梁鵬 戴文楠 楊常青 劉敏

我國環(huán)境影響評價及相關(guān)導則體系初探

梁鵬 戴文楠 楊常青 劉敏

環(huán)境影響評價是為預防和減輕擬從事的開發(fā)行為對環(huán)境可能造成的不良影響而實施的一項環(huán)境法律制度。本文通過剖析我國環(huán)評及其相關(guān)技術(shù)導則體系，找出了存在的問題和解決辦法，提出了開展導則體系頂層設(shè)計的思路。

環(huán)境影響評價；導則體系；現(xiàn)狀；頂層設(shè)計

改革開放30多年來，我國社會生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展。同時，粗放型的經(jīng)濟增長方式也帶來了嚴重的環(huán)境問題，表現(xiàn)為：主要污染排放總量超過環(huán)境承載能力[1]、環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢加劇、生態(tài)系統(tǒng)功能急劇退化[2]、資源保障能力嚴重不足。這些問題已經(jīng)嚴重影響到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及公眾健康和社會穩(wěn)定。作為解決這些問題的環(huán)境管理制度之一，環(huán)境影響評價制度發(fā)揮了重要作用。

環(huán)評及相關(guān)導則體系的重要意義

環(huán)境影響評價是當今世界各國為預防和減輕擬從事的開發(fā)行為對環(huán)境可能造成的不良影響而實施的一項環(huán)境法律制度。依照我國《環(huán)境影響評價法》[3]（以下簡稱《環(huán)評法》）第2條規(guī)定，環(huán)境影響評價是指 對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度”。我國自1979年初步建立環(huán)境影響評價制度以來，在20世紀90年代初，首先推出了大氣、水環(huán)境等環(huán)評導則，特別是2003年《環(huán)境影響評價法》頒布實施以來的10年間，環(huán)評、驗收導則體系初步形成，在針對預防和減輕環(huán)境污染、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴控宏觀與微觀經(jīng)濟活動的環(huán)境準入方面發(fā)揮了重要作用。

環(huán)評是科學實施主體功能區(qū)規(guī)劃的重要手段

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》[4]基于資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。從環(huán)境保護的視角，科學實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》即是在滿足環(huán)境承載力的前提下，平衡好生態(tài)保護、居民生活、生產(chǎn)建設(shè)之間的關(guān)系。“三生 關(guān)系，如圖1所示。而環(huán)境影響評價制度恰是科學實施這一平衡的重要手段，如圖2所示，即建立污染源與環(huán)境質(zhì)量的響應關(guān)系，通過嚴格執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標準和排放標準，對污染源實施有效減排措施，使之滿足環(huán)境保護目標的保護要求。環(huán)評制度也是對 十八大 提出劃定生態(tài)紅線的有效保障。

圖1 三生 關(guān)系圖

環(huán)評是銜接排放達標和質(zhì)量達標的關(guān)鍵制度

環(huán)評是銜接排放源監(jiān)管與環(huán)境容量、質(zhì)量管理的關(guān)鍵制度和手段之一[3]。環(huán)境影響評價通過前期預測，評估分析新增污染源對環(huán)境影響是否可以接受。對于環(huán)境容量尚有余量的地區(qū)，環(huán)評主要是確保新增排放量帶來的環(huán)境壓力不超出環(huán)境承載力，對保護目標構(gòu)成的風險可以控制；對于污染物排放已經(jīng)超過環(huán)境容量的地區(qū)，可以接受的環(huán)評結(jié)果是新增排放量能夠帶來產(chǎn)業(yè)升級、淘汰更多的現(xiàn)有排放源，同時對保護目標構(gòu)成的風險可控。

圖2 環(huán)評示意圖

環(huán)評技術(shù)導則是指導環(huán)評工作的科學指南

現(xiàn)有環(huán)評導則體系無論是從環(huán)境要素分類方面，還是從行業(yè)分類方面；無論從環(huán)評、技術(shù)評估角度，還是從竣工環(huán)保驗收角度；無論是規(guī)劃類別，還是建設(shè)項目類別，已經(jīng)初步形成體系。這些導則和規(guī)范的制修訂在適應經(jīng)濟突飛猛進發(fā)展的同時，在提高環(huán)境準入門檻方面發(fā)揮了重要作用。

