張雪蓮

摘 要：19世紀末，威爾遜提出的政治-行政二分開啟了行政學研究的大門，古德諾等人也為行政學研究做了進一步探索，更明確了政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是國家意志的執(zhí)行，在威爾遜、古德諾等人為現(xiàn)代公共行政及科學研究確立了邏輯前提的基礎上，馬克斯·韋伯提出了在公共行政研究領域中具有扛鼎意義的官僚制理論，理論的誕生對當時的政府行政產生了至關重要的指導作用，但隨著人們對政治生活更加理性的訴求，信息化、知識化、經濟化時代的到來，官僚制在應用中不可避免地產生了許多悖論并面臨著許多危機，就官僚制理論的產生及內涵、理性官僚制的悖論、官僚制的危機等問題進行梳理，并對官僚制的救治與超越進行市場化方案的反思，以及文化方案、倫理方案的闡釋與論述，力求找到一條更適合當下政府行政的合理化道路與官僚制的救治方案。

關鍵詞：官僚制的悖論；官僚制的危機；官僚制的救治與超越

中圖分類號：D669 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）13-0051-03

一、官僚制理論的產生及內涵

在科學管理時期，自伍德羅·威爾遜提出政治-行政二分開始，行政學便如火如荼地興起，伴隨著工業(yè)革命的到來，政府需要干預的東西越來越多，對政府行政的研究也越來越迫在眉睫，1883年威爾遜發(fā)表了第一篇政治與行政的文章《議會制政府——對美國政治的研究》，強調要加強政府職能，1887年威爾遜發(fā)表的《行政之研究》，成為公共行政的開篇之作，政府需用高效、公費完成適當的工作，強調政府的相對獨立性，不受利益集團左右，更好地服務公眾。1900年古德諾發(fā)表的《政治與行政》，為行政學研究做了進一步探索，更明確了政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是國家意志的執(zhí)行。在威爾遜等人為現(xiàn)代公共行政及科學研究確立了邏輯前提的基礎上，馬克斯·韋伯提出了在公共行政研究領域中具有扛鼎意義的公共行政著作——《政治作為一種職業(yè)》，在這篇著作中他提出了著名的官僚制理論，奠定了韋伯在社會學上的地位，確立了公共行政范式，韋伯也當之無愧被稱作組織管理之父。

根據馬克斯·韋伯官僚制理論模型建立起來的政府行政體系應當體現(xiàn)出這樣幾個方面的原則：第一，固定的官員管轄權原則。即在政府中，每個官員有固定的職責，在職責和職權范圍內有權發(fā)布命令。第二，機構等級制度和多層權力機構原則。即在政府中，有一個嚴格規(guī)定的上下等級體制，高級機構對低級機構進行監(jiān)督和管理。第三，機構的管理建立在書面文件的基礎之上。政府中的各項活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進行。第四，機構中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。第五，機構中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應保證終身雇傭，能領取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔任公職成為人們追求的職業(yè)。由于擁有了上述原則，官僚制體制就可以成為層次結構分明、規(guī)章制度嚴格、職權職責明確、各級官員稱職的行政管理體系，這樣的政府機關“能夠取得最高效率，在這個意義上說，它是已知的對人類進行必要的管理的最合理的方法。它優(yōu)于其他形式之點是其準確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀律性和可靠性。……完全可以正式地應用于各種行政管理任務”。

威爾遜的研究標志著行政學的開端，到古德諾對政治與行政進一步探索，再到韋伯提出官僚制理論模型，行政學研究逐漸深化，脈絡逐漸清晰，形成了公共行政科學化、技術化的道路，在官僚制歷史發(fā)展中抽象出了公共行政的工具理性原則，行政學研究千錘百煉的過程自是離不開前人的無盡探索，但是，隨著人們對政治生活更加理性的訴求，信息化、知識化、經濟化時代的到來，官僚制理論是否會一如既往地放之四海而皆準呢？事實并非如此。

