朱相宇，喬小勇

(1.北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)查研究中心，北京 100101;2.北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100124)

一、引言

一直以來(lái)，北京十分關(guān)注環(huán)境質(zhì)量改善，尤其2008年環(huán)境質(zhì)量跨躍式提升。但隨著人口數(shù)量的攀升、城市規(guī)模的擴(kuò)張，環(huán)境質(zhì)量依然不能令人滿意。2013年1月，北京的PM2.5基本在100微克/立方米以上，多數(shù)時(shí)間在139微克/立方米以上，重度污染超過(guò)4次，僅5天沒(méi)有霧霾［1］。2012年北京因?yàn)镻M2.5早死的人數(shù)達(dá)到2589人，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)20.6億［2］。作為發(fā)展中國(guó)家建設(shè)世界城市的先鋒，客觀上要求北京必須瞄準(zhǔn)國(guó)際城市的高端形態(tài)，不斷提高城市國(guó)際化水平，然而環(huán)境污染已經(jīng)成為了北京吸引跨國(guó)公司、國(guó)際組織和全球高端人才的一道鴻溝［3］，嚴(yán)重阻礙了世界城市的建設(shè)步伐。北京環(huán)境污染不僅帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也給市民的身體健康帶來(lái)巨大威脅，已經(jīng)引起了中央和北京市的高度重視。北京環(huán)境污染治理需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但更需要探索適合國(guó)情、市情的治理對(duì)策。因此，需要準(zhǔn)確評(píng)價(jià)和正確認(rèn)識(shí)北京在全國(guó)范圍內(nèi)的環(huán)境污染水平和北京自身的環(huán)境污染變化趨勢(shì)，全面掌握北京環(huán)境污染現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握其區(qū)域差異和演變規(guī)律，這對(duì)于科學(xué)提出北京環(huán)境污染治理的政策建議，促進(jìn)北京經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也對(duì)我國(guó)其它城市的環(huán)境污染治理政策的制定提供有益借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧

一、從評(píng)價(jià)角度。黃桐城、李壽德等(2007)［4］通過(guò)對(duì)我國(guó)31個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的環(huán)境污染情況進(jìn)行評(píng)價(jià)比較，認(rèn)為北京屬于工業(yè)大氣輕微污染、生活大氣輕微污染和水污染居中的少數(shù)幾個(gè)地區(qū)之一。楊萬(wàn)平(2010)［5］也以省際為對(duì)象對(duì)28個(gè)省、市環(huán)境污染水平進(jìn)行了評(píng)價(jià)，認(rèn)為北京環(huán)境質(zhì)量明顯改善并且屬于環(huán)境污染較低的幾個(gè)地區(qū)之一。屈小娥(2012)［6］研究了我國(guó)省際環(huán)境污染的綜合評(píng)價(jià)，認(rèn)為北京是污染物排放最少的地區(qū)之一，也是環(huán)境質(zhì)量明顯改善的地區(qū)之一。袁曉玲、李政大等(2013)［7］對(duì)我國(guó)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行了綜合比較，認(rèn)為北京是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境代價(jià)最小的區(qū)域之一。二、從政策角度。Anthony(1996)［8］研究了新加坡治理由汽車引起的交通擁堵和空氣污染所實(shí)施的“道路定價(jià)”和“車輛配額計(jì)劃”的政策效果，認(rèn)為雖然交通擁堵和空氣污染有很大改善，但是主要貢獻(xiàn)并不在于這兩項(xiàng)政策，而在于完善的法律和財(cái)政措施、精心的土地利用規(guī)劃、公交系統(tǒng)的建設(shè)、道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和高效的交通管理。李永友、沈坤榮(2008)［9］研究了我國(guó)環(huán)境污染控制政策的實(shí)施效果，認(rèn)為我國(guó)污染控制政策的實(shí)施總體上雖然取得了良好效果，但這主要是通過(guò)污染收費(fèi)制度實(shí)現(xiàn)的。并且指出公眾的環(huán)保意識(shí)和上級(jí)環(huán)保行為或決心與地區(qū)環(huán)境污染減排存在顯著的負(fù)相關(guān)性，而外商直接投資與環(huán)境污染存在顯著的正相關(guān)性。Kanada和Fujita(2013)［10］研究了日本降低空氣污染和二氧化碳排放的政府與私人公司的“共贏政策”實(shí)施效果。以川崎市為研究對(duì)象，認(rèn)為“共贏政策”不但使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)降低了空氣污染而且提高了能源利用效率，并提出預(yù)防措施和局地合規(guī)強(qiáng)制工具更有利于“共贏政策”的長(zhǎng)期有效實(shí)施。

