孔令鈺

自己的副手，自己說了不算

如果按照 《聯(lián)合國憲章》（以下簡稱《憲章》）的定義，現(xiàn)任秘書長潘基文，地位相當(dāng)于聯(lián)合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。同時(shí)，秘書長還是聯(lián)合國六大部門——聯(lián)合國大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)、托管理事會(huì)、國際法庭和秘書處的“最高行政首長”。

他是這樣產(chǎn)生的：先由聯(lián)合國安理會(huì)閉門會(huì)議推薦出秘書長候選人，并進(jìn)行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過半數(shù)；二則看是否有紅票出現(xiàn)。

所謂紅票，指常任理事國的反對(duì)票。由于常任理事國擁有一票否決權(quán)，所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數(shù)第六任秘書長加利，他在謀求連任時(shí)，拿到了15個(gè)理事國中的14票，但還是失敗了，因?yàn)槊绹o了一張紅票。

按照程序，安理會(huì)將推薦出的“唯一候選人”交由聯(lián)合國大會(huì)投票通過。迄今尚無聯(lián)大否決候選人的先例。

《憲章》第101條規(guī)定，“辦事人員由秘書長依大會(huì)所定章程委派之”。但現(xiàn)實(shí)中，他甚至連自己的副手，都不能決定。

十幾位分管不同事務(wù)的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實(shí)這項(xiàng)“任命”只是走個(gè)形式，重要的副秘職位實(shí)際上長期為大國所把持。

這些副秘書長的分工，也有約定俗成的常例：美國、法國籍的副秘書長，往往扎根在安保、維和事務(wù)部這樣的重要位置；中國的副秘書長一般主管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、大會(huì)事務(wù)，雖工作繁重，但權(quán)力較小。

最大的權(quán)力是“提請(qǐng)注意”

《憲章》第99條規(guī)定：“秘書長可將其認(rèn)為可能威脅國際和平與安全的任何事件，提請(qǐng)安理會(huì)注意。 ”

請(qǐng)注意：秘書長只能“提請(qǐng)安理會(huì)注意”，絕無對(duì)安理會(huì)“下命令”的可能。也就是說，秘書長擁有的只是廣泛的“建議權(quán)”。

安理會(huì)可以提名唯一的秘書長候選人讓193個(gè)成員國去投票，還有權(quán)斷定侵略行為是否發(fā)生，也是唯一一個(gè)有權(quán)力宣布使用武力的機(jī)構(gòu)。

更關(guān)鍵的是，安理會(huì)的五個(gè)常任理事國（美、中、俄、英、法）擁有一票否決權(quán)，只要他們投反對(duì)票，決議就不能執(zhí)行。

也就是說，安理會(huì)才是聯(lián)合國權(quán)力的核心。而這五個(gè)常任理事國，更是核心之核心。秘書長的作用，僅止于在權(quán)力核心之外，斡旋協(xié)調(diào)。

那么，在安全事務(wù)之外，秘書長就“手握大權(quán)”了嗎？

《憲章》第98條規(guī)定：“秘書長在大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)及托管理事會(huì)的一切會(huì)議上，行使秘書長的職權(quán)，并應(yīng)執(zhí)行各機(jī)構(gòu)賦予之其他職務(wù)。秘書長應(yīng)向大會(huì)提送關(guān)于本組織工作的年度報(bào)告。 ”

每年9月到12月的聯(lián)合國大會(huì)上，秘書長要在會(huì)上提交關(guān)于聯(lián)合國的年度工作報(bào)告。簡單理解，有點(diǎn)像我們兩會(huì)時(shí)的總理，面對(duì)全國人大做政府工作報(bào)告。 除此，他更多的是帶領(lǐng)下屬做秘書的活兒。如草擬議程、翻譯會(huì)議文件、提供會(huì)務(wù)人員、維持會(huì)場(chǎng)秩序、發(fā)布新聞稿等。

“乞討”

聯(lián)合國財(cái)政預(yù)算由秘書長擬定，交由聯(lián)合國大會(huì)討論和審批。這意味著，秘書長所擁有的規(guī)劃財(cái)務(wù)權(quán)力十分有限。制定好預(yù)算之后，要提交聯(lián)合國大會(huì)終審，各國都能協(xié)商，進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”。

而且《憲章》規(guī)定，聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi) “應(yīng)由各會(huì)員國依照大會(huì)分配限額擔(dān)負(fù)之”，在聯(lián)合國的權(quán)力架構(gòu)里，這句話的潛臺(tái)詞是，給多少錢，秘書長得看“大戶”的臉色。

美國承擔(dān)著聯(lián)合國超過五分之一的會(huì)費(fèi)，拖欠會(huì)費(fèi)、抵制預(yù)算是它控制聯(lián)合國的常見招數(shù)。許多秘書長都有向美國討會(huì)費(fèi)的經(jīng)歷。

作為第二大會(huì)費(fèi)繳納國，日本也以減少會(huì)費(fèi)為名，表達(dá)難成常任理事國的不滿。如果預(yù)算無法通過，聯(lián)合國第二年將發(fā)不出工資，因?yàn)轭A(yù)算的70%被用來支付薪水。

2013年7月，聯(lián)合國的新浪微博賬號(hào)公布，截至6月19日，仍有71個(gè)國家未繳納本年度預(yù)算攤款。官微催促說：“尚未繳費(fèi)的親要趕緊咯！ ”

實(shí)在化不到緣，秘書長只能縮衣節(jié)食，減少開支。如何精簡秘書處、減少浪費(fèi)和腐敗，是秘書長都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行 “清涼聯(lián)合國”計(jì)劃，將秘書處大樓的空調(diào)溫度從22.2攝氏度調(diào)到25攝氏度。

艱難的存在感

秘書長似乎并不具有“把地球管起來”的權(quán)力，然而許多秘書長還是極具“操心全人類福祉”的理想主義色彩。第四任秘書長瓦爾德海姆曾感嘆，秘書長是 “世界上最迷人又最使人喪氣的差事，包含著人類期望的高峰和人類脆弱的深淵”。

想要有所作為，就得通過個(gè)人努力拓寬權(quán)力邊界。許多權(quán)力，也是歷任秘書長自找的。

聯(lián)合國成立初期，秘書長連在安理會(huì)“發(fā)表意見”的權(quán)力都沒有。

首任秘書長賴伊在1946年伊朗控訴蘇聯(lián)不撤軍一案中，不顧美國責(zé)難，表態(tài)稱蘇、伊已在會(huì)外談判解決問題，那么此案應(yīng)當(dāng)從安理會(huì)議程中撤訴。

這開創(chuàng)了秘書長就審議問題發(fā)表意見的先河。此后，大會(huì)、安理會(huì)等機(jī)構(gòu)都修改議事規(guī)則，賦予秘書長或其代表在審議問題時(shí)，發(fā)表口頭或書面聲明的權(quán)力。

更多時(shí)候，秘書長需要憑借個(gè)人魅力和靈活的外交手腕，周旋于各國之間。 1998年，安南親赴巴格達(dá)與薩達(dá)姆會(huì)談，并請(qǐng)薩達(dá)姆一起享用哈瓦那雪茄。

薩達(dá)姆猶豫了片刻，最終決定接過去，“我從來不與聯(lián)合國的人一起抽煙，你是一個(gè)例外”。安南的斡旋使得伊拉克核武器危機(jī)暫時(shí)化解。2001年，他與聯(lián)合國共同榮獲“諾貝爾和平獎(jiǎng)”。

（選自《壹讀》2013年第18期，有刪改）