彭亞拉，唐曉純，齊思媛，李瑩星

(中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872)

一、導(dǎo)言

伴隨著近年經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國社會建設(shè)方面也呈現(xiàn)出一系列階段性的增長。國家逐步強化對于民生問題的政策傾斜，其中最主要的方式是通過社會保障制度的不斷完善構(gòu)建民生安全網(wǎng)。現(xiàn)階段，我國的社會保障制度涵蓋社會保險、社會救助和社會福利三大方面。其中，社會保險涵蓋養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等多個方面，主要存在于城市社保制度中，而在農(nóng)村地區(qū)存在部分制度缺位的現(xiàn)象;社會救助，則重在滿足貧困者的基本生存條件，主要以向貧困者提供物質(zhì)幫助的形式，發(fā)放包括災(zāi)害救濟和針對城鄉(xiāng)困難戶救濟等，具有反貧困的本質(zhì)特性［1］?！笆濉币?guī)劃中明確提出了健全低保標準動態(tài)調(diào)整機制，合理提高低保標準和補助水平，并加強城鄉(xiāng)低保與最低工資和扶貧開發(fā)等政策的銜接，在保證人民基本生活，維護社會公平公正，進而達到社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了重要的作用。十八屆三中全會決議進一步指出:“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制”。

近年來，隨著城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、環(huán)境、社會保險、社會救濟、食品安全等多方面的公共需求大幅上升，人民群眾的公共需求正逐步由“生存型”向“發(fā)展型”升級，我國公共需求呈現(xiàn)出增長迅速、主體多元、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、需求多樣的特點［2-3］。人民群眾日益增長的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的需求預(yù)期與供給不足之間的矛盾日益突出，而這種矛盾在貧困人口中表現(xiàn)尤為突出。韓嘉玲(2006)、沈紅(2000)等眾多專家學(xué)者的研究認為，貧困不僅僅是一個單純的經(jīng)濟收入問題，而是涉及健康、教育、社會資本、社會公正、公民參與權(quán)利、性別平等等多種復(fù)雜因素的社會問題［4-5］。從上世紀80年代起，各國就已拋棄了單純依靠經(jīng)濟增長來解決發(fā)展中國家貧窮落后問題的思路，轉(zhuǎn)而強調(diào)經(jīng)濟與社會兩個方面的共同發(fā)展，并陸續(xù)提出了參與式發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、以人為中心的人類發(fā)展等新的發(fā)展理論［6-7］。2009年中國在亞太經(jīng)合組織會議上強調(diào)社會發(fā)展要“統(tǒng)籌兼顧，包容性增長”，包容性增長的最終目的在于實現(xiàn)可持續(xù)平等增長，強化社會包容，益貧式的增長，讓弱勢群體受到保護［8］。

現(xiàn)階段我國的貧困救助制度主要是“最低生活保障”制度，該制度存在一定的局限性。這種局限性具體表現(xiàn)在:我國的貧困救助工作嚴格劃分為城鄉(xiāng)兩部分，保障資金基本由地方政府籌集，農(nóng)村的最低生活保障制度實施較晚，地方政府資金籌集困難，無論從受援力度還是從覆蓋面看農(nóng)村困難群眾的需要得不到保障。加之城鄉(xiāng)兩部分相互獨立，缺乏聯(lián)系，隨著城市化腳步的不斷加快，進城務(wù)工人員的增多，城鄉(xiāng)之間的區(qū)域界線正在淡化。在這種嚴格依據(jù)城鄉(xiāng)劃分的社會保障制度下，勢必會產(chǎn)生邊緣人群，造成國家貧困救助不能普遍惠及所有貧困人群。

在新的貧困標準下，我國仍有1.28億貧困人口，由于忽略重點的廣泛援助，加之缺乏保證運營的配套項目體系，國家社會保障和扶貧濟困的難度不斷加大，抑制了扶貧濟困資金的利用率。2011年我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障金決算金額為1340億元，平均到全國2310.5萬的城市低保對象和5214.0萬的農(nóng)村低保對象的總數(shù)來說，人均不足2000元的救濟款，難以保障困難群眾的基本生活。而在理應(yīng)重點關(guān)注的婦幼、留守兒童等弱勢人群方面，我國尚未建立有效的扶貧保障政策和相應(yīng)的項目，該部分人群貧困風(fēng)險加大，加重了貧困的代際傳遞效應(yīng)。

因病致貧是我國貧困發(fā)生的主要原因之一，而貧困往往又會加劇居民的健康問題。每年我國城鄉(xiāng)居民因疾病、損傷和過早死亡造成的經(jīng)濟損失相當(dāng)于GDP的8.2%，相關(guān)醫(yī)藥費用消耗相當(dāng)于GDP的6.4%［9］。因此本文將從我國居民的膳食消費和營養(yǎng)現(xiàn)狀入手，積極探討我國扶貧政策對象精確瞄準的方式;分析提升扶貧資金利用率;強化扶貧項目管理運行效率，最終實現(xiàn)適應(yīng)新形勢下的國家扶貧開發(fā)政策的需要，促進社會公平。

二、我國貧困人群膳食消費及營養(yǎng)現(xiàn)狀

(一)貧困人群可支配收入低，不能滿足其膳食消費需求

居民的食物消費的數(shù)量和結(jié)構(gòu)是由多種因素共同決定的，地區(qū)的食物資源稟賦決定膳食主要構(gòu)成，而居民的收入水平則是影響其消費結(jié)構(gòu)的主要因素。在居民膳食營養(yǎng)過程中后者發(fā)揮了更為顯著的作用。

20世紀80年代以來，隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，我國相繼出臺了一系列支持區(qū)域發(fā)展的政策，促進了貧困地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)持續(xù)下降。到2010年，我國城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民家庭的恩格爾系數(shù)分別下降到35.70%和41.10%(詳見圖1)。我國的扶貧政策，取得了較為顯著的效果，我國絕對貧困人口數(shù)量大幅下降，從1978年的10897.5萬減少到2010年的2688萬，下降了75.33%;貧困發(fā)生率從41.92%下降到4.8%，減少了37.12個百分點，農(nóng)村貧困人口也從改革開放之初的2.5億，到2010年的3000萬左右，大幅度下降。從總體平均水平看，我國居民基本解決了生存和溫飽問題。

圖1 1990-2010年我國城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)變化趨勢圖① 數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計年鑒》。

然而，依據(jù)2011年發(fā)布的《城鄉(xiāng)一體化藍皮書》，1990年以來，絕大多數(shù)年份間我國城鄉(xiāng)收入差距在不斷拉大，尤其是2010年高達3.23倍，已經(jīng)達到了國際公認的結(jié)構(gòu)失衡的程度。由于城鄉(xiāng)間的差距巨大，農(nóng)村居民的生活質(zhì)量相對較低，存在城鄉(xiāng)貧富分化現(xiàn)象［10］。

