張 蘭， 馮淑怡， 曲福田

（南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

農村土地承包經營權流轉（以下簡稱農地流轉）是實現(xiàn)農地適度規(guī)模經營和農業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，是解決新型城鎮(zhèn)化進程中人口遷移、非農就業(yè)與農地整合等要素關系轉變的協(xié)調機制，也是提高土地利用率和推動新型城鎮(zhèn)化的關鍵手段。因此，政府有關部門對農地流轉問題給予了高度重視，自20世紀90年代中后期以來，中央政府在多年“一號文件”和若干重要《決定》中提出“按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權流轉”。與此同時，關于農地流轉的各種問題也受到了學術界的廣泛關注。已有文獻中關于農地流轉問題的研究主要包括以下幾方面：一是描述農地流轉發(fā)展現(xiàn)狀及特征，如葉劍平等[1]、卞琦娟等[2]分別基于全國、浙江的調查數(shù)據(jù)分析和總結了農地流轉的現(xiàn)狀和特點；二是分析影響農地流轉產生和發(fā)展的因素，又可細分為微觀層面農戶農地流轉意愿、行為決策及其結果的影響因素研究[3-5]和宏觀層面農地流轉市場發(fā)育的影響因素分析[6-7]；三是研究農地流轉的社會經濟績效，如農地流轉及其市場對土地資源配置[8]、土地投資與產出[9]、農地細碎化[10]、土地利用[11]、農民收入以及減貧[12-13]等的影響研究。

隨著中國農地流轉的不斷發(fā)展，其區(qū)域差異日益明顯，農地流轉的區(qū)域差異及其影響因素也逐步成為學者關注的重點。包宗順等[14]基于農村社會調查數(shù)據(jù)和政府部門農村土地流轉統(tǒng)計資料，總結和分析了江蘇省農村土地流轉的區(qū)域差異和影響因素；卞琦娟等[2]研究了浙江省東、中、西部不同經濟發(fā)展水平地區(qū)農戶農地轉入和轉出行為的差異；李庚[15]探討了西安市經濟發(fā)展水平不同的三縣區(qū)土地流轉差異情況及造成差異的影響因素。以上研究為了解中國各地農地流轉的區(qū)域差異及其成因提供了重要參考，但上述研究均以統(tǒng)計性描述分析或簡單的相關分析為主，缺乏實證檢驗，從而難以準確地揭示影響區(qū)域之間農地流轉差異的因素?；诖?，本文試圖從理論上分析農地流轉及其區(qū)域差異的主要成因，并采用2000—2012年江蘇省13個地級市的面板數(shù)據(jù)進行檢驗，以期為政府部門制定引導農地流轉、發(fā)展規(guī)模經營政策提供有益參考。

2 理論分析

農地流轉取決于有效的農地需求和農地供給[16]，區(qū)域農地流轉的發(fā)展水平就是該地區(qū)農地供給與需求達到均衡的結果，而地區(qū)農地流轉總體的供給與需求又受到地區(qū)經濟發(fā)展水平、農村非農就業(yè)水平、農地產權狀況、農村人地關系、農村土地及農業(yè)政策等多種因素的影響[1,17-19]。由此，各地區(qū)不同的社會經濟條件和制度環(huán)境導致農地供需均衡的差異，進而形成不同的農地流轉發(fā)展水平。而且，隨著社會經濟水平和制度環(huán)境的變化，各地區(qū)的農地供需均衡也處于動態(tài)變化之中，即區(qū)域農地流轉發(fā)展水平也隨之變化。