二、理性官僚制的悖論

（一）效率悖論

官僚制嚴格的等級制度和層級的權力制度影響行政效率，與機構精簡，避免機構臃腫相悖。官僚制合理性的第一個表現(xiàn)就是實現(xiàn)行政管理的高效率，而在國家對官僚制的應用上，卻普遍存在官僚制并沒有導致高效率。官僚制理論認為組織內部應是封閉式的，并有嚴格的等級制度，上下級之間信息的傳遞只能是逐級的，這樣勢必會導致信息流通不順暢，增加了許多不必要的程序，浪費了時間和人力；另外，官僚制制定嚴格的規(guī)定，機構的管理建立在書面文件基礎之上，也影響信息的傳遞，在具體操作過程中還會造成許多不必要的麻煩。例如民眾辦理房照業(yè)務，如果不必要的手續(xù)太多，規(guī)定太多，房屋測繪就需要加蓋許多公章，請示房產部門的許多領導，一級一級的批準，而且在房屋起蓋的時測繪局會對房屋面積進行測繪，而房產部門在辦房照時卻需要再次測繪，這種部門林立，職能重復，既浪費時間、人力、物力，也會讓老百姓多花上許多冤枉錢。

（二）民主悖論

官僚制的嚴格等級制與命令是與社會發(fā)展所需要的民主相悖。社會理性化是社會民主的產物，社會需要民主也強調民主，而官僚制嚴格的等級制、嚴格的命令卻規(guī)定了下級與公眾的服從關系，排斥了公眾對公共事務的參與，剝奪了公眾的話語權。社會要運轉，需要一個領導的政府，更需要公眾的實行，如果只剩下一個不停發(fā)布命令的政府在獨舞，而沒有聽眾，那么獨舞的意義也不復存在，所以，要想社會這個整體更加完善地向前發(fā)展，政府不能一意孤行，不能脫離為公眾服務的宗旨，否則社會的理性就變成了無本之木。

（三）非人格化與人性之間的悖論

官僚制的非人格化的嚴格規(guī)定與人的需求，人性的需求相悖。官僚制層次結構分明、規(guī)章制度嚴格、職權職責分明，在韋伯的理論中，官僚是中立的個體，只按照上級的命令以最大的熱情和最高的效率來履行職責，忽略了人的人格并不是屈從他所扮演的角色，忽略了人的個性需求，就像馬斯洛的需求理論，人有社交的需求，受尊重的需求，自我實現(xiàn)的需求，在人理性的思維過程中，在社會生存的過程中，人不能像螺絲釘一樣，在按鈕開始按動的時候，就開始不停地按照一定的方式程序機械地來運轉，職位的制定也需要考慮人的個性因素，比如人的個人喜好，人的興趣，人對工作的感情，對崗位的滿意度，與他人交往的合理環(huán)境，都是在上級在制定工作中加以考慮的。

（四）目的與手段之間的悖論

官僚制嚴格按規(guī)則行事在目的與手段之間存在悖論。官僚制過分強調按規(guī)則行事，把效率作為頭號目的，強調手段的重要性，方式方法的重要性，而往往會忽視了目的的合理性，這雖然可以保證官僚制行政的精確性和可靠性，但卻容易導致“目標替代”，忽視社會、政治層面、價值的考慮。也就是說，一味地考慮效率，在執(zhí)行的過程中，按照僵化的方式手段運作，只關注制度是否合理，而忽視了對社會、政治是否有影響，拋棄了對倫理道德等價值層面的考量，即這種對效率的追求是否會觸及某些道德底線，比如開發(fā)工程是否會影響生態(tài)環(huán)境，是否會影響人類健康，是否會剝奪其他人的許多合法利益等等。

（五）專業(yè)化與官僚主義之間的悖論

作為問題產生根源的專業(yè)化與官僚主義之間存在悖論。官僚制強調特定的崗位上有優(yōu)秀的特定的人來執(zhí)行，這確實符合物盡其用、人盡其才的標準，使人力真正得到合理利用，但是，特定的崗位上特定人選的這種獨特性，使得只有擁有專業(yè)技術的人才能在其崗位上任職，這就容易產生官僚主義傾向，受其職權的影響，容易脫離實際，領導不深入基層和群眾，形成做官當老爺的領導作風，而這一定是與社會國家的健康發(fā)展格格不入的。