同時，在城鎮(zhèn)居民內(nèi)部，由于“通過與范圍狹窄的勞動收入相聯(lián)系的充分就業(yè)，對基本食品的價格控制和近乎普遍提供的教育和醫(yī)療衛(wèi)生”，城鎮(zhèn)貧困人口比例被控制在極低的水平上。但是隨著我國進入轉(zhuǎn)型期后的經(jīng)濟體制改革，社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了急劇的變化，城鎮(zhèn)內(nèi)部居民由于下崗、失業(yè)等情況而落到貧困的境地造成的城鎮(zhèn)居民內(nèi)部不同收入群體的生活質(zhì)量分化愈發(fā)顯著，此外，快速的城鎮(zhèn)化進程，也使城鎮(zhèn)居民內(nèi)部貧富間差距持續(xù)拉大。根據(jù)中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)，2010年中國家庭收入的基尼系數(shù)為0.61，城鎮(zhèn)家庭內(nèi)部的基尼系數(shù)為0.56，城鎮(zhèn)居民內(nèi)部的貧富差距加大。

無論是城鄉(xiāng)居民間還是城鎮(zhèn)居民內(nèi)部，低保人群的收入均嚴重低于我國居民平均水平。具體來說，以甘肅和湖南兩省5個欠發(fā)達區(qū)(縣)的1300戶低保戶，共計3606人的研究為例。兩省被調(diào)查地區(qū)低保人群的人均年收入為2157.8元，其中近一半的收入是來自于政府的轉(zhuǎn)移性收入，主要是“低保補助”、“臨時救濟”等各種補助，其人均年收入僅為同期全國居民人均年收入12719.19元的1/6。其人均各項收入占比情況詳見表1。

表1 2006年城鎮(zhèn)低保人群和全國城鎮(zhèn)居民人均各項收入及占比①數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計年鑒2011》及調(diào)查數(shù)據(jù)整理得到。

食物消費作為人類生存所必須的基本消費，需求具有較大的剛性。近年來，我國食品消費價格指數(shù)節(jié)節(jié)攀升，2011年1月到2012年6月間我國食品消費價格指數(shù)平均漲幅達10.2%，高于同期CPI平均漲幅4.7%的5.5個百分點，食品消費價格指數(shù)最高時(2011年9月)同比上漲達13%左右(如圖2)。

圖2 我國居民消費價格指數(shù)(CPI)和食品價格指數(shù)變動情況②數(shù)據(jù)來源:鳳凰網(wǎng)財金數(shù)據(jù)庫:http://app.finance.ifeng.com/data/mac/data.php?name=CPI。

與我國居民日常膳食消費密不可分的“肉、蛋”等畜牧食品的消費價格不斷攀升(表2)，其月漲幅尤以2011年間最為顯著，詳見圖3。肉類價格最高時竟達29.88元/公斤，同比增長52%。這種不正常的物價上漲更是嚴重損害了消費者的利益，對于居民中的低收入人群造成的影響最為顯著。

表2 2001-2011年我國豬肉和散裝蛋產(chǎn)品市場平均價格③數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)部，中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng):http://pfscnew.agri.gov.cn/fxbg/，相關(guān)數(shù)據(jù)匯總得到。

圖3 2010年和2011年同期市場豬肉價格比較①數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫資料整理得到。

居民食物消費受其收入和物價水平的雙重影響。收入水平偏低同時物價水平偏高的食品市場消費環(huán)境，對于低收入人群的影響更為顯著。一方面，低收入人群受收入水平影響，消費絕對支出不斷下降，另一方面低收入人群為滿足自身生存和發(fā)展的需要，用于食品消費支出的比例不斷上升，低收入人群人均用于食品消費的支出遠低于城鎮(zhèn)居民平均水平。以2010年的數(shù)據(jù)為例，低收入人群用于食品的消費占全部消費性支出的46.15%，約為2525.32元，其中困難戶的金額僅為2231.48元，僅為城鎮(zhèn)居民家庭人均食品消費水平4805.08元的46.44%。(詳見表3)。

表3 按收入等級分城鎮(zhèn)居民家庭平均每人全年消費性支出及其構(gòu)成比例(2010年)②依據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒-2007》整理得到。

由于低收入人群用于食品消費的比重已經(jīng)很大，通過壓縮其它消費用來增加食品消費的空間較小，現(xiàn)有的食物消費低投入不可能在短期內(nèi)有所改善。在食品價格整體上升的過程中，低收入人群要想滿足基本的食物消費需要，只能通過購買較便宜的谷物類制品及植物性食物消費，壓縮肉蛋奶、水產(chǎn)品等高營養(yǎng)食物消費。

以湖南和甘肅兩省為例，其城鎮(zhèn)低保人群消費的食物還主要集中于主食(大米和面食)與蔬菜上，年均消費量為谷物139.36kg，蔬菜129.53kg;而在肉、蛋、奶及水產(chǎn)品方面低保居民的消費量極少，甚至可以忽略不計。同期的城鎮(zhèn)居民年人均糧食消費量分別只有75.92kg和117.56kg。由此可以看出，由于家庭收入的限制，低保家庭的食物消費結(jié)構(gòu)單一，還停留在原始的植物性食物消費為主的水平上(詳見表4)。

表4 不同收入等級低保人群對各類食物的消費量(Kg)

①依據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒-2007》整理得到。

②依據(jù)《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(2001-2010年)》中提出的中國城鎮(zhèn)居民營養(yǎng)每日攝入標準制定。

③數(shù)據(jù)來源:中國人民大學(xué)，碩士論文《城鎮(zhèn)低保居民食物消費與膳食營養(yǎng)狀況研究——基于甘肅、湖南的調(diào)查數(shù)據(jù)》，屬中國農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所2006年實驗性研究項目調(diào)研數(shù)據(jù)。

由表4可以看出，收入水平與居民膳食種類正相關(guān)。最低收入戶除了所消費的“糧食(主食)”能夠與國家標準持平外，各大類食品的消費量均不能達標，低保人群的肉蛋等產(chǎn)品消費僅是我國居民整體水平的1/3-1/2，水產(chǎn)品更是不足整體平均水平的1/10，差距顯著。而肉蛋奶是良好的營養(yǎng)來源，可以提供較谷物類食品更為優(yōu)質(zhì)蛋白質(zhì)和Fe2+、Ca2+等營養(yǎng)素。由此可見，在居民內(nèi)部不同收入群體間，收入水平的差異，制約了其膳食結(jié)構(gòu)的完善，造成營養(yǎng)貧困，進而影響我國居民膳食營養(yǎng)水平的均衡發(fā)展。

(二)貧困人群營養(yǎng)和健康狀況不達標

在膳食營養(yǎng)結(jié)構(gòu)方面，由于居民內(nèi)部收入差距造成的不平衡性，使得收入水平較低的低保人群的膳食營養(yǎng)狀況顯著低于全國居民的平均水平。表5顯示的是被調(diào)查地區(qū)低保人群和同期城鎮(zhèn)居民的營養(yǎng)素攝入量對比，可以看出，被調(diào)查低保人群熱能和營養(yǎng)素的攝入量均遠遠低于國家標準，蛋白質(zhì)、脂肪、熱量僅達到標準的 63.7%、43.13%和83.05%，低保人群的營養(yǎng)攝入量遠不能滿足機體的需要，其熱能供應(yīng)甚至未達到聯(lián)合國劃定的溫飽線，處于饑餓狀況。