具體地，影響區(qū)域農地流轉發(fā)展水平的因素主要包括以下幾方面：（1）地區(qū)經濟發(fā)展水平。地區(qū)經濟發(fā)展水平是導致農地社會保障功能替代程度差異化的重要因素[20]，經濟發(fā)展水平越高，社會保障完善程度越高，那么土地對農民的社會保障功能就會越弱，農民的土地供給意愿也會增加；同時，地區(qū)經濟發(fā)展水平也反映了發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營所需資金和技術的環(huán)境條件，經濟越發(fā)達，農地規(guī)模經營可能獲得的資金和技術支持越多，擴大農地經營規(guī)模的需求也會增加，所以更容易促進農地流轉。就目前中國的農地流轉發(fā)展現(xiàn)狀而言，經濟發(fā)達地區(qū)的農地流轉發(fā)展速度要快于經濟相對落后的地區(qū)；在經濟發(fā)達地區(qū)（如江蘇和浙江省）內部，農地流轉發(fā)展水平也因地區(qū)間經濟發(fā)展水平的差異而呈現(xiàn)明顯的梯度結構[2,14]。（2）農村非農就業(yè)水平。由于農業(yè)生產與其他產業(yè)利益相比處于劣勢，隨著區(qū)域非農產業(yè)的發(fā)展和勞動力市場的發(fā)育，越來越多農民選擇進城務工或就近在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，從事農業(yè)生產的人數(shù)和投入農業(yè)生產的時間相應減少，加之家庭非農收入的增加將會降低農民對承包地的依賴程度，因此農民愿意將土地流轉出去，從而增加了農地流轉市場中的土地供給[17]。（3）農地產權狀況。產權明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地承包經營權流轉的基本前提。通過土地確權發(fā)證可以提高農地承包經營權的安全性，農地使用權越明確越充分，土地供需雙方流轉土地后的預期收益越穩(wěn)定，從而農地需求和供給的意愿也越高。調查結果表明，土地產權越清晰和安全，農地流轉市場發(fā)展水平和完善程度越高。例如，簽訂過30年土地承包經營權合同，以及發(fā)放過30年土地承包經營權證書的農戶更傾向于參與土地流轉[18]。（4）農村人地關系。人均（或勞均）耕地面積反映了地區(qū)的耕地資源和勞動力數(shù)量的關系，人均（或勞均）耕地面積越少，一方面表明耕地資源相對越稀缺，耕地資源市場價格和流轉租金越高，從而降低農地需求；另一方面反映出耕地資源較為分散、細碎，擴大農地經營規(guī)模需要面對眾多農戶，流轉交易成本高，從而降低農地流轉收益，也將抑制農地流轉的發(fā)展。（5）農村土地及農業(yè)政策。從法律層面認可、規(guī)范農地流轉到財政扶持農地流轉，鼓勵農地流轉的農村土地政策法規(guī)的陸續(xù)出臺為農地流轉市場的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境；而與糧食種植面積（實際操作中往往按第二輪承包地面積核算）掛鉤的糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼等農業(yè)補貼政策，會提高農地的交易價格或租金，租入農地后經營成本提高，使得農地流轉預期收益降低，進而抑制農地流轉市場中的土地需求，出租方也可能因預期補貼提高而降低簽訂長期租賃合同的意愿，從而妨礙農地流轉市場的良性運轉[19]。

3 模型設定與數(shù)據(jù)來源

3.1 模型構建

本文采用面板數(shù)據(jù)模型來實證檢驗理論分析中各種宏觀社會經濟條件和制度環(huán)境因素對區(qū)域農地流轉發(fā)展水平的影響。構建的模型形式如下：

式1中，下標i和t分別代表第i個城市和第t年；Yit為因變量農地流轉發(fā)展水平；αit為模型的常數(shù)項；Xit為各影響因素，具體從地區(qū)經濟發(fā)展水平、農村非農就業(yè)水平、農地產權狀況、農村人地關系、農村土地及農業(yè)政策等方面選取相應的變量；βit為各影響因素的估計系數(shù)；εit為模型的隨機誤差項；N為城市數(shù)量；T為觀察時期總數(shù)，本文將采用2000—2012年（2004、2005和2009年數(shù)據(jù)缺失①被解釋變量農地流轉比例所需的家庭承包耕地流轉面積和家庭承包經營土地面積來源于江蘇省農委提供的《江蘇省農村經濟收益分配及農經統(tǒng)計資料》，但2004、2005和2009三年該資料未編制，因而本文使用的面板數(shù)據(jù)存在時間gaps。）江蘇省13個地級市的面板數(shù)據(jù)，則N = 13，T = 10 。