環(huán)評相關(guān)技術(shù)導則與規(guī)范是指導全國環(huán)評單位和環(huán)評技術(shù)人員科學有序開展技術(shù)咨詢活動的重要技術(shù)規(guī)范，是各級評估機構(gòu)順利開展評估工作的重要技術(shù)依據(jù)，是各級環(huán)境保護行政主管部門依法行政審批的重要決策參考。因此，環(huán)評導則作為指導環(huán)評工作的科學指南，需要更加嚴謹、科學，才能有效發(fā)揮環(huán)評制度的作用。

環(huán)評及相關(guān)導則體系現(xiàn)狀

目前，狹義的環(huán)評主要是指規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價。本文除關(guān)注狹義的環(huán)境影響評價制度外，還關(guān)注與之相關(guān)的制度，著眼點是從戰(zhàn)略環(huán)評（政策、規(guī)劃環(huán)評）、項目環(huán)評，到技術(shù)評估、環(huán)境監(jiān)理、竣工環(huán)保驗收監(jiān)測與調(diào)查、環(huán)境影響后評價、規(guī)劃跟蹤評價。

根據(jù)工作性質(zhì)不同及從業(yè)人員的一般習慣，可以將我國環(huán)境影響評價相關(guān)技術(shù)導則體系大體分為三個部分：規(guī)劃類環(huán)評導則、建設(shè)項目類環(huán)評技術(shù)導則和建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收技術(shù)規(guī)范，如圖3所示。

規(guī)劃類環(huán)評導則

規(guī)劃類環(huán)評導則現(xiàn)有3項，包括規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導則總綱、開發(fā)區(qū)區(qū)域和煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃。

目前正在開展制修訂工作的規(guī)劃類環(huán)評導則有土地利用、流域建設(shè)開發(fā)利用、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源（火電）、水利、城市總體規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃、港口、旅游、流域水電開發(fā)規(guī)劃、油（氣）田總體開發(fā)規(guī)劃、石油化工基地規(guī)劃等16項。

對照《環(huán)評法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，“一地、三域、十專項”（即土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃）的評價導則基本列入編制計劃或已編制完成（除海域外）。同時，對于國家經(jīng)濟熱點和環(huán)境保護工作重點的行業(yè)領(lǐng)域分別制訂相應的專項規(guī)劃導則，例如自然資源開發(fā)中的煤炭、油氣田總體開發(fā)規(guī)劃；部分規(guī)劃并不嚴格與 一地、三域、十專項 一一對應，如流域水電開發(fā)規(guī)劃與流域開發(fā)和能源兩類規(guī)劃均有相關(guān)性，城市交通規(guī)劃兼顧城市建設(shè)類和交通類專項規(guī)劃等。

建設(shè)項目類環(huán)評導則

按《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 總綱》中的定義，建設(shè)項目環(huán)境影響評價導則體系由總綱、專項環(huán)境影響評價技術(shù)導則和行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)導則構(gòu)成，專項導則包括環(huán)境要素和專題兩種形式。修訂后的總綱于2011年發(fā)布實施，現(xiàn)行的專項導則包括大氣、地面水、聲、地下水、生態(tài)、電磁等6項要素導則和風險1項專題導則。行業(yè)導則包括總綱、民用機場、水利水電、石油化工、陸地石油天然氣開發(fā)、城市軌道交通、農(nóng)藥、制藥、煤炭采選、火電和500 kV超高壓送變電建設(shè)項目共11項。

為科學指導各級評估機構(gòu)開展技術(shù)評估，2011年發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境影響技術(shù)評估導則》（HJ 616 2011）。