表5 低保人群日人均營養(yǎng)素攝入與同期城鎮(zhèn)居民對比分析

④數(shù)據(jù)來源:中國人民大學(xué)，碩士論文《城鎮(zhèn)低保居民食物消費與膳食營養(yǎng)狀況研究——基于甘肅、湖南的調(diào)查數(shù)據(jù)》，屬中國農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所2006年實驗性研究項目調(diào)研數(shù)據(jù)。

⑤依據(jù)《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要(2001-2010年)》中提出的中國城鎮(zhèn)居民營養(yǎng)每日攝入標準制定。

2002年的膳食營養(yǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在貧困地區(qū)(如二、三、四類農(nóng)村)和低保居民中，視黃醇當(dāng)量、鈣的攝入水平等與城鎮(zhèn)的差距較大。以兒童維生素A的缺乏率為例，農(nóng)村地區(qū)為11.2%，邊緣性缺乏率為49.6%，均顯著高于同期城市兒童水平(3.0%和29.0%)，尤其是二、三、四類農(nóng)村的兒童。貧困地區(qū)(四類農(nóng)村地區(qū))1～5歲兒童中約1/3表現(xiàn)為生長遲緩，1/6表現(xiàn)為低體重，是城市兒童的2～4倍。依據(jù)2008年對廣西壯族自治區(qū)貧困地區(qū)6歲以下兒童的營養(yǎng)狀況的調(diào)查顯示，兒童生長遲緩率為22.8%、低體重率28.7%，消瘦率11.2%、貧血率16.9%，均顯著高于當(dāng)?shù)仄骄?，說明收入差距造成的消費不平等已經(jīng)對低收入消費群體的營養(yǎng)健康產(chǎn)生了嚴重的影響，亟需國家相應(yīng)的食物援助計劃干預(yù)改善。

在貧困家庭內(nèi)部的食物分配不均衡，造成弱者如兒童、婦女、孕婦的境況更為不利，他們常常處于被犧牲的狀態(tài)。依據(jù)2002年中國居民營養(yǎng)與健康狀況調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，由于營養(yǎng)素攝入不足及不均衡造成孕期有3.1%孕婦發(fā)生“妊娠高血壓癥”，0.6%孕婦發(fā)生“糖尿病”等;此外，營養(yǎng)不良會嚴重影響胎兒和兒童的生長發(fā)育，影響貧困學(xué)生的學(xué)習(xí)效率，以至于貧困家庭的孩子一開始就處于競爭的劣勢。因此，這些亞人群的營養(yǎng)素攝入也需要國家相關(guān)項目的營養(yǎng)干預(yù)與教育指導(dǎo)。

(三)膳食結(jié)構(gòu)不合理，營養(yǎng)不良產(chǎn)生的影響

綜上，雖然我國城鄉(xiāng)貧困家庭投入食品的支出在總消費支出中占比較大，由于其本身收入低，實際用于食品的消費金額少，以致主要食品消費量少質(zhì)差，營養(yǎng)攝入不足，難以達到正常要求的攝入水平。因此，我國低保人群中的熱能和營養(yǎng)素未達標的比重依然較大，這部分人群仍處在營養(yǎng)貧困的狀態(tài)中。

1.熱能和營養(yǎng)素攝入量不達標影響我國勞動力素質(zhì)

個體在熱能和營養(yǎng)的攝入量達不到正常需要標準的情況下，雖然可以根據(jù)能量攝入多少調(diào)整人體能量的支出，但是，這種調(diào)整會以效率的損失為代價。貧困人口大多在勞動密集型行業(yè)就業(yè)，體力消耗大，而他們的營養(yǎng)不良會大大降低其勞動的效率或勞動參與率。許多研究表明，在發(fā)展中國家，患有缺鐵性貧血的勞動力雖然也能從事體力勞動，但這些人因血紅蛋白的水平低而無法承受長時間的勞動，勞動產(chǎn)出受到嚴重影響。這種結(jié)果必然導(dǎo)致貧困人口本來就低的收入更加降低，而極低的收入又會使他們的營養(yǎng)更差，身體素質(zhì)受到更大的破壞，貧困程度更趨嚴重，這是一個營養(yǎng)貧困的惡性循環(huán)。它不僅給貧困者的健康帶來災(zāi)難，也會嚴重影響到整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。世界銀行的一項研究估計，僅僅是缺乏維生素和其他營養(yǎng)造成的居民生產(chǎn)力損失就相當(dāng)于5%以上的國民生產(chǎn)總值。

2.營養(yǎng)不良顯著影響后代的健康

如果貧困家庭長期處于營養(yǎng)不良狀況，對其后代的身體健康影響是極其嚴重的。根據(jù)國內(nèi)外營養(yǎng)和預(yù)防醫(yī)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，兒童營養(yǎng)缺乏會導(dǎo)致早期發(fā)育不良，患兒達不到正常體格發(fā)育標準，營養(yǎng)素嚴重缺乏可直接導(dǎo)致腦神經(jīng)損傷、智力低下、聽力減弱、注意力難以集中以及學(xué)習(xí)能力低下等。這種損傷是一個慢性過程，常常被缺少營養(yǎng)和健康知識的貧困家庭所忽視。尤其值得注意的是，在發(fā)育不良的兒童群體中，大約有10%的人成年后由于智障或其他疾病而落入必須由社會照顧的低能力群體，這個比率是正常發(fā)育兒童群體的5倍。

3.營養(yǎng)不良對貧困的代際傳遞效應(yīng)

低收入群體中幼兒和青少年營養(yǎng)素攝入不足，將會影響其生長發(fā)育，孕婦、乳母的營養(yǎng)不良將影響下一代的身體素質(zhì)和智力水平，造成的影響甚至?xí)皫状?。居民沒有發(fā)育良好的健康體魄和正常的智力水平，就不能順利接受教育，擁有較高的工作和生產(chǎn)能力;能力的不足，勢必造成收入偏低，如此惡性循環(huán)，貧困難以從根本上消除。由此可見，營養(yǎng)不良對貧困家庭的貧困代際傳遞作用顯著。

綜上所述，低保人群受其收入不足的影響，食物供給不足，膳食營養(yǎng)不良，這種狀態(tài)將對我國居民人群的身體素質(zhì)及健康水平產(chǎn)生深刻影響，進一步將會影響到社會人力資源，經(jīng)濟發(fā)展，拉大貧富差距，抑制社會公平，最終會對整個國家的安定和諧產(chǎn)生消極影響。因此國家在加大扶貧政策的同時，應(yīng)重視扶貧政策的效率，重視貧困人群的膳食營養(yǎng)狀況，并應(yīng)通過國家相應(yīng)戰(zhàn)略體系的構(gòu)建，保證居民基本的食物消費與營養(yǎng)健康，促進國家整體健康水平的提升，充分實現(xiàn)社會公平。