三、官僚制面臨的危機

（一）環(huán)境的危機

環(huán)境的改變給官僚制帶來了危機與挑戰(zhàn)。由工業(yè)社會向后工業(yè)社會，再向信息化社會，再向今日的全球化時代的轉變，人類的長足向前發(fā)展，也預示著官僚制將面臨大環(huán)境的改變，它能否以不變的姿態(tài)適應環(huán)境的改變，適用于政府行政，答案顯而易見，隨著信息流動的速度之快，全球化的接軌，官僚制僵化的組織形式是不能應對環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)的，現(xiàn)代信息的普及，需要的是快速、靈活地應對突發(fā)事件的政府，而不是一級一級傳遞信息再給予解答方案的政府。

（二）人的危機

官僚制導致了人的危機。官僚制過分地強調效率，強調理性化，人只有嚴格按照既定的規(guī)則行事，這往往會導致“人”的遺忘，忽視了人的個性和情感，人變成了片面的，單向度的人，人變成了客體，忽視了人的立體與多元性，只要求員工像機器一樣的運轉，這是不符合人性發(fā)展的，也是不可能長期實現(xiàn)的。

（三）民主危機

官僚制導致了民主危機。就如上面提到，人應作為主體存在，公民更是社會的主體，如政府不能聽取公民的聲音，只按照既定的規(guī)則行事，那么民主自會受到威脅，政府也不會長治久安，在一定程度上，即使給予了公民話語權，并進入了議會這一公民利益共同體的主要組織形式之中，但是對于公民的參與，政府又能給予多少回應，公民間利益的差距如何調整，政府匯集了全部公民的利益，而導出的卻只能惠及大部分公民利益的方案，怎么平衡那一小部分人的利益，做到真正的民主。另外，在官僚制金字塔上端的管理者具有決策權，下屬的意見不起決定性作用，這往往會導致下屬工作缺乏積極性，創(chuàng)造精神，遇到較小突發(fā)事件，基層工作者不能自行處理，還要匯報上級，一來會因耽誤時間，問題得不到及時處理，二來基層工作者會喪失工作的熱情，自己的意見得不到重視。以上種種都是官僚制導致民主危機的原因。

（四）利益危機

官僚制導致了利益危機。因官僚制中一些特有的組織形式的存在，這些特有的組織形式塑造了行政體系內部特殊的利益集體，也可以理解為特權形式，而這些既得利益者往往利用公共利益的名號實現(xiàn)個人目的，這是與政府維護公共利益、人民權益、社會秩序的職能相悖的，它會給國家、政府、人民的利益帶來不必要的損失，所以如何消除官僚制特有組織塑造的利益集體所導致的利益危機，就需要更加仔細的考量和推敲。

四、官僚制的救治與超越

（一）對市場化方案的反思

在整個20世紀中，官僚制不僅是政府的行政管理體制，更是一個滲透到一切管理活動中的管理體制。在企業(yè)中，我們也會看到官僚制的作用，企業(yè)家的管理方式也是官僚制的管理方式。過去在政府中引進企業(yè)家精神，對一些項目采取招標的形式，讓政府和市場形成競爭，政府采取企業(yè)的管理方式，對績效進行評估，用理性經濟人的方式來管理政府。我覺得這不是一個行之有效的辦法，企業(yè)有企業(yè)的性質，企業(yè)以市場為導向，以顧客為導向，但政府就是為公民的公共利益服務的，它不可能把公民當成顧客，以盈利為目的，如果把企業(yè)的方式嫁接到政府的工作中，那政府就失去了最根本的性質，而且有可能發(fā)展到最后也是以盈利為目的，那么公務員對自身的工作性質都會在界定的過程中出現(xiàn)模糊的現(xiàn)象，背離為公民的公共利益服務的初衷。所以，不應完全照抄市場化方案來對官僚制進行救治，但對于如何解決官僚制嚴格等級制所產生的弊病，政府部門可以借鑒一些市場的經驗，放松規(guī)制、解除規(guī)制，構造扁平化的組織結構，擴大管理幅度，壓縮層級，各級有各級負責的事務，基層工作者對于分內之事也有決策權，激發(fā)基層工作者的創(chuàng)造性和積極性，使政府工作運行更加靈活，但不由各級完全掌控，需要有其他部門的牽制，防止權力過大，造成獨斷專行。同時依據十八屆三中全會決定精神，強調市場的決定性作用，要求政府不大包大攬，做職責范圍內該做的事能做的事，不對市場過分干預，讓市場更多地引導社會逐步發(fā)展。