目前，正在開展制修訂的專項導則有地面水環(huán)境、固體廢物、人體健康、環(huán)境風險、水土保持、環(huán)境影響經(jīng)濟損益分析、環(huán)境保護措施及其經(jīng)濟技術(shù)論證、公眾參與等8項；正在開展制修訂的行業(yè)類導則有冶金、機電、采礦、社會服務(wù)、公路、鐵路、造林工程、化工、農(nóng)業(yè)開發(fā)、高壓直流送電工程、生物安全實驗室、基本農(nóng)田環(huán)境保護等12項。

竣工環(huán)保驗收規(guī)范

現(xiàn)有建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范是按照不同行業(yè)類型項目制訂的，根據(jù)對環(huán)境影響的關(guān)注點不同，大體上可分為兩類，即生態(tài)影響類項目和工業(yè)污染類項目。生態(tài)影響類有一個總綱，具體行業(yè)類別現(xiàn)有5項，分別是港口、水利水電、公路、機場和石油天然氣開采；工業(yè)污染類項目包括電解鋁、火力發(fā)電廠、水泥制造、城市軌道交通、黑色金屬冶煉及壓延加工、石油煉制、乙烯工程、汽車制造、造紙工業(yè)以及儲油庫、加油站大氣污染治理項目驗收檢測技術(shù)規(guī)范等10項。

正在制修訂的驗收規(guī)范有電解鋁、電子及通訊設(shè)備制造、紡織及化纖制造、醫(yī)藥、垃圾填埋工程、醫(yī)療機構(gòu)、垃圾焚燒工程、城鎮(zhèn)污水處理廠、機場、鐵路建設(shè)、煤炭采選建設(shè)、焦化、危險廢物處置等13項。

其他類型規(guī)范

圖3 我國環(huán)評相關(guān)技術(shù)導則體系現(xiàn)狀

目前施工期環(huán)境監(jiān)理和后評價的工作在嘗試開展階段，施工期環(huán)境監(jiān)理技術(shù)導則和建設(shè)項目后評價導則煤炭開采、水利水電正在制訂中，發(fā)布實施后，將填補體系中監(jiān)理和后評價導則的空白。戰(zhàn)略環(huán)評也在不斷摸索和積累經(jīng)驗，目前已完成五大區(qū)、西部大開發(fā)等區(qū)域發(fā)展類戰(zhàn)略環(huán)評，并在嘗試開展政策類戰(zhàn)略環(huán)評，如貿(mào)易政策的環(huán)境影響評價導則研究[6]。

環(huán)評導則體系存在的突出問題

通過對比發(fā)達國家和地區(qū)環(huán)評相關(guān)導則體系，結(jié)合導則體系構(gòu)成、適應性、完善性評估，分析存在問題，將現(xiàn)有環(huán)評技術(shù)導則體系存在的突出問題歸納總結(jié)為以下幾個方面。

生態(tài)文明理念貫徹不夠深入

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，成為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè) 五位一體”。如何將生態(tài)文明先進理念應用于現(xiàn)有的環(huán)評制度，成為我們今后的努力方向。在全國主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，以保護生態(tài)功能不降低為目標，在環(huán)境影響評價方法上以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，平衡好生態(tài)保護、居民生活、生產(chǎn)建設(shè)之間的關(guān)系，建立和完善相應的評價指標和約束條件，創(chuàng)新以符合自然規(guī)律為準則的評價預測方法和關(guān)鍵技術(shù)，服務(wù)于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃和建設(shè)項目。

導則體系缺乏頂層設(shè)計

現(xiàn)行導則是從當時的需求出發(fā)，屬于 頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，缺乏宏觀層面的引導和未雨綢繆的預判。由此造成各類導則間缺少銜接，影響其應用，如現(xiàn)有的要素導則僅考慮了建設(shè)項目的影響，卻不能有效指導規(guī)劃環(huán)評。由于沒有頂層設(shè)計，對導則的制修訂沒有系統(tǒng)的規(guī)劃，基本是屬于問題導向，缺少理論、目標導向。