三、立體扶貧救困政策下的國家食品援助計劃

在全面包容性的扶貧理念下，以建立完善立體的社會保障體系為目的，貧困標準的設(shè)置不應(yīng)僅僅涵蓋地區(qū)經(jīng)濟概念，而應(yīng)建立以人為本的立體評價標準，應(yīng)全面涵蓋經(jīng)濟、醫(yī)療、文化、身心健康等眾多方面［11］，更加強調(diào)對貧困人群健康水平的援助措施。針對上述問題，特此提出國家應(yīng)加大對于貧困人群的營養(yǎng)援助，開展國家食品援助計劃。

(一)國家食品援助計劃對貧困人群進行營養(yǎng)干預(yù)的理論及實踐

營養(yǎng)干預(yù)是通過營養(yǎng)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)營養(yǎng)問題，采取相應(yīng)的干預(yù)措施進行改進。許多國家實施的國民營養(yǎng)干預(yù)措施都起到了積極的效果，日本就曾規(guī)定中小學(xué)生每天要吃34種食品，有效提升了國民的整體身體健康素質(zhì)。

眾多學(xué)者對于影響食物營養(yǎng)消費的研究聚焦于居民收入和家庭營養(yǎng)消費水平之間的聯(lián)系，普遍認為經(jīng)濟水平和其他社會資源的不平等性制約了居民家庭食物消費的多樣性，進而影響了居民的營養(yǎng)水平(Burk1961，1968;George and King;Price;Thomas)。Babcock，Einstein和 Horstein等近一步分析認為在不平等的收入水平下各亞人群的營養(yǎng)狀況也具有顯著差異性。為了緩解居民營養(yǎng)狀況的不均衡，應(yīng)通過構(gòu)建行之有效的國家營養(yǎng)干預(yù)政策來實現(xiàn)改進。依據(jù)Mark G.Brown和S.R.Johnson等學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，在立體扶貧政策中，通過政府營養(yǎng)干預(yù)，可促使低收入者可獲得更高的熱量攝入。同時，發(fā)放食品券方式對參與者的營養(yǎng)攝入的影響遠高于提高收入的方式對其的影響:在其膳食攝入方式上，參與實物補貼計劃的人群更傾向于在家就餐而非外食;因此可以看出，通過國家財政支持，實施食品券計劃等的營養(yǎng)干預(yù)措施是解決不同收入、不同地域人群食物消費和營養(yǎng)狀況不均衡的最佳途徑。

現(xiàn)階段，我國貧困居民由于經(jīng)濟水平限制在飲食的選擇上，更趨向于選擇價格低廉的谷物類食物，忽略了蛋白質(zhì)含量較高的肉蛋類食物的攝取。在現(xiàn)有的有限低保援助的情況下，也更愿意通過食用價格低廉的食物而節(jié)省開銷，將低保金用于其他方面。另一方面，在家庭中處于弱勢地位的婦女，嬰幼兒和學(xué)齡兒童受到的影響更為顯著。此外，以農(nóng)村留守兒童最為典型的是，由于自身對于營養(yǎng)知識的匱乏，同時老師、家長的疏于指導(dǎo)，使其獲得的扶貧資金并未合理有效地轉(zhuǎn)化為生長發(fā)育急需的各類營養(yǎng)物質(zhì)，而是購買了一些不利健康的食物，對其身心健康產(chǎn)生較大危害，使得援助資金的利用并未實現(xiàn)其援助目的。

針對上述類似問題，各國和世界衛(wèi)生組織都進行了積極的探索，各國政府往往通過引入以“國家食品援助計劃”項目為主體的項目機制。以項目機制為主體一方面便于實施明確的績效目標控制，另一方面項目機制具有靈活的特性可針對外界情況的變化以及不同的利益需求作出主動、靈活、低成本、富有成效的反應(yīng)(D·奧斯本，T·蓋布勒，1996)［12］。世衛(wèi)組織“以營養(yǎng)教育為重點的學(xué)校健康促進項目活動”在世界范圍內(nèi)的實踐證明，通過食品援助計劃中針對中小學(xué)生營養(yǎng)干預(yù)項目的實施可能提高孩子的學(xué)習(xí)成績和出勤率;在柏林，獲得營養(yǎng)指導(dǎo)的孩子取得了比其他學(xué)生更高的分數(shù);在牙買加，獲得早餐供應(yīng)的孩子在數(shù)學(xué)上取得了高分;在美國，低收入家庭的孩子在參與早餐計劃之后成績明顯高于未參與計劃的孩子。

綜上所述，我國急需開展“國家食品援助計劃”，從長期穩(wěn)定的食品援助和營養(yǎng)教育等方面多管齊下，有效改善我國居民整體的營養(yǎng)健康水平，促進現(xiàn)有扶貧救困政策立體、全面、高效。

(二)他山之石——國外食品援助計劃

1.美國食品援助計劃

貧困居民的膳食消費問題，并非我國的特殊國情，而是全球范圍內(nèi)共同研究和探討的問題。即使是世界上最富裕國家之一美國，仍然存在大量的貧困人口。幾十年來美國政府一直致力于開展積極的營養(yǎng)干預(yù)政策，建立了一套完整且嚴謹?shù)膰沂称吩媱濗w系，取得了較好的效果。

美國每年從財政預(yù)算中拿出大量資金用于維護居民食品質(zhì)量和數(shù)量安全。2010年政府部門在相關(guān)項目的投入總額約為1334.5億美元，占其財政總決算的3.85%，而其中直接用于食品和營養(yǎng)援助的部分占比就達2.83%，高額的投入和投入占財政預(yù)算的高比例都反映了美國政府對于貧困和弱勢居民食品消費和營養(yǎng)狀況的關(guān)注。國家除了財政支持外，以財政為依托的國家項目干預(yù)，為提升其國民整體營養(yǎng)健康狀況夯實了基礎(chǔ)，其中最為主要的干預(yù)項目是“國內(nèi)食品援助計劃”(NFAP)［13］。

美國國內(nèi)食品援助計劃的管理和運營經(jīng)費主要來自國家的財政投入，其投入以項目注入的方式為主。自項目創(chuàng)立以來美國國會每年對其進行撥款，到2012年美國農(nóng)業(yè)部(USDA)的食品營養(yǎng)援助計劃預(yù)算高達1119.77億美元，占USDA預(yù)算總數(shù)的77%，占總預(yù)算的2.83%［14］。這些資金全部以項目的形式發(fā)放，且逐年提高(詳見表6)。

表6 2007-2011財年美國食品營養(yǎng)援助主要項目［13］

美國食品與營養(yǎng)服務(wù)援助計劃旨在滿足社會中貧困人口的需求，關(guān)注營養(yǎng)密度最大化和營養(yǎng)平衡的問題。該項目最大的特點是具有較大的覆蓋廣度，一方面覆蓋人數(shù)眾多，據(jù)統(tǒng)計，目前每天每6個美國人中就有1個人接受一個或多個食品援助計劃所提供的食品援助;另一方面，項目覆蓋的亞人群種類多，其下的15個援助子項目分別針對不同年齡、生理狀況、地區(qū)，以及不同民族的各亞人群設(shè)置，從健康促進的角度出發(fā)保證國家營養(yǎng)目標的全面達成。

