皕文

一個縣級市給轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)來一場“摸底考試”，會是什么情形？

2013年11月4日，浙江省海寧市1659家工業(yè)企業(yè)收到市政府的《工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益綜合評價結(jié)果告知書》（下稱“《告知書》”）。這是海寧市推進要素市場化配置改革，為當?shù)毓I(yè)企業(yè)訂立的“考試規(guī)則”，以“畝產(chǎn)效益”給企業(yè)進行等級評定。

對海寧的企業(yè)主來說，這場考試決定著企業(yè)的前途。根據(jù)各自等級，企業(yè)在用地、用電、用能、用水、排污、信貸等要素上，將會得到差別化對待。約有5%的能耗大效益低的企業(yè)，若不加快轉(zhuǎn)型升級，將面臨關停淘汰。

2014年浙江省“兩會”期間，海寧市委書記林毅告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，改革從土地、資源、環(huán)境等要素入手，建立以畝產(chǎn)效益為導向，差別化配置要素資源的倒逼機制，政府和市場“兩只手”合力，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

十八屆三中全會提出“市場對資源配置起決定性作用”后，各地政府開始探索要素市場化配置改革。當自上而下的頂層設計和自下而上的試點探索形成一股合力，將推動中國要素市場化改革向前邁進。

畝產(chǎn)效益

海寧的做法，是嘗試給工業(yè)企業(yè)建立一個畝產(chǎn)效益綜合評價體系。

從《告知書》來看，有企業(yè)的畝均稅收、畝均銷售、畝均工業(yè)增加值、單位能耗工業(yè)增加值、排放每噸COD工業(yè)增加值、全員勞動生產(chǎn)率6個指標。其中，畝均稅收占50%，畝均銷售占12%，全員勞動生產(chǎn)率占8%，其他各占10%。

海寧市發(fā)改局副局長許明華告訴記者，畝產(chǎn)效益越高，企業(yè)獲得發(fā)展的機會越多、成本越低；反之，機會越少、成本越高。

浙江福美金屬制品公司董事長沈有根頗為郁悶。根據(jù)上述規(guī)則，該公司行業(yè)內(nèi)排名第164位，全市排名757，綜合評價為B類?！陡嬷獣吩u語是“畝均效益低”，建議“提高自用土地產(chǎn)出，推進企業(yè)重組步伐，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級”。

沈有根告訴記者，公司有80畝工業(yè)用地，2013年企業(yè)產(chǎn)值約4000萬元。頭上懸著一把劍，擔心掉入C類，但行業(yè)競爭壓力大，又不敢貿(mào)然擴張，初步考慮是將閑置的土地出租。

海寧市的一份評估報告顯示，全市3畝以上用地的1609家工業(yè)企業(yè)，按照紡織、皮革、機械電子制造和其他等四大行業(yè)分類，排定前1214家為A類重點扶持和鼓勵提升類，中間的312家為B類整治提升類，后面的83家為C類淘汰類企業(yè)。

按照“抓兩頭帶中間”的原則，針對不同類型企業(yè)，海寧將實施差別化激勵和倒逼的政策。其中，A類中20%的重點扶持類企業(yè)，優(yōu)先保障用地、用電、用水、信貸需求。

被評為C類的企業(yè)，日子就難過了，不但被加倍征收土地使用稅，排污權(quán)化學需氧量指標從0.4萬元/噸提升至1.6萬元/噸。電力部門還將實施懲罰性電價政策，限額標準內(nèi)，每度電提價0.1元；限額標準外，每度電提價0.3元。

“光是土地使用稅，每年就要多支出近50萬元，用電也增加5萬元?！焙帉殘A染化公司總經(jīng)理陸劍飛告訴記者。

春節(jié)過后，海寧市將進一步完善評價體系，出臺企業(yè)兼并重組政策，完善企業(yè)退出機制，當?shù)氐纳锨Ъ移髽I(yè)主將迎來第二次考試。

林毅說，畝產(chǎn)效益綜合評價結(jié)果是一個動態(tài)數(shù)據(jù)，每年評一次。如果企業(yè)用地效益明顯提升，經(jīng)企業(yè)申請和部門確認后可及時調(diào)整。

要素倒逼

改革的背后是要素配置失衡，限制了經(jīng)濟發(fā)展，海寧扮演了趟水鋪路的角色。

早在2010年，海寧市人均GDP就突破1萬美元，但同時發(fā)展與要素的矛盾也越來越突出。許明華列舉了一組數(shù)據(jù)：2012年海寧實現(xiàn)生產(chǎn)總值575.62億元，總量居嘉興首位，但2013年的工業(yè)用地績效調(diào)查中，海寧工業(yè)企業(yè)畝均稅收平均為9.6萬元/畝，排在嘉興中游。

從環(huán)境資源來看，也存在很大壓力。2012年較2005年生產(chǎn)總值實現(xiàn)了翻番，但用水、用電量也同步翻番，經(jīng)濟增長仍依賴于高能耗拉動。

