張衛(wèi)東

我國(guó)清潔能源資源豐富，開(kāi)發(fā)利用前景廣闊，主要制約因素是成本和電力系統(tǒng)消納能力。當(dāng)前清潔能源發(fā)電由于成本較高，仍需政府價(jià)格補(bǔ)貼支持，但從中長(zhǎng)期看，國(guó)際國(guó)內(nèi)煤炭開(kāi)發(fā)成本呈上升趨勢(shì)，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高逐步增加燃煤電廠成本，清潔能源發(fā)電成本上的劣勢(shì)正逐步扭轉(zhuǎn)，智能電網(wǎng)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步正為清潔能源發(fā)電發(fā)展提供有力支撐。

初步設(shè)想，“十二五”、“十三五”期間，在電價(jià)補(bǔ)貼和相關(guān)扶持政策支持下，清潔能源有序快速發(fā)展，到2020年全國(guó)清潔能源發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到8.1億千瓦，占全部裝機(jī)的比重為41%，其中水電3.6億千瓦，風(fēng)電2億千瓦，太陽(yáng)能發(fā)電7000萬(wàn)千瓦，生物質(zhì)能等發(fā)電1000萬(wàn)千瓦，核電7000萬(wàn)千瓦，天然氣發(fā)電1億千瓦；清潔能源發(fā)電量2.6萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的比重為32%。

在清潔能源高速發(fā)展的狀態(tài)下，理順電價(jià)補(bǔ)貼和資金籌集機(jī)制的任務(wù)更加突出。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大多數(shù)的機(jī)制與政策都是基于成本與價(jià)格的政策，甚至包括環(huán)境政策也是立足于將環(huán)境污染及治理的外部成本內(nèi)部化，從而改變產(chǎn)業(yè)間或項(xiàng)目間的成本效益關(guān)系。當(dāng)前，清潔能源發(fā)電發(fā)展之所以需要機(jī)制政策扶持，也是因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格無(wú)法覆蓋生產(chǎn)成本，而政策機(jī)制的著眼點(diǎn)一是降低成本（或補(bǔ)貼成本），二是提高價(jià)格。政策制定應(yīng)堅(jiān)持的最基本和最重要原則是：“用較少的補(bǔ)貼資金，實(shí)現(xiàn)合理的清潔能源發(fā)展規(guī)模”。

調(diào)整風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制

2009年7月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，將國(guó)內(nèi)風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格由項(xiàng)目招標(biāo)價(jià)改為固定區(qū)域標(biāo)桿價(jià)。通知規(guī)定，按照國(guó)內(nèi)風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件，將全國(guó)分為四類(lèi)風(fēng)能資源區(qū)，相應(yīng)制定風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。

通過(guò)梳理全國(guó)分地區(qū)火電標(biāo)桿電價(jià)及火電與風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)水平的差異，我們認(rèn)為目前的標(biāo)桿電價(jià)水平不盡合理，特別是中東部地區(qū)風(fēng)電度電補(bǔ)貼偏低，不利于鼓勵(lì)中東部地區(qū)低風(fēng)速、分散式風(fēng)電資源的合理開(kāi)發(fā)。

從表中可以看出，在西北部地區(qū)基本上風(fēng)電度電補(bǔ)貼超過(guò)0.2元/千瓦時(shí)，而在中東部地區(qū)，度電補(bǔ)貼在0.09-0.17元之間，明顯低于西北部地區(qū)。在不同地區(qū)建設(shè)風(fēng)電國(guó)家給予的度電補(bǔ)貼水平不相同，造成了地區(qū)間補(bǔ)貼的不公平性（從促進(jìn)西部北部落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上看具有一定合理性），特別是考慮到中東部地區(qū)平均風(fēng)速低、利用小時(shí)低、用地補(bǔ)償、人工成本高等因素，現(xiàn)行的電價(jià)補(bǔ)貼政策發(fā)出錯(cuò)誤的價(jià)格引導(dǎo)信號(hào)，挫傷了企業(yè)在中東部投資建設(shè)風(fēng)電的積極性，也不利于資源優(yōu)化配置和補(bǔ)貼資金的有效發(fā)揮。

為了更大更有效地發(fā)揮補(bǔ)貼資金的作用，應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行補(bǔ)貼政策，即按照各地標(biāo)桿煤電價(jià)格加上相同補(bǔ)貼電價(jià)（需結(jié)合電價(jià)承受能力和風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)綜合測(cè)算）確定風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)。這樣，再配套合理政策，可實(shí)現(xiàn)相同的補(bǔ)貼資金下風(fēng)電發(fā)電量最大化。若考慮帶動(dòng)西部地區(qū)發(fā)展的因素影響，可將西部、北部風(fēng)電補(bǔ)貼電價(jià)略微提高1-2分/千瓦時(shí)。