在多子項目體系的援助系統(tǒng)中，合理的監(jiān)管機構(gòu)發(fā)揮著舉足輕重的地位。而該項目在組織機構(gòu)上，為保證項目高效有序?qū)嵤?，在美國農(nóng)業(yè)部(USDA)下特別設(shè)立了專屬的管理機構(gòu)，食品與營養(yǎng)計劃署(FNS)，以該機構(gòu)為紐帶，聯(lián)通各州政府、地方政府和非盈利機構(gòu)，共同完成國家食品援助項目工作。即在項目內(nèi)容上綜合規(guī)化，整體考慮，將該體系下各子項目按其特點分成具體的業(yè)務(wù)部門進行管理，又充分考慮各州地理位置，按區(qū)域設(shè)置辦公室分區(qū)管理，便于因地適宜地制定地區(qū)的政策和具體實施方案。

2.阿根廷、印度的食品援助計劃

不僅發(fā)達國家如美國積極開展食品援助計劃，發(fā)展中國家如阿根廷、印度、巴西、烏拉圭等國也積極開展相關(guān)項目，促進本國居民膳食營養(yǎng)結(jié)構(gòu)完善。

阿根廷食品援助計劃作為國家三大扶貧項目之一，年投入從2000年的0.6億美元增加到2005年的2.5億再到2010年的3.32億美元，用以為孕婦、婦女、嬰幼兒、老年人等多個亞人群提供健康營養(yǎng)的膳食，強化膳食營養(yǎng)監(jiān)控和營養(yǎng)教育等多方面內(nèi)容。該項目直接覆蓋的人群從開始之初的2.6%不斷擴大，到2010年已經(jīng)覆蓋了全國人數(shù)1/3，并持續(xù)擴大，2010年發(fā)放食品救助200萬人，發(fā)放代金券救助130萬人，保證了貧困人口特別是婦女兒童的基本生活需要［15］。同時阿根廷政府針對項目在實施過程中暴露出的相關(guān)問題，不斷對已有項目進行調(diào)整，添加新的子項目。到2010年阿根廷政府先后開展了9大食品營養(yǎng)項目，基本形成了國家食品援助體系，該體系也成為消除貧困促進社會公平的國家級重要項目。

印度政府針對國內(nèi)的食品營養(yǎng)和援助計劃還強調(diào)5年的整體規(guī)劃。從1995年建立國家營養(yǎng)行動計劃(National Plan of Action for Nutrition，NPAN)以來明確了14個相關(guān)部門在改善國內(nèi)食物營養(yǎng)中的角色。以婦女兒童發(fā)展署(Ministry of Women and Child Development，MWCD)和家庭福利和健康署(Ministry of Health and Family Welfare，MoHFW)兩部門為主導(dǎo)，積極推進相關(guān)食品援助計劃的發(fā)展，應(yīng)對“印度營養(yǎng)挑戰(zhàn)”(India's Nutrition Challenge)。

印度政府的營養(yǎng)干預(yù)政策中最為典型的是1995年8月開始實施的“免費午餐計劃”(Mid-Day Meal Scheme，MDM)又稱營養(yǎng)午餐計劃或者午餐計劃，起源于全國初等教育營養(yǎng)資助計劃(National Program of Nutritional Support to Primary Education)，該計劃著眼于改善小學(xué)生營養(yǎng)狀況，中央以提供免費的谷物及食物運輸津貼的方式給予支持［16］。免費午餐計劃在其實施的最初10年中進展緩慢，沒有引起人們特別的關(guān)注，使人擔(dān)心它也會像印度教育領(lǐng)域中的許多改革措施一樣“無果而終”或者“雷聲大雨點小”。但自2001年11月28日，印度最高法院通過的《食物權(quán)利法案》要求邦政府及中央聯(lián)盟區(qū)“為所有在公立小學(xué)及政府資助的小學(xué)階段的學(xué)生提供一頓至少含有300卡路里熱量和最少8-12克蛋白質(zhì)的午餐，每年最少提供200天”，MDM項目迅猛發(fā)展取得了不凡的成就。到2009年該項目已實現(xiàn)覆蓋1.119億中小學(xué)生，覆蓋全國92.6%的中小學(xué)，總預(yù)算達668.802億盧比，約合12.31億美元［17］。印度從國家層面，邦/中央聯(lián)盟區(qū)層面以及地方管理層面三方面制定了項目措施，規(guī)范項目的實施，保證了項目的有效運行，并積極考評定期向社會公布:1)收到糧食的日期及數(shù)量;2)消耗的糧食數(shù)量;3)其它原料的采購和使用情況;4)參與免費午餐項目的學(xué)生數(shù)量;5)每日食譜;6)參與免費午餐項目的社區(qū)成員名冊等信息接受群眾監(jiān)督。免費午餐計劃提高了學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性，間接地提高了他們的學(xué)業(yè)成績。

四、建立和完善我國國家食品援助計劃的建議

我國社會保障與扶貧救困體系中與食品援助等相關(guān)的戰(zhàn)略項目計劃實施時間較短，項目計劃零散，不完善。國務(wù)院自1997年頒布《中國營養(yǎng)改善計劃》，2001年開始對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生提供“兩免一補”，并逐漸提高補助標準。但是到目前為止，仍不能做到全面覆蓋。2007年中央財政撥款，向中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生提供生活費補助資金，到2010年累計撥款達137.2億元。覆蓋河北、內(nèi)蒙古、重慶等21個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團下1228萬名家庭經(jīng)濟困難的寄宿生。但是，即使有了這些投入，孩子們依然吃不上免費的午餐，解決不了部分孩子吃飯難、難吃飽的問題。

2011年10月26日，國務(wù)院常務(wù)會議決定啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，計劃中首要的一項措施是:中央財政按照每生每天3元的標準，為試點地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助。試點范圍包括680個縣(市)、約2600萬在校生。國家試點每年需資金約160多億元，由中央財政負擔(dān)。2012年1月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》，為該項計劃的實施提供政策保障。

然而，該項目在具體的實施過程中，由于缺乏前期基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)的支持和后續(xù)相關(guān)資金的補充，產(chǎn)生了“有米無鍋”的尷尬現(xiàn)象:國家把營養(yǎng)膳食補助撥下去了，但農(nóng)村學(xué)校食堂建設(shè)跟不上，硬件欠缺，同時實施營養(yǎng)餐計劃所需要的廚師聘請及工資撥付、設(shè)施配套及費用撥付等問題也未得到很好的解決。而此種相關(guān)的設(shè)施和人員，在全國大部分貧困地區(qū)都非常緊缺、突出和普遍，如果沒有配套政策和專項資金的支持及保障，全國貧困地區(qū)學(xué)校的供餐體系還是無法建立起來，不能及時與“營養(yǎng)餐計劃”配套。