（二）文化方案的救治

面對官僚制中非人格化的悖論和民主危機，加強文化建設首當其沖。首先，應尊重人的個性需求，不能讓人像機器一樣屈從于規(guī)制，屈從于管理，應了解人的工作興趣與情感動向，為其安排合適的工作，滿足其受尊重、自我實現(xiàn)的需要。其次，應給予公眾話語分析權，將公眾利益作為政策制定考慮的首位，對于關系民生的重大問題，采用民主協(xié)商的形式廣泛傾聽公眾的聲音，利用協(xié)商構成的提供信息反饋的雙向關系，政府集中收集公眾意見，作為政策制定的參考，同時，政策下達實施的過程中傾聽公眾的反饋，并及時做出回應，考慮到政府制定的政策不可能惠及全部公民利益，這就需要公民的理解與支持，政府需要做出合理的解釋說明，公民也需要提高文化素養(yǎng)，了解大政方針運行的內在機制，從多方面、多角度分析制定政策的原因，做到用長遠眼光看待政策問題，實現(xiàn)官僚制的救治實現(xiàn)民主。

（三）倫理方案的超越

如果說政府的改革，規(guī)章制度的制定是剛性的方案的話，那么以德行政就是柔性的方案，中國自古就是一個注重中庸，強調剛柔相濟的國家。剛性的方案能治愈一些官僚制中的硬傷，但不能完全磨平疤痕，單純運用法律武器也會不全面，法律可以起到扼殺問題的作用，但預防工作就需要找尋倫理的方案來加以解決。例如如何提升行政者的行政人格，提升其道德素質，加強道德教育，做到道德自律，形成一種自我約束，自我管理的道德契約，實現(xiàn)用政治來救治官僚制的缺失。實現(xiàn)道德救治在行動過程中是一個比較難的過程，因為它無形，看不見摸不到，也沒有一個統(tǒng)一的標準規(guī)定什么是道德的，什么是不道德的，它來自于人內心的評斷，并且倫理方案不容易起到立竿見影的效果，它需要長期的執(zhí)政考驗。但面對讓權力在陽光下運行的迫切需要，行政人員的道德自律需要我們提倡，黨風廉政建設需要我們呼吁，營造有效政府，健全體制機制，需要我們攻堅克難。

結語

即便官僚制已經離我們日行漸遠，但它曾在行政改革中扮演過至關重要的角色，它開啟了政府行政的大門，并對當下的政府運行仍起著基礎性作用，實現(xiàn)官僚制的救治，依然對政府行政理論的探索有積極影響，以用一種“以史為鑒，可知興替”的眼光看待官僚制，用一種與時俱進的態(tài)度對政府有效行政進行不斷探索和實踐，將理論與實踐緊密結合，致力于構建更完善、更利民的政府，仍然有不可磨滅的價值和意義。

參考文獻：

[1]孫偉林.組織與管理[M].北京：中國社會科學出版社，1985.

[2]王威海.拜托現(xiàn)代社會的兩年困境[M].沈陽：遼寧出版社，1999.

[3]張康之.超越官僚制：行政改革的方向[M].北京：北京出版社，2001.

[4]馬克斯·韋伯.經濟與社會(下)[M].北京：商務印書館，1997.