對需要理論導向的，還需要科研支撐。一般導則的制定通常需要2～3年，一些需要科研支撐的導則的制修訂則需要更長的時間，造成導則滯后于需求。目前的管理體系中，缺少專門的研究機構(gòu)或技術(shù)支撐單位對導則體系進行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃和科學制訂。

應根據(jù)政策、規(guī)劃、項目可研、項目設(shè)計、項目監(jiān)理、項目驗收、后評價不同階段需要解決的主要環(huán)境問題，分別給出導則的要求和內(nèi)容，對導則體系從各環(huán)節(jié)、各層面、各要素進行頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃和科學評價。環(huán)評事業(yè)的健康發(fā)展離不開環(huán)評導則體系的科學設(shè)立和更新完善，其頂層設(shè)計是保證今后一段時期環(huán)評導則體系的結(jié)構(gòu)完整、功能全面和實效突出的重要措施。

導則體系尚不夠完善

目前，導則及其相關(guān)體系較為關(guān)注的是規(guī)劃環(huán)評、建設(shè)項目環(huán)評以及建設(shè)項目驗收監(jiān)測與調(diào)查，僅涉及規(guī)劃、項目立項和可研設(shè)計、竣工驗收3個環(huán)節(jié)，尚缺少宏觀戰(zhàn)略政策、施工建設(shè)和運營退役等環(huán)節(jié)的評價導則規(guī)范?，F(xiàn)有的專項導則，還缺少固廢、土壤、振動等要素導則，在內(nèi)容上缺少指導規(guī)劃環(huán)評的方法與要求。專題導則也有缺失工程分析、源強等專題的現(xiàn)象。規(guī)劃環(huán)評導則、建設(shè)項目導則等也存在行業(yè)缺失現(xiàn)象。

對比國外先進國家，我國現(xiàn)有導則體系主要集中于個體、短期的影響，對環(huán)境和人體產(chǎn)生持久影響及整體系統(tǒng)影響的累積影響評價、健康風險評價、生態(tài)風險評價等的導則和內(nèi)容缺失?，F(xiàn)行導則的內(nèi)容和形式單一，缺少執(zhí)行力度的分類，如強制性、指南性。內(nèi)容上缺乏更詳細和具體的說明，如模型應用手冊、應用案例、軟件操作指南等，影響用戶準確理解和正確使用。缺少源強導則來規(guī)范各類項目的源強確定。

部分導則修訂不夠及時

現(xiàn)行的環(huán)評及其相關(guān)技術(shù)導則需要及時修訂，才能適應當前科技水平的發(fā)展。例如，《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 陸地石油天然氣開發(fā)建設(shè)項目》（HJ/T 349 2007）難以指導近年新發(fā)展的頁巖氣開采項目環(huán)評。按照正常發(fā)展，環(huán)評導則應該每隔3～5年進行評估，必要時需要更新、修編，但目前近三分之一的環(huán)評導則已有10年未更新修訂。

導則制修訂進展緩慢

經(jīng)統(tǒng)計梳理，目前有46項導則制修訂項目處于超期狀態(tài)。經(jīng)了解、歸納，超期原因主要包括四個方面：一是協(xié)調(diào)層面，導則制修訂過程中與相關(guān)部委溝通協(xié)調(diào)不暢，如規(guī)劃環(huán)評類導則；二是技術(shù)層面，制修訂過程出現(xiàn)新的需要關(guān)注的環(huán)境問題，如鋼鐵建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)導則編制過程中遇到關(guān)注二惡英污染問題；三是管理層面，項目負責人、管理人員變更，工作交接影響進度；四是科研層面，部分項目缺少前期的科研支撐，工作開展過程中遇到理論支持瓶頸，如人體健康評價等。

由于沒有專項經(jīng)費，只能是在標準制訂和部分科研項目中安排很有限的資金，缺少專門的機構(gòu)和經(jīng)費保障。

環(huán)評導則體系完善建議

總之，目前形成的導則體系尚不完善，導則的制修訂滯后于需求，尚未有涉及對環(huán)境和人體產(chǎn)生持久影響及整體系統(tǒng)影響的累積影響評價、健康風險評價、生態(tài)風險評價等的導則或內(nèi)容，且相關(guān)的科研支撐未能及時跟進。