因此，要想有效解決我國貧困人群的食物營養(yǎng)和健康問題，并不能只寄希望于一兩項獨立的項目，而是應(yīng)構(gòu)建立體完善覆蓋廣泛的國家食品援助計劃戰(zhàn)略體系:從硬件、軟件、前期設(shè)備設(shè)施投入、后期人員管理培訓(xùn)、輔以貧困人群的營養(yǎng)教育等眾多方面通力合作，作為國家及扶貧和救助政策的重要內(nèi)容，逐步有效覆蓋各亞人群，有效提升社會公用營養(yǎng)水平，維系社會公平。據(jù)世行研究測算，通過營養(yǎng)不良等貧困人口多發(fā)亞健康狀況的改善，可避免我國每年5000-9000億人民幣的損失。

(一)建立完善我國的食品援助項目體系，覆蓋城鄉(xiāng)困難人群

建立一個相對完善的國家食品援助項目體系才能真正達成對城鄉(xiāng)貧困居民食品援助的全面覆蓋，解決不同人群的膳食營養(yǎng)問題，推動國民整體素質(zhì)的提升。該計劃應(yīng)該包括:覆蓋所有貧困人口的“食品券計劃”，重點保障學(xué)齡兒童的“學(xué)生營養(yǎng)餐計劃”，解決貧困家庭內(nèi)部營養(yǎng)均衡的“婦幼營養(yǎng)援助”，以及專門針對0-6歲留守兒童營養(yǎng)及營養(yǎng)教育的相關(guān)項目等，上述項目力求實現(xiàn)的覆蓋人群及預(yù)算投入如表7。

表7 國家食品援助計劃體系中主要項目計劃覆蓋人群及所需費用估算表

(1)食品券計劃

我國2011年將貧困線上調(diào)到人均年收入2300元(2010年不變價)，據(jù)此同年我國的貧困人口達到1.28億?，F(xiàn)階段我國針對低收入者的救濟一般采用實物救濟或現(xiàn)金補助。實物救助主要用于應(yīng)對突發(fā)事件，如向災(zāi)區(qū)民眾提供御寒物品和口糧等;常規(guī)性的救濟活動主要是針對低收入群體的城市低保金制度、農(nóng)村五保戶制度。但是上述措施在實施的過程中政府很難防范受助人或其監(jiān)護人挪用救助款，很難保證救助款背后的政策目標不被扭曲［21］。

借鑒國外實踐經(jīng)驗，我國應(yīng)積極將食品券項目作為食品援助計劃戰(zhàn)略體系的重要組成部分。食品券計劃的基本目標是幫助低收入人群購買保障他們健康和營養(yǎng)所需的食物。食品券計劃與直接發(fā)放現(xiàn)金相比限定了購買范圍，其對受助者的營養(yǎng)可以間接等同于食物救濟;但與食物救濟不同，食品券計劃給予了受助者更多的選擇。

為充分實現(xiàn)食品券的功效，在具體的運行實施過程中，應(yīng)通過規(guī)定食品券的使用范圍，明確限制條件，將食品券的應(yīng)用范圍圈定于供人類消費的食物，明確禁止相關(guān)資金用于:任何非食品商品，如寵物食品、生活用品、家用電器等;酒精飲料或煙草制品;藥品及醫(yī)療用品等。為確保食品券福利以適當(dāng)?shù)臄?shù)額發(fā)放給受助家庭，食品券項目還采取質(zhì)量控制措施以提高福利資格及水平判定的準確率。

此外，從功能和效益上看，食品券項目兼具福利政策、農(nóng)業(yè)政策和經(jīng)濟政策三重性質(zhì)。在保證了受援者在解決溫飽問題的基礎(chǔ)上進一步提高飲食的營養(yǎng)水平的情況下，促進了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場需求［22］。

(2)學(xué)生營養(yǎng)餐計劃

積極改善學(xué)生營養(yǎng)，增強青少年體質(zhì)，是一項長遠的健康投資。上個世紀50年代美日等國就開展了學(xué)生營養(yǎng)午餐計劃，午餐提供機體日均所需營養(yǎng)素的1/3-1/2，費用均來源于國家財政支持，覆蓋全國學(xué)生總數(shù)的68%-93.5%。上述國家還通過學(xué)生營養(yǎng)餐計劃，強化了大豆蛋白和奶制品的營養(yǎng)攝入。因此，我國在建立實施學(xué)校營養(yǎng)餐的過程中，一方面要克服地區(qū)經(jīng)濟水平差異性的影響，有效覆蓋全體義務(wù)教育階段適齡兒童。另一方面，要充分考慮我國學(xué)生身體健康的基本狀況，有選擇有目的的將營養(yǎng)強化措施加入到貧困地區(qū)學(xué)校營養(yǎng)餐計劃中，保證義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生的營養(yǎng)供給和平均水平一致。

學(xué)校營養(yǎng)餐計劃，不應(yīng)該僅僅是對營養(yǎng)餐本身的計劃項目，其還應(yīng)涵蓋對于受援地區(qū)學(xué)校廚房等相關(guān)設(shè)備設(shè)施的構(gòu)建以及人員如炊事員、營養(yǎng)師的培訓(xùn)管理。在此方面，日本為我國提供了良好的參照，日本以學(xué)校午餐計劃為依托，由當(dāng)?shù)卣块T雇傭炊事員、營養(yǎng)員等，編制不隸屬學(xué)校，派遣到受援學(xué)校，保證每300名學(xué)生配備1-2名炊事員和營養(yǎng)員，承擔(dān)全部食品制作任務(wù)，并有國立公共衛(wèi)生院營養(yǎng)部統(tǒng)一制定食譜，按地區(qū)統(tǒng)一配送。我國在加大對學(xué)生營養(yǎng)餐財政投入的過程中，應(yīng)將人員和設(shè)備設(shè)施的投入涵蓋進去，統(tǒng)一規(guī)范管理。

(3)婦幼營養(yǎng)援助

中國的社會福利和救助是針對老年人、殘疾人和孤兒等弱勢群體的補缺型福利。缺乏對于婦幼這種特殊群體營養(yǎng)的水平的關(guān)注，因此構(gòu)建我國食品援助計劃第三個重要方面是“婦幼營養(yǎng)援助”項目。該項目應(yīng)主要構(gòu)建三種形式的福利待遇:提供營養(yǎng)食品、在飲食中補充婦幼更需要的營養(yǎng)元素;進行營養(yǎng)教育;進行衛(wèi)生保健和其它社會服務(wù)。對于受援者還應(yīng)提供不同的補貼待遇，美國WIC計劃中婦嬰蔬菜水果的補貼待遇為:兒童每月6美元;哺乳期婦女每月10美元;其他婦女每月8美元，除了經(jīng)濟援助還著重強化對一些食品進行補充，包括增加了水果、蔬菜及全谷物食物以及奶制品的供應(yīng)。

此外通過“婦幼營養(yǎng)援助”項目的建立，將“事后救助”積極轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩崟r救助”和“預(yù)防式救助”［23］。通過對貧困人群中妊娠期婦女和乳母以及兒童的營養(yǎng)進行改善和調(diào)節(jié)，有利于防止由營養(yǎng)不良造成的貧困代際傳遞，提升國民整體的身體素質(zhì)，避免由于兒童營養(yǎng)不良問題對個人、家庭乃至國家造成損失，此外，項目一個重要的目的是開展營養(yǎng)教育，使更多的母親能有更好的營養(yǎng)醫(yī)師和相關(guān)知識。