對(duì)于大型光伏電站電價(jià)，與風(fēng)電電價(jià)不合理之處相同，由于在不同地區(qū)建設(shè)光伏電站國(guó)家給與的度電補(bǔ)貼水平是不相同的，這造成了價(jià)格引導(dǎo)信號(hào)扭曲，同樣不利于資源優(yōu)化配置和補(bǔ)貼資金的有效發(fā)揮，建議修訂為分省標(biāo)桿煤電電價(jià)加固定補(bǔ)貼價(jià)格確定。

適時(shí)改革水電電價(jià)形成機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水電發(fā)電成本低于煤電成本和平均發(fā)電成本，具有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。目前，受水電資源條件制約、生態(tài)保護(hù)投入和移民成本增加等因素影響，水電成本逐年攀升，未來(lái)將逐步超過(guò)當(dāng)?shù)孛弘姲l(fā)電成本。

水電從本質(zhì)上看，也屬于清潔、可再生能源，也應(yīng)統(tǒng)一納入可再生能源補(bǔ)貼范圍。建議未來(lái)分省制定能夠覆蓋絕大多數(shù)水電開(kāi)發(fā)成本的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，若該電價(jià)高于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)，則由全國(guó)可再生能源基金對(duì)超過(guò)燃煤標(biāo)桿電價(jià)部分給與補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)水電開(kāi)發(fā)，并促進(jìn)投資者控制成本、提高效益。

對(duì)于個(gè)別資源條件好、開(kāi)發(fā)成本過(guò)低的項(xiàng)目，可借鑒浙江等地經(jīng)驗(yàn)，引入資源開(kāi)發(fā)權(quán)招標(biāo)，由資源所在省級(jí)政府支配開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，用于扶持清潔能源發(fā)展。

完善天然氣發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制

與煤電相比，天然氣發(fā)電成本偏高，目前天然氣集中發(fā)電基本靠省級(jí)地方政府給予補(bǔ)貼運(yùn)行，沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一補(bǔ)貼政策，很多項(xiàng)目處在保本甚至虧損狀態(tài)。根據(jù)我國(guó)天然氣資源和消費(fèi)狀況，未來(lái)天然氣價(jià)格仍呈上漲趨勢(shì)，天然氣發(fā)電補(bǔ)貼水平如不進(jìn)一步提高，發(fā)電項(xiàng)目將大面積虧損。

天然氣發(fā)電帶來(lái)的清潔環(huán)保效益主要由項(xiàng)目所在地區(qū)受益，天然氣發(fā)電補(bǔ)貼資金不宜采用可再生能源附加的形式從全國(guó)電費(fèi)中征集。建議由國(guó)家主管部門(mén)研究制定全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)貼政策，具體由省級(jí)地方政府落實(shí)資金來(lái)源和補(bǔ)貼水平，保障項(xiàng)目合理回報(bào)。

同時(shí)，盡快研究完善電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，加快建立調(diào)峰調(diào)頻電價(jià)，對(duì)參加電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻服務(wù)的天然氣發(fā)電給與相應(yīng)補(bǔ)償。

完善電網(wǎng)建設(shè)和調(diào)度生產(chǎn)成本補(bǔ)貼機(jī)制

電力系統(tǒng)消納風(fēng)電、太陽(yáng)能等間歇式清潔能源發(fā)電的能力，取決于負(fù)荷特性、系統(tǒng)調(diào)峰能力、電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)及跨區(qū)域通道能力等因素。我國(guó)可再生能源資源與電力負(fù)荷分布不均衡，煤電及熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組比重高，燃?xì)獍l(fā)電、抽水蓄能等靈活調(diào)節(jié)機(jī)組比重偏低，系統(tǒng)調(diào)峰能力相對(duì)較差，內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、東北等地區(qū)風(fēng)電在當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)消納困難，需要通過(guò)交直流輸電通道送電至中東部負(fù)荷中心消納，增加了電網(wǎng)投資和運(yùn)行成本。按照《可再生能源法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)優(yōu)先保障可再生能源發(fā)電上網(wǎng)。隨著風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等間歇性電源規(guī)模不斷增加，滿(mǎn)足可再生能源發(fā)電優(yōu)先收購(gòu)和電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行要求，必須妥善解決有功平衡、無(wú)功電壓控制、安穩(wěn)措施完善、通信信息交換等一系列問(wèn)題，不可避免地帶來(lái)成本增加和經(jīng)濟(jì)利益再平衡。