3.2 變量選取及數(shù)據(jù)來源

根據(jù)前述的理論分析以及數(shù)據(jù)的可獲得性，本文選取的因變量和自變量如下：

（1）農地流轉發(fā)展水平。為了能夠更好地衡量和比較不同地區(qū)的農地流轉發(fā)展水平，模型中采用農地流轉比例（TSF），即家庭承包耕地流轉面積占家庭承包經營土地面積的比重這一相對指標作為因變量。相關數(shù)據(jù)來源于歷年的《江蘇省農村經濟收益分配及農經統(tǒng)計資料》。

（2）地區(qū)經濟發(fā)展水平。通常采用人均GDP（PGDP）來衡量一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平。一般來說，人均GDP越高的地區(qū)，經濟發(fā)展水平越高，農地流轉面積和比例也越高，因此，人均GDP與農地流轉比例之間應具有正向關系。數(shù)據(jù)來自歷年的《江蘇統(tǒng)計年鑒》，為了消除價格波動的影響，本文將各市的名義人均GDP根據(jù)人均國民生產總值指數(shù)折算成2000年不變價的實際人均GDP。

（3）農村非農就業(yè)水平。農地流轉的發(fā)展水平不僅與農村非農就業(yè)勞動力的多寡及比重相關，還可能和非農就業(yè)結構有關，如當?shù)胤寝r就業(yè)和外出務工對農地流轉的影響不同。因此，采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員數(shù)（EL）和外出勞動力比重（LUOT）兩個指標分別考察當?shù)胤寝r就業(yè)和外出務工對農地流轉的影響。沿海發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大為農村勞動力提供了大量的非農就業(yè)機會，進而為農地流轉提供了供求兩個方面的條件[21]，但考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的當?shù)貜臉I(yè)人員也可能選擇兼業(yè)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員數(shù)對農地流轉的影響不確定。一般來說，外出勞動力比重越大，農地供給也越多，而留在農業(yè)的農村勞動力擴大種植規(guī)模實現(xiàn)規(guī)模效益的條件也越充分，從而越容易促進農地流轉，因此預期外出勞動力比重對農地流轉有正向影響。相關數(shù)據(jù)來源于歷年的《江蘇統(tǒng)計年鑒》、《江蘇省農村統(tǒng)計年鑒》和《江蘇省農村經濟收益分配及農經統(tǒng)計資料》。

（4）農地產權狀況。本文采用土地承包經營權證書頒發(fā)率（CERT）來表示農地產權明晰和安全狀況。由于正規(guī)的土地承包經營權證書的頒發(fā)有利于農地流轉市場的發(fā)展和完善[18]，因而預期土地承包經營權證書頒發(fā)率對農地流轉有正向影響。數(shù)據(jù)來自歷年的《江蘇省農村經濟收益分配及農經統(tǒng)計資料》。

（5）農村人地關系。戶均承包經營土地面積（LAND）反映地區(qū)土地資源和人口數(shù)量關系。根據(jù)理論分析，戶均承包經營土地面積越大，農地流轉越容易發(fā)生。數(shù)據(jù)來源于歷年《江蘇省農村經濟收益分配及農經統(tǒng)計資料》。