(4)留守兒童營養(yǎng)引導(dǎo)計劃

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化化腳步的加快，越來越多的農(nóng)民選擇進城務(wù)工，以增加其家庭收入。相應(yīng)的，在農(nóng)村地區(qū)，出現(xiàn)了一個新的名詞“留守兒童”。據(jù)調(diào)查我國農(nóng)村目前“留守兒童”總數(shù)，達到了5800萬，其中42.8%的留守兒童是父母同時外出，交由爺爺奶奶或者外公外婆撫養(yǎng)，甚至有7.3%的兒童不確定或無人監(jiān)護。留守兒童正處在成長發(fā)育的關(guān)鍵階段，其生活中缺乏了父母或者親屬對其教育，引導(dǎo)以及感情上的關(guān)心呵護，會對其成長產(chǎn)生消極影響。在食物營養(yǎng)方面，正處于生長發(fā)育關(guān)鍵階段的0-14歲兒童，不具備照顧自己的能力，而其監(jiān)護人由于年事已高，本身能力較低，不能有效地輔導(dǎo)和關(guān)注其食物營養(yǎng)。

由于受到經(jīng)濟條件的制約，留守兒童及其監(jiān)護人在節(jié)儉方面表現(xiàn)得更為突出，飲食方面，不敢奢求吃好，吃飽成為其唯一的目標。此外，營養(yǎng)知識的不足嚴重影響了該亞人群的營養(yǎng)狀況，飲食結(jié)構(gòu)的不合理和營養(yǎng)搭配的不協(xié)調(diào)成為該兒童群體成長的主要制肘。0-5歲兒童，尚未接受義務(wù)教育，屬于食物營養(yǎng)項目管理的空白階段，亟需納入相關(guān)食品援助項目體系。

(二)推動國家財政進一步向民生領(lǐng)域傾斜，提高相關(guān)資金利用率

要解決我國低收入群體的膳食消費質(zhì)量，最重要的方式是強化相關(guān)的食品援助項目，釋放其資金制肘。為了實現(xiàn)對貧困居民的食品援助，我國民間曾開展了相關(guān)資金籌措的探索。其中比較典型的是2011年3月9日，媒體人鄧飛在微薄上號召開展“免費午餐”活動。該活動向全社會募集善款，倡議按照3元一餐的標準為貧困學(xué)童提供免費午餐，到2011年04月2日正式啟動募集了176萬余元善款，幫助貴州、河南和湖南三地的7所山村學(xué)校的孩子吃上了免費午餐，還有10多所學(xué)校提出申請，等待審核。

我國人口基數(shù)大，貧困人口多，營養(yǎng)援助項目所需資金數(shù)動以千億計，這是基本國情，僅靠社會募集很難保證項目長期進行下去，這就需要國家財政進一步向民生領(lǐng)域傾斜。相較于美國的用于食品援助年均981億美元的投入，我國現(xiàn)階段直接用于食品援助的投入遠遠不足。2011年國家加大了對食品援助的投入，預(yù)計之后每年投入160億元用于保證農(nóng)村貧困家庭義務(wù)教育階段學(xué)生的膳食營養(yǎng)援助，但是在較大的貧困人口基數(shù)下，該項投入與全面覆蓋所需人群的公共需求相比尚具有較大差距。

上文曾對我國主要食品援助計劃項目主要覆蓋人群和預(yù)期資金做出估算，合計達1553億元，該數(shù)據(jù)的計算依托了我國國家整體經(jīng)濟水平，并借鑒美日等國實施相應(yīng)項目時的資金投入量。該數(shù)額較大，僅僅依托中央財政很難全面實現(xiàn)，需要地方政府也應(yīng)加大相關(guān)投入，與國家層面投入資金一并用于我國食品援助項目。此外，國家用于營養(yǎng)監(jiān)測的投入也不能滿足基層監(jiān)測的需要?？梢娛称吩媱?，尚有很大的資金缺口，需要強化國家相關(guān)財政政策與之配合。

我國社會保障和扶貧救困項目的管理部門，權(quán)責(zé)分散，缺乏類似于美國FNS這種全面協(xié)調(diào)針的機構(gòu)，難以實現(xiàn)對扶貧和救助資金的合理統(tǒng)籌規(guī)劃和使用。據(jù)《2008中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》顯示，針對貧困人口的扶貧項目和資金投入，并沒有優(yōu)先用于貧困人口。2007年所調(diào)查的農(nóng)村貧困戶中，只有19.5%的農(nóng)戶得到扶貧項目支持。據(jù)我國檢察部門統(tǒng)計，僅2012年1月至11月間，扶貧資金被職務(wù)侵占就高達27.7億元。同時由于最低生活保障金投入過程中目的性不強，以致絕大多數(shù)的貧困家庭其膳食營養(yǎng)水平仍達不到聯(lián)合國規(guī)定的溫飽線，處于饑餓狀態(tài)。需要強化對于相關(guān)項目的管理，充分有效的覆蓋貧困居民保障營養(yǎng)供給。食品援助計劃，通過將各部門與食物營養(yǎng)相關(guān)的項目或政策整合，形成完善統(tǒng)一的食品援助計劃體系，以項目的形式統(tǒng)籌管理，明確項目目標，限制援助資金的使用方向，避免資金被挪用，提高利用率。

(三)適應(yīng)新情況，滿足新貧困群體的公共需求

改革開放30年來，制度的變革，城鎮(zhèn)化的演進，尤其是未來，城鎮(zhèn)化步伐的加快，最終勢必演化為我國貧困人群不僅存在于農(nóng)村，也存在于城市。反貧困政策應(yīng)適應(yīng)新的社會形勢，不僅要注重農(nóng)村的貧困問題，也要關(guān)注城鎮(zhèn)居民的貧困問題;不僅關(guān)注區(qū)域的差異，也要關(guān)注個體的差異;不僅要關(guān)注現(xiàn)有的狀況，還要關(guān)注貧困產(chǎn)生的原因和結(jié)果，并逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)的“救濟型”向“福利型”轉(zhuǎn)變。

同時，食品援助計劃的建立和完善，可以極大豐富和發(fā)展我國的扶貧救困政策，拓寬扶貧政策的覆蓋范圍。以“婦幼營養(yǎng)援助”項目為例，我國現(xiàn)行的社會救助體系中對于婦幼的援助還多停留在承擔(dān)了該體系最低層次的孤兒、殘兒、艾滋病致孤、致病兒童的救助，并未將貧困育齡婦女和0-6歲的幼兒作為常規(guī)的援助和監(jiān)測對象，對扶貧救助政策的全面和立體化構(gòu)建造成嚴重缺陷。雖然，在社會中存在以紅十字會等民間機構(gòu)建立的基金項目的重要補充，但該種方式的救助體系還是較為脆弱，不能全面了解和反映婦幼健康狀況的。通過國家級項目體系的構(gòu)建，強化從食品援助角度投入的多層次多人群多區(qū)域的援助項目，建立不同層次的社會救助制度體系，將單一的扶貧救助項目多樣化立體化。