加強環(huán)評導則的科學研究支持力度可以推進導則體系向縱深發(fā)展。開展前沿領(lǐng)域環(huán)評的理論和方法的系統(tǒng)研究，并加以實踐，形成成熟的技術(shù)方法后制訂導則，規(guī)范和指導該領(lǐng)域環(huán)評。另外，還應充分借鑒國際先進技術(shù)與經(jīng)驗，及時跟進相關(guān)研究工作。目前發(fā)達國家或國際組織的環(huán)境影響評價相關(guān)導則體系具有較強的科學性和實用性，并已經(jīng)涉及戰(zhàn)略環(huán)評、人體健康、生態(tài)風險、累積影響等宏觀、持久影響層面，建議長期研究并跟進，及時結(jié)合我國實際情況，在導則制定和修訂中予以吸納。

從總體上解決現(xiàn)行導則體系存在的問題依賴于體系的頂層設(shè)計。環(huán)評導則體系頂層設(shè)計是從全局的角度，對環(huán)境影響評價及其相關(guān)制度的各環(huán)節(jié)、各層面、各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)劃中貫徹環(huán)保部針對標準制修訂方面提出 四個轉(zhuǎn)變 的 十二五 期間新要求[5]，即標準體系由數(shù)量增長型向質(zhì)量管理型轉(zhuǎn)變、由側(cè)重發(fā)展國家級標準向國家級與地方級標準平衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，標準管理由單一標準管理向以標準簇形式管理轉(zhuǎn)變、由單純的標準制修訂模式向標準的制修訂、培訓、評估等復合工作模式轉(zhuǎn)變。

不謀全局者，不足謀一域”。環(huán)評導則體系頂層設(shè)計著眼于環(huán)境影響評價及其相關(guān)制度的法律法規(guī)和規(guī)章制度，注重整體關(guān)聯(lián)性和實際可操作性，從管理者和使用者的需求出發(fā)，未雨綢繆，提前謀劃，避免 頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊。

環(huán)評事業(yè)的健康發(fā)展離不開環(huán)評導則體系的科學設(shè)立和更新完善，其頂層設(shè)計是保證今后一段時期環(huán)評導則體系的結(jié)構(gòu)完整、功能全面和注重實效的重要措施。

通過對國際組織、發(fā)達國家和地區(qū)的相關(guān)導則以及國內(nèi)現(xiàn)有導則體系進行全面梳理、分析、歸納，總結(jié)現(xiàn)有導則體系存在的突出問題，需要以依法性、完整性、適應性、前瞻性和有限目標為原則，按有關(guān)環(huán)境影響評價的相關(guān)法律框架提出導則體系的 頂層設(shè)計”，給出環(huán)評及其相關(guān)導則體系框架；用 底線思維方法分析存在的短板，根據(jù)影響要素，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策、排放標準、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、近年環(huán)評分行業(yè)數(shù)量等行業(yè)基礎(chǔ)資料，按照需求的迫切程度和可達性，提出環(huán)評、驗收及相關(guān)技術(shù)導則和規(guī)范制修訂計劃的建議，作為今后一個時期的行動指南，為管理部門安排導則制修訂工作提供參考，從而解決現(xiàn)行導則體系存在的各種問題。

[1] 國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定[EB/ OL]. (2005-12-03) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/zwgk/2005-12/13/content_125680.htm.

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[4] 國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[EB/OL]. (2010-12-21) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/ content_1879180.htm.

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X828

A

2095-6444(2014)05-0010-05

2014-08-25

國家環(huán)境保護標準管理 環(huán)境影響評價相關(guān)技術(shù)導則體系評估與設(shè)計(2013-117)

梁鵬，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心副主任，高級工程師； 戴文楠、劉敏，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心副研究員；楊常青，環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心高級工程師。