展至地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)，把地下水污染納入了地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)的范疇。2008年，北京耗資8 476萬(wàn)元，實(shí)施了平原區(qū)污染源監(jiān)測(cè)工程，重點(diǎn)對(duì)工業(yè)園區(qū)下游的地下水水質(zhì)進(jìn)行了監(jiān)控，率先邁開(kāi)了地下水環(huán)境管理的步伐。然而，該項(xiàng)工作的全國(guó)性推廣工作相對(duì)滯后，多項(xiàng)全國(guó)性地下水污染調(diào)查與防治工程在實(shí)施方案中一再?gòu)?qiáng)調(diào)地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)[4,7-8]，但見(jiàn)效甚微，全國(guó)新的地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)或地下水污染源監(jiān)測(cè)工程鮮有報(bào)道。

應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，特別是對(duì)石化、重金屬、輕紡、制革、垃圾填埋場(chǎng)等污染源進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。建議通過(guò)建立分級(jí)管理的地下水污染源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建全國(guó)地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)。分級(jí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成建議為：一級(jí)監(jiān)測(cè)由國(guó)家總體布局，針對(duì)國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)；二級(jí)監(jiān)測(cè)由省市級(jí)人民政府主導(dǎo)，針對(duì)省級(jí)及以下工業(yè)園區(qū)和潛在的污染大戶(hù)；三級(jí)監(jiān)測(cè)由企業(yè)自主監(jiān)測(cè)，定期向上級(jí)主管部門(mén)申報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)性負(fù)責(zé)。

完善地下水污染預(yù)警機(jī)制

我國(guó)學(xué)者在地下水污染預(yù)警研究方面已經(jīng)做了大量工作，但大多均是對(duì)區(qū)域性水質(zhì)惡化的預(yù)警。應(yīng)加快對(duì)場(chǎng)地型污染預(yù)警的研究，制訂預(yù)警方案，建立預(yù)警機(jī)制，特別是對(duì)于老企業(yè)、廢棄場(chǎng)址、重污染行業(yè)的大企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注。

依據(jù)污染源類(lèi)型、污染強(qiáng)度、污染影響程度，結(jié)合地下水污染發(fā)生的滯后性特點(diǎn)等，對(duì)突發(fā)性地下水污染事件進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)，預(yù)判污染發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)與級(jí)別，建立針對(duì)性的預(yù)警和應(yīng)急處置措施，提高地下水突發(fā)污染事故的處理效率，降低事故的危害性。

[1] 應(yīng)松年. 突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法律制度研究[M]. 北京: 國(guó)家行政學(xué)院出版社, 2004.

[2] 水利部. 中國(guó)水資源公報(bào)[M]. 北京: 中國(guó)水利水電出版社, 2007-2011.

[3] 衛(wèi)生部. 全國(guó)城市飲用水衛(wèi)生安全保障規(guī)劃(2011 2020年)[EB/OL]. (2011-12-31) [2014-05-14]. http://www.moh.gov.cn/zwgkzt/ pzxgzgh/201201/53949.shtml.

[4] 環(huán)境保護(hù)部. 全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃(2011 2020年)[EB/OL]. (2011-10-28) [2014-05-14]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/ hbb/bwj/201111/t20111109_219754.htm.

[5] 王燦發(fā). 健全完善法律機(jī)制遏制地下水質(zhì)惡化[J]. 環(huán)境保護(hù), 2013, 41(12): 27-29.

[6] 吳健, 馬中. 我國(guó)地下排放的監(jiān)管缺失與政策建議[J]. 環(huán)境保護(hù), 2013, 41(7): 41-43.

[7] 環(huán)境保護(hù)部. 華北平原地下水污染防治工作 方 案[EB/OL]. (2013-04-22) [2014-05-14]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201304/ t20130426_251231.htm.

[8] 環(huán)境保護(hù)部, 國(guó)土資源部, 水利部, 等. 關(guān)于開(kāi)展全國(guó)地下水基礎(chǔ)環(huán)境狀況調(diào)查評(píng)估工作的通知[EB/OL]. (2011-07-29) [2014-05-14]. http://www.jshb.gov.cn/jshbw/xzq/ wjxz/201302/t20130228_228626.html.

X523

A

2095-6444(2014)05-0030-03

2014-05-14

地下水污染監(jiān)控預(yù)警與事故應(yīng)急技術(shù)體系研究（201409030）

梁鵬，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心副主任，高級(jí)工程師；周俊，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心、國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)數(shù)值模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。