此外，通過食品援助計劃，將改善貧困人群的營養(yǎng)水平，從實現(xiàn)社會公平的角度來考慮，應(yīng)將此項目長期化。國家食品援助計劃的最終目的不是簡單地給予受援對象相應(yīng)的資金，而是強調(diào)援助與營養(yǎng)教育的協(xié)調(diào)，潛移默化的影響受援者的食物消費結(jié)構(gòu)，最終實現(xiàn)對于弱勢群體的保障，避免貧困的代際傳遞。

(四)建立開放性的項目體系，銜接其它社會保障和扶貧救困項目

我國應(yīng)該構(gòu)建一個集營養(yǎng)監(jiān)測、營養(yǎng)援助、營養(yǎng)教育、醫(yī)療健康知識傳播，四位一體的開放性國家級食品援助項目體系，作為扶貧救困政策最重要的支撐。開放性項目體系不僅注重項目體系內(nèi)各子項目之間的聯(lián)系，而且要有效銜接其它社會保障和扶貧救困項目。

營養(yǎng)調(diào)查、營養(yǎng)監(jiān)測是食品援助計劃的基礎(chǔ)，我國原有十年一次的膳食營養(yǎng)調(diào)查，雖然自2010年起已經(jīng)將頻次提高到每五年一次，卻仍不能有效反映我國居民膳食營養(yǎng)狀況的現(xiàn)實情況。這是由于:我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，一段時間內(nèi)居民的收入和消費變化較大，五年一段的數(shù)據(jù)很難跟上其變化的速率，缺乏實時性;同時，僅有的研究數(shù)據(jù)并未及時有效公開，不利于數(shù)據(jù)資源的共享和對國家營養(yǎng)健康狀況的整體評價。此外，現(xiàn)有的全國膳食營養(yǎng)調(diào)查，是尋求全國范圍內(nèi)的平均數(shù)據(jù)，作為異常點出現(xiàn)的亞人群的營養(yǎng)狀況往往在平均過程中被淹沒，不能反映到最后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，使得統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏有效性。

為應(yīng)對上述問題，我國除了加大膳食營養(yǎng)的調(diào)查頻次外，還應(yīng)建立各亞人群的營養(yǎng)狀況調(diào)查，作為全國居民膳食營養(yǎng)調(diào)查的重要補充。正如美國隔年一次的糖尿病、肥胖等亞健康疾病的調(diào)查，就為美國居民的營養(yǎng)健康狀況的提供了重要的補充資料，有助于國家政府及時發(fā)現(xiàn)居民的營養(yǎng)變化情況，有效預(yù)測未來的健康發(fā)展趨勢，積極開展對消費者的正向引導(dǎo)，通過營養(yǎng)教育和營養(yǎng)標準規(guī)范等手段，實現(xiàn)膳食營養(yǎng)調(diào)查對亞健康狀況的及時防范。

在實際操作過程中應(yīng)加強各項目之間的聯(lián)系和對接。食品援助計劃項目應(yīng)不斷強化與其它社會保障和救濟項目間的對接;“婦幼營養(yǎng)援助”項目在實施的過程中，勢必存在與兒童福利項目部分重復(fù)，因此應(yīng)加強項目之間的協(xié)調(diào)，共享信息資源，避免基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。此外，我國還亟需建立完善的食品援助法律體系，強化食品援助項目體系與國家法律法規(guī)政策的關(guān)聯(lián)性，通過相關(guān)法律規(guī)章的制定，將項目長期化，固定化，并以相關(guān)規(guī)范為依托，強化對于項目績效水平和執(zhí)行效率的評價考核。

［1］王麗華，孟湘泓.反貧困視覺下的我國社會救助制度安排［J］.甘肅社會科學(xué)，2012(2):46-49.

［2］遲福林.第二次轉(zhuǎn)型:處在十字路口的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社，2010.

［3］汝信，陸學(xué)藝，李培林.2010年中國社會形勢分析與預(yù)測［M］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2010.

［4］閻鳳橋，文東茅，韓嘉玲等.我國民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的地域性、階層性與多樣性分析［J］.民辦教育研究，2006，5(3):75-83.

［5］沈 紅.中國貧困研究的社會學(xué)評述［J］.社會學(xué)研究，2000(2):91-103.

［6］韓嘉玲，孫若梅，普紅雁等.社會發(fā)展視角下的中國農(nóng)村扶貧政策改革30年［J］.貴州社會科學(xué)，2009(2):67-76.

［7］李 周.中國反貧困與可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:科學(xué)出版社，2007.

［8］胡錦濤:合力應(yīng)對挑戰(zhàn)、推動持續(xù)發(fā)展［N］.人民日報，2009-11-15(2).

［9］世界銀行東亞及太平洋地區(qū)扶貧與經(jīng)濟管理局.中國貧困和不平等問題評估［R］.北京:世界銀行，2009.

［10］汝 信，付崇蘭.城鄉(xiāng)一體化藍皮書:中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展報告［R］.北京:社會科學(xué)文獻出版社，2011.

［11］葛深渭.貧困標準變遷與扶貧政策研究綜述:回顧與展望［J］.中國集體經(jīng)濟，2009(7):84-85.

［12］D·奧斯本，T·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海市政協(xié)編譯組和東方編譯所編譯.上海:上海譯文出版社，1996.

［13］USDA.USDA FY2012 Budget summary and annual performance plan［OL］.http://www.ocfo.usda.gov/budgetsummary.htm，2012-12-21.

［14］USDA.USDA-Strategic Plan FY 2011-2016［OL］.http://www.fsis.usda.gov/PDF/Strategic_Plan_2011-2016.pdf，2011-9-14.

［15］劉 堅.消除貧困的有益借鑒—關(guān)于墨西哥、阿根廷兩國消除貧困情況的考察和啟示［J］.農(nóng)村工作通訊，2006(1):28-30.

［16］安雙宏，黃姍姍.印度初等教育中的“免費午餐計劃”評析［J］.教育探索，2011(5):158-159.

［17］Ministry of Human Resource Development，Government of India.Annual Report 2009-2010［OL］.http://education.nic.in/AR/annual reports.asp，2010-09-08.

［18］人力資源和社會保障部［OL］.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/SYgundongxinwen/201304/P020130418582120334099.pdf，2013-04-01.

［19］教育部［OL］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/list.html，2012-01-17.

［20］全國婦聯(lián)、全國心系好兒童系列活動組委會.農(nóng)村留守兒童家庭教育活動調(diào)查分析報告［R］.北京:全國心系系列活動組委會，2010.

［21］劉太剛.美國聯(lián)邦政府的食品券項目及其借鑒意義［J］.學(xué)習(xí)論壇，2010(5):48-50.

［22］戴增義.美國的食品券制度［J］.世界知識，1993(22):22-23.

［23］劉 娟.美國WIC項目及對我國婦女兒童救助制度的啟示［J］.人口學(xué)刊，2011(6):51-57.