許明華告訴記者，海寧一直都在想辦法擺脫困境。在之前探索的經(jīng)驗基礎上，2013年9月11日，浙江省政府批復同意海寧要素市場化配置綜合配套改革試點。這次改革提出“存量提質(zhì)、增量選優(yōu)”，經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)要上去，但能耗、排污要降下來。

作為浙江省全面深化改革“自選動作”之一，浙江省對海寧的改革探索也是寄予厚望。2014年第一個工作日，浙江省省長李強趕赴海寧調(diào)研，表示要適時在全省推廣。

許明華說，以往的政策都是鼓勵先進，而這次改革的一個重點是倒逼5%的C類企業(yè)。

據(jù)統(tǒng)計，目前海寧共有83家C類企業(yè)，占用土地3000多畝，畝均稅收不到2萬元。在倒逼措施下，這些企業(yè)面臨著關閉、并購、提升和退地四種命運，其中35家簽訂關停協(xié)議，將騰退土地1759畝；19家兼并重組，12家進行技術改造。

2013年12月2日，海寧市要素交易中心掛牌。這個平臺承接土地使用權(quán)、排污權(quán)指標、用能總量指標三大要素交易。

截至2013年末，海寧市要素交易中心土地二級市場交易完成3筆；排污權(quán)指標交易40次，金額1330萬元。林毅告訴記者，在要素市場化配置改革中，要打造好規(guī)范、高效的區(qū)域性要素交易市場，使要素在市場主體間順暢流通，實現(xiàn)合理配置。

對一個縣級市而言，土地是最重要的要素。目前，中國城市建設用地擴張快，意味著以后要在存量上做文章。而盤活存量土地資源，吸引優(yōu)質(zhì)項目，也是海寧改革的重要推力。

十八屆三中全會決定明確提出，要“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格”。這背后，是過去多年工業(yè)用地和居住用地出讓的價格扭曲。

相當長時間內(nèi)，地方政府招商引資往往低價出讓工業(yè)用地。或鑒于此，這次改革海寧也探索差別化土地管理模式，對產(chǎn)業(yè)導向和投資強度設立門檻。

據(jù)許明華介紹，工業(yè)用地出讓實行3+5+X分階段評估管理模式，即一般給予企業(yè)3年建設期，5年的投產(chǎn)初始運行期，分階段驗收考核，將投資強度、注冊資金、畝均銷售和畝均稅收等納入土地出讓合同管理，實施彈性管理和限制倒逼措施。

“事前告知，君子之約。”他說，若畝均投入產(chǎn)出不足協(xié)議約定的50%，政府將按原出讓價回收土地。

推進路徑

要素市場又稱生產(chǎn)要素市場，包括土地、資源環(huán)境、資本和勞動力等要素。

改革經(jīng)驗表明，推進要素市場化改革，一是政府有意愿退出要素市場；二是培育有效的市場主體，循著要素收益遞增的路徑配置。

政府是否愿意退出是最大考驗。當土地財政這種獲取巨大收益的渠道一旦制度化、衍變?yōu)椤暗诙斦睍r，政府想罷手也無可能。

作為一個基層的改革執(zhí)行者，許明華表示，全面推行要素市場化配置，需要厘清政府與市場的邊界，審批制度改革是關鍵的一環(huán)，“在解決政府干預的同時，又要把握市場發(fā)育的程度，節(jié)奏要把握好”。

但對于要素市場來說，除了要為市場主體提供產(chǎn)權(quán)保護，政府退出經(jīng)濟生活領域外，還要為市場主體營造鼓勵創(chuàng)新的成長空間。

據(jù)林毅介紹，海寧也啟動了企業(yè)投資項目“零審批”改革，實行“負面清單管理模式”，對清單外的項目不再審批，改為承諾制、備案制等?！斑^去以審代管，審批完好像就完事了，現(xiàn)在要從‘重審批輕監(jiān)管向‘寬準入嚴監(jiān)管轉(zhuǎn)變?！?/p>

從實踐來看，海寧是發(fā)揮政府和市場“兩只手”的合力，運用經(jīng)濟、價格手段，邁出了要素市場化改革的第一步，客觀也得益于當?shù)貛谉o國有企業(yè)，但在推進城鄉(xiāng)要素配置市場化方面還需努力，比如探索“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所所長聶高民認為，十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用”，更突出關注的是要素市場化。

過去30余年，中國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就，相形之下，要素市場化的改革顯得滯后。

聶高民表示，目前要素市場改革可以分為三個層面：第一層面是方向明朗、政策清晰、障礙較小的，會馬上啟動或已經(jīng)啟動了改革的，如資本、貨幣、技術；第二層面是需要次頂層設計，并進一步細化改革路徑或需要配套修改法律、總結(jié)試點經(jīng)驗的，如土地、資源、環(huán)境；第三層面是改革難度大、阻力大、需要進一步解放思想突破藩籬的，如勞動力、管理。

“海寧的改革剛開了一個頭，每一項改革都涉及權(quán)力和利益的調(diào)整，有困難也有阻力，但我們有信心啃硬骨頭?！绷忠阏f。