（6）農村土地及農業(yè)政策。根據(jù)江蘇省農村土地承包經營權流轉政策的發(fā)展歷程[22]，研究時段中2000—2002年為探索起步階段，2003—2007年為法律規(guī)范階段，2008年至今為全面推進階段，因此采用有序虛擬變量表征農地流轉政策變量（TSF_P，其中，2000—2002年TSF_P = 0，2003—2007年TSF_P = 1，2008—2012年TSF_P = 2），預期農地流轉政策的推動和引導有利于農地流轉發(fā)展水平的提高。江蘇省從2004年起開始實施水稻和小麥良種補貼，并對農民糧食生產進行直接補貼，2006年開始實行農資綜合補貼，因而根據(jù)上述時間節(jié)點和農業(yè)補貼種類設置農業(yè)補貼政策虛擬變量（SUB_P，其中，2000—2003年SUB_P = 0，2004—2005年SUB_P= 2，2006—2012年SUB_P = 3）。由于江蘇省的農業(yè)補貼在實際操作中大多按承包面積補貼給原土地承包人，種植大戶擴大規(guī)模的生產成本不能得到補貼，而農業(yè)補貼政策帶來的租金上漲進一步增加經營成本，一定程度抑制了農地需求；同時農地供給者可能縮短流轉期限或調整流轉租金，進而對農地流轉市場發(fā)展產生不利影響，因此預期農業(yè)補貼政策對農地流轉有負向影響。

變量的計算說明與描述性統(tǒng)計分析見表1。

3.3 江蘇省農地流轉發(fā)展水平及區(qū)域差異

近年來，江蘇省認真貫徹落實中央的相關政策要求，加快土地適度規(guī)模經營和現(xiàn)代農業(yè)建設步伐，積極引導和推進農地規(guī)范有序流轉，取得了較大成效。2000—2012年，江蘇省農地流轉比例整體呈現(xiàn)逐步上升的勢頭，但地區(qū)之間的差異較大（表2）。總體上，江蘇省農地流轉越來越普遍，流轉比例逐年提高。2000年，全省只有2.15%的家庭承包經營耕地發(fā)生流轉，到2012年底，這一比例增加了46個百分點。同一時期，蘇南地區(qū)、蘇中地區(qū)、蘇北地區(qū)農地流轉比例也分別增長了58.22%、37.41%和46.26%。但在不同地區(qū)之間農地流轉的發(fā)展水平存在較大差異。2000年，經濟發(fā)達的蘇南地區(qū)農地流轉比例（6.52%）明顯高于經濟發(fā)展水平居中的蘇中地區(qū)（1.78%）和經濟欠發(fā)達的蘇北地區(qū)（0.49%）。然而，盡管2012年底3大區(qū)域中蘇南的農地流轉比例仍然保持最高（64.74%），但這期間蘇北地區(qū)的農地流轉年平均增長率（46.21%）顯著大于蘇中地區(qū)（29.39%）和蘇南地區(qū)（21.08%），而且2008年后蘇北地區(qū)的農地流轉比例已經超過蘇中地區(qū)。區(qū)域之間的這種差異表明，雖然各地區(qū)的經濟發(fā)展狀況會對農地流轉的發(fā)展產生一定的影響，但農地流轉發(fā)展狀況與經濟發(fā)展水平并非完全一致，也就是說，農地流轉區(qū)域差異是多種因素共同作用的結果。

表1 變量說明與描述性統(tǒng)計分析Tab.1 Variable description and descriptive statistics

4 模型估計結果與分析

靜態(tài)的面板數(shù)據(jù)模型估計方法主要有混合估計模型（OLS）、固定效應模型（FE）和隨機效應模型（RE）三種，具體根據(jù)F檢驗、LM檢驗和Hausman檢驗結果確定合適的模型估計形式。本文分別采用固定效應模型和隨機效應模型加以估計，并進行上述檢驗，其中，F(xiàn)檢驗和LM檢驗均在1%的顯著水平下拒絕了原假設，表明無論是固定效應模型還是隨機效應模型均優(yōu)于混合OLS模型；而Hausman檢驗結果表明應該接受“兩種模型的估計系數(shù)沒有系統(tǒng)差別，但隨機效應模型更有效”的原假設，因而選擇隨機效應模型更恰當[23]?？紤]到面板數(shù)據(jù)可能存在的異方差問題，本文采用廣義最小二乘法（GLS）和聚類穩(wěn)健的標準差進行回歸和修正，為便于比較，表3也列出了固定效應模型估計結果。