為了推動(dòng)清潔可再生能源發(fā)電規(guī)?；l(fā)展，應(yīng)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)的積極性。在要求電網(wǎng)企業(yè)全額保障性收購(gòu)的同時(shí)，也要加快制定實(shí)施面向大規(guī)模間歇式能源發(fā)電的電網(wǎng)建設(shè)和系統(tǒng)運(yùn)行成本補(bǔ)償機(jī)制，一方面補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)配套電網(wǎng)建設(shè)成本，另一方面補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)自身調(diào)度生產(chǎn)成本增加的部分。

制定基于間歇性電源發(fā)電質(zhì)量的電價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制

隨著大規(guī)模間歇性可再生能源發(fā)電并入電網(wǎng)，電力系統(tǒng)運(yùn)行的安全性、穩(wěn)定性和供需平衡將受到很大影響，除了加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)和精心調(diào)度管理外，提高間歇性電源發(fā)電質(zhì)量也是重要途徑和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，建議制定基于間歇性電源發(fā)電質(zhì)量的電價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

一是制定基于間歇電源發(fā)電功率預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)水平的獎(jiǎng)懲機(jī)制。間歇電源功率預(yù)測(cè)是確保電網(wǎng)平衡發(fā)電波動(dòng)，減少備用容量和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要技術(shù)保障。歐洲一些國(guó)家提高消納風(fēng)電能力的重要舉措就是采取獎(jiǎng)懲措施，提高風(fēng)功率預(yù)測(cè)水平。由于我國(guó)目前采用全額收購(gòu)上網(wǎng)電量的政策，風(fēng)電開(kāi)發(fā)商沒(méi)有進(jìn)行風(fēng)電功率預(yù)測(cè)的積極性。為了促進(jìn)風(fēng)電功率預(yù)測(cè)技術(shù)的進(jìn)步，建議在采用電網(wǎng)調(diào)度部門(mén)集中預(yù)測(cè)為主要模式的同時(shí)，鼓勵(lì)風(fēng)電開(kāi)發(fā)商參與預(yù)測(cè)。具體可借鑒西班牙的風(fēng)電發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，制定相關(guān)政策，要求風(fēng)電開(kāi)發(fā)商進(jìn)行風(fēng)電功率預(yù)測(cè)，對(duì)于預(yù)測(cè)誤差20%以?xún)?nèi)的電量正常結(jié)算并給予一定的電費(fèi)加價(jià)，對(duì)誤差超過(guò)20%的電量則進(jìn)行一定處罰。

二是制定基于間歇式電源項(xiàng)目電能質(zhì)量的獎(jiǎng)懲機(jī)制。隨著技術(shù)的進(jìn)步，間歇式發(fā)電項(xiàng)目可以通過(guò)研究應(yīng)用先進(jìn)的電力電子技術(shù)、儲(chǔ)能技術(shù)、信息控制技術(shù)等，提供與常規(guī)發(fā)電機(jī)組類(lèi)似的有功無(wú)功控制和電壓頻率響應(yīng)，顯著改善自身特性，有效提高系統(tǒng)的安全穩(wěn)定水平。應(yīng)盡快研究制定基于間歇式電源發(fā)電質(zhì)量的差異化電價(jià)和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)間歇式電源項(xiàng)目提高自身管理水平，推廣應(yīng)用先進(jìn)的控制調(diào)節(jié)技術(shù)，提高電能質(zhì)量。

完善可再生能源（清潔能源）發(fā)展基金制度，提高資金運(yùn)作效率

按照《可再生能源法》的相關(guān)條款，“國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政資金和電價(jià)附加等?！蹦壳?，可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼資金主要來(lái)自于電價(jià)中的可再生能源附加。建議拓寬資金來(lái)源渠道，適度增加政府財(cái)政撥款額度，建立完善捐贈(zèng)機(jī)制，推廣綠電交易機(jī)制，采取多種手段，多方面、多渠道籌集可再生能源發(fā)展基金。

建立可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)機(jī)制，根據(jù)可再生能源（清潔能源）發(fā)電發(fā)展目標(biāo)和資金需求，有序靈活地調(diào)整電價(jià)附加水平。

將水電發(fā)展納入可再生能源補(bǔ)貼范圍，加快水電標(biāo)桿電價(jià)出臺(tái)，促進(jìn)水電健康發(fā)展。

賦予省級(jí)地方政府相應(yīng)權(quán)力，籌集天然氣發(fā)電成本補(bǔ)貼資金，促進(jìn)天然氣發(fā)電發(fā)展。

優(yōu)化調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收和補(bǔ)貼發(fā)放流程，建立資金征集、發(fā)放專(zhuān)用平臺(tái)，引入信息化、互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)手段，提高行政監(jiān)管、申報(bào)審核、資金運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的工作效率，確保電價(jià)附加足額征繳、按期發(fā)放，緩解企業(yè)資金周轉(zhuǎn)難題。