表3中的估計結果顯示，模型總體上擬合程度較好，模型設定有效，并且各變量的回歸系數(shù)與理論預期基本一致。具體來看：

（1）地區(qū)經濟發(fā)展水平對農地流轉的影響。人均GDP對農地流轉發(fā)展的影響為正，且回歸系數(shù)通過1%的顯著性T檢驗，這不僅與理論預期一致，也與蘇南地區(qū)農地流轉比例始終處于領先地位的現(xiàn)實相符。地區(qū)經濟發(fā)展水平提高可以提供更完善的社會保障，同時也為農地規(guī)模經營創(chuàng)造更好的環(huán)境條件，進而促進農地供給與需求的增加。因此，地區(qū)經濟發(fā)展水平越高，越有利于推動農地流轉的發(fā)展。

（2）農村非農就業(yè)水平對農地流轉的影響。綜合考慮不同非農就業(yè)結構對農地流轉的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員數(shù)變量在1%或5%的水平上顯著，且符號為正，表明江蘇省各市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展吸引了當?shù)剞r村勞動力從事非農活動，從而促進了農地流轉；外出勞動力比重對農地流轉也具有顯著正向影響，與理論預期一致，這意味著各地區(qū)外出勞動力比重的提高可以促進當?shù)剞r地流轉的發(fā)展。以上結果表明，不論是當?shù)胤寝r就業(yè)還是外出務工，江蘇省農村勞動力非農就業(yè)對農地流轉起到了較大的推動作用，這也證實了石曉平等[24]的研究結論，即非農就業(yè)是農地流轉市場發(fā)育的一個重要驅動因素。

（3）農地產權狀況對農地流轉的影響。盡管土地承包經營權證書頒發(fā)率的系數(shù)符號與理論預期一致，但影響并不顯著?？赡艿脑蚴?，近年來江蘇省的土地承包經營權明晰程度已經較高（平均證書頒發(fā)率達到90%以上），所以土地承包經營權證書頒發(fā)不再是影響江蘇省各市農地流轉發(fā)展的重要因素。換句話說，就現(xiàn)階段江蘇省促進農地流轉而言，農地產權制度安排的重點可能不再是土地承包經營權的明晰問題，而是土地承包經營權各項權能的完善問題，即要保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及抵押、擔保等權能的實現(xiàn)。

（4）農村人地關系對農地流轉的影響。戶均承包經營土地面積在1%的水平上顯著，系數(shù)符號表明戶均承包經營土地面積越多，農地流轉比例越高。這一結果說明在其他條件不變的情況下，農村人地關系相對緊張的地區(qū)，因耕地資源稀缺性形成的土地流轉價格較高，以及因農地細碎化帶來的流轉交易成本較高，使得農地流轉后的收益較低，農地需求與供給也較少，因而農地流轉比例較低，這與前文的理論分析一致，同時也可以解釋2008年以后經濟發(fā)展水平更低的蘇北地區(qū)農地流轉比例反超經濟發(fā)展水平較高的蘇中地區(qū)的現(xiàn)象。

（5）農村土地及農業(yè)政策對農地流轉的影響。農地流轉政策變量回歸系數(shù)在1%的水平上顯著，且符號為正，與理論預期一致。2003年江蘇省人民政府頒布的《江蘇省農村土地承包經營權流轉辦法》，對建立土地承包經營權流轉信息庫、土地承包經營權流轉方式、流轉價格、流轉合同簽訂、流轉糾紛調解等做了明確規(guī)定，為規(guī)范農地流轉提供了實施依據(jù)；2008年江蘇省財政廳、江蘇省農林廳印發(fā)《江蘇省財政扶持農村土地流轉實施意見》，設立了“農村土地流轉扶持資金”，專項用于扶持合法有序的農村土地流轉。實證結果表明，江蘇省積極鼓勵和扶持農地流轉的政策有效促進了農地流轉市場的發(fā)展。農業(yè)補貼政策變量估計系數(shù)在1%的水平上顯著，但符號為負，這不僅與理論預期一致，也與黃季焜等[19]農戶層面的研究結論一致。這一結果意味著江蘇省糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼等農業(yè)補貼政策對農地流轉有反向影響，進而對實現(xiàn)規(guī)模經營和優(yōu)化要素配置起阻礙作用。

5 結論與討論

本文基于2000—2012年江蘇省13個地級市的面板數(shù)據(jù)，分析了江蘇省農地流轉發(fā)展水平及區(qū)域差異，運用面板數(shù)據(jù)模型實證檢驗了地區(qū)經濟發(fā)展水平、農村非農就業(yè)水平、農地產權狀況、農村人地關系、農村土地及農業(yè)政策等因素對區(qū)域農地流轉發(fā)展的影響，以期揭示導致地區(qū)間農地流轉發(fā)展存在差異的主要原因。結果表明：（1）江蘇省農地流轉發(fā)展水平整體呈逐年提高的趨勢，但地區(qū)之間的差異較大。蘇南地區(qū)農地流轉比例最高，而蘇北地區(qū)農地流轉比例增速最快，甚至超過蘇中地區(qū)的農地流轉發(fā)展水平。（2）區(qū)域之間的農地流轉差異是多種因素共同作用的結果。其中，地區(qū)經濟的發(fā)展對農地流轉具有顯著的推動作用；農村勞動力不論是當?shù)胤寝r就業(yè)還是外出務工較多的地區(qū)農地流轉發(fā)展水平都明顯更高；土地承包經營權產權安全性已經不是制約農地流轉發(fā)展的因素；農村人地矛盾相對緩和的地區(qū)農地流轉發(fā)展更為順利；鼓勵和扶持農地流轉的農村土地政策實現(xiàn)了促進農地流轉和土地適度規(guī)模經營的目標；與種植面積（承包面積）掛鉤的農業(yè)補貼政策對農地流轉的發(fā)展具有明顯的抑制作用。

基于以上研究結論，可以得出如下政策含義：（1）農地流轉的發(fā)展取決于地區(qū)的經濟發(fā)展水平，這意味各地在引導農地流轉和推行規(guī)模經營過程中應與當?shù)亟洕l(fā)展水平相適宜，不能強迫流轉和盲目推進；（2）政府應大力引導農村勞動力向二、三產業(yè)轉移，同時加強對農村勞動力的專業(yè)技能培訓，提高農民的文化與職業(yè)技術素質，保障非農就業(yè)機會和收入來源，促進農村勞動力的完全轉移，為農地流轉的進一步發(fā)展提供空間；（3）目前江蘇省土地承包經營權已經是明晰的，未來應該更多地關注土地承包經營權權能的完善和實現(xiàn)，即賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，為土地承包經營權流轉交易奠定基礎；（4）完善農業(yè)補貼制度，維持目前“普惠制”的農業(yè)補貼額度，并同農地（承包地）脫鉤，新增補貼向糧食主產區(qū)、種糧大戶、農民專業(yè)合作社傾斜，同時加強農地流轉扶持政策，結合農村土地流轉扶持資金，積極探索農地流轉專項補貼政策，尤其向人地矛盾突出地區(qū)和以種糧為主業(yè)的規(guī)模流轉傾斜，保證農地流轉租金收益，降低農地流轉交易成本，增加農地規(guī)模經營的收益預期，從而促進農地流轉、實現(xiàn)農業(yè)適度規(guī)模經營，以及保障糧食安全。

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