已有文獻(xiàn)通過(guò)空氣污染、固體廢物污染、水污染和噪聲污染等不同角度評(píng)價(jià)和分析環(huán)境質(zhì)量并提出了環(huán)境污染治理的政策建議，這對(duì)北京環(huán)境污染治理及政策選擇具有借鑒意義。但是在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和比較對(duì)象的選擇方面存在不足，并不能準(zhǔn)確反映各地區(qū)環(huán)境污染的實(shí)際情況，具體來(lái)說(shuō)，一是指標(biāo)選取只考慮污染物排放總量。排放總量固然是影響環(huán)境質(zhì)量的重要因素，但是對(duì)環(huán)境造成污染的是污染物排放總量中未處理量。二是按照行政區(qū)域劃分進(jìn)行比較。現(xiàn)有研究中將4個(gè)直轄市與27個(gè)省、自治區(qū)一同進(jìn)行比較，雖然比較對(duì)象的行政級(jí)別相同，但是直轄市與省、自治區(qū)在人口規(guī)模、地域面積和污染排放量等方面存在較大差異，評(píng)價(jià)結(jié)果并不能真實(shí)反映客觀情況。

本文綜合考慮大氣環(huán)境、水環(huán)境和噪聲環(huán)境3個(gè)維度，選取我國(guó)31個(gè)城市和北京2000-2012年時(shí)間序列為研究對(duì)象，以環(huán)境質(zhì)量為中心展開研究。選取能夠代表各市整體環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)構(gòu)建環(huán)境污染綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于模糊綜合評(píng)價(jià)原理，應(yīng)用基于熵權(quán)法的模糊綜合評(píng)價(jià)方法分別對(duì)北京環(huán)境污染進(jìn)行橫向與縱向綜合評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合分析，以期為北京環(huán)境污染治理工作提出科學(xué)合理的政策建議。

三、環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系

(一)基于熵權(quán)的模糊綜合評(píng)價(jià)方法的原理與步驟

模糊綜合評(píng)價(jià)是以模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，對(duì)多種影響因素的事物或現(xiàn)象進(jìn)行總的評(píng)價(jià)，克服了各種復(fù)雜多變的不確定性因素的影響。本文采用熵權(quán)法為評(píng)價(jià)指標(biāo)客觀賦權(quán)，熵權(quán)法是把評(píng)價(jià)中各評(píng)價(jià)指標(biāo)的信息進(jìn)行量化與綜合，計(jì)算各指標(biāo)反映的信息熵，通過(guò)各指標(biāo)的信息熵來(lái)確定權(quán)重的客觀賦權(quán)方法，熵權(quán)法有效地避免了人為因素的干擾，使評(píng)價(jià)結(jié)果更符合實(shí)際，從而給出客觀、可靠的評(píng)價(jià)結(jié)果。基于熵權(quán)法的模糊綜合評(píng)價(jià)有以下4個(gè)步驟:

1.原始數(shù)據(jù)矩陣標(biāo)準(zhǔn)化

m個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，n個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象得到的原始數(shù)據(jù)矩陣為:

對(duì)該矩陣標(biāo)準(zhǔn)化得到:

式中rij為第j個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象在第i個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)上的標(biāo)準(zhǔn)值，rij∈[0，1]。

其中對(duì)大者為優(yōu)的收益性指標(biāo)而言，有:

其中對(duì)小者為優(yōu)的成本性指標(biāo)而言，有:

2.定義熵

在有m個(gè)指標(biāo)，n個(gè)被評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)估問(wèn)題中，第i個(gè)指標(biāo)的熵定義為:

3.定義熵權(quán)

定義了第i個(gè)指標(biāo)的熵之后，可得到第i個(gè)指標(biāo)的熵權(quán)定義，即:

其中，0≤ωi≤1。

4.計(jì)算模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

對(duì)于權(quán)重 A= {ω1，ω2，…ωn}與模糊關(guān)系矩陣R，計(jì)算模糊評(píng)價(jià)結(jié)果:

式中:“?”為模糊算子，Z為綜合評(píng)價(jià)值。

(二)環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

根據(jù)北京環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心監(jiān)測(cè)項(xiàng)目、《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2000-2013》和《2000-2012北京環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)口徑①環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)計(jì)口徑包括5方面:大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境、輻射環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。其中31個(gè)城市的輻射環(huán)境質(zhì)量均屬正常及以上;生態(tài)環(huán)境質(zhì)量比本文研究的環(huán)境質(zhì)量涵義更廣，將另立專題展開專門研究。因此，本文將不涉及輻射環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。，結(jié)合我國(guó)和北京環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)情況，綜合考慮大氣環(huán)境、水環(huán)境和聲環(huán)境3個(gè)維度，選取可吸入顆粒物每立方米含量、二氧化硫每立方米含量、二氧化氮每立方米含量、空氣質(zhì)量低于二級(jí)天數(shù)、化學(xué)需氧量(橫向比較時(shí)為人均化學(xué)需氧量)、區(qū)域環(huán)境噪聲和道路交通噪聲等7個(gè)指標(biāo)，以期能夠全面客觀地反映環(huán)境污染水平。

在北京自身縱向比較評(píng)價(jià)中，原始數(shù)據(jù)為北京2000-2012年度的相關(guān)數(shù)據(jù)。7個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)自《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2001-2013》和《2000-2012年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》，計(jì)算整理所得②如無(wú)特殊聲明，本文所涉及的與北京相關(guān)的數(shù)據(jù)均通過(guò)《北京統(tǒng)計(jì)年鑒2001-2012》和《2000-2011年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》和《北京區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒2012》直接或計(jì)算整理獲得。。

在北京與其它城市橫向比較評(píng)價(jià)中，原始數(shù)據(jù)為我國(guó)4個(gè)直轄市和27個(gè)省會(huì)城市2012年度的相關(guān)數(shù)據(jù)。7個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2013》和31個(gè)城市的《2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算整理所得。

(三)環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)結(jié)果及分析

各指標(biāo)均屬逆向指標(biāo)，采用公式(4)對(duì)全部指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，利用基于熵權(quán)的模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)北京環(huán)境質(zhì)量分別進(jìn)行縱向和橫向綜合評(píng)價(jià)。計(jì)算結(jié)果如圖1和表1所示。

圖1 2000-2012年北京環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)

表1 全國(guó)31個(gè)城市環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)結(jié)果排名

評(píng)價(jià)結(jié)果顯示:(1)環(huán)境質(zhì)量總體呈上升趨勢(shì)，2008年大幅提高，隨后有所下滑(圖1)。2008年各指標(biāo)下降幅度較大(表2)，據(jù)《2008年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，這與北京召開奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)采取的多種污染治理措施有關(guān)。(2)指標(biāo)值雖然呈下降趨勢(shì)，但與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。2000-2012年，除了化學(xué)需氧量和區(qū)域環(huán)境噪聲分別以年均0.34%和0.02%增長(zhǎng)，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮和道路交通噪聲分別以年均-3.25%、-7.45%、-2.56%和 0.21% 遞減，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3095-1996》、《中國(guó)人民共和國(guó)聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3096-2008》和《國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市考核指標(biāo)及其實(shí)施細(xì)則(第六階段)》，只有二氧化硫和二氧化氮優(yōu)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其它各指標(biāo)(化學(xué)需氧量標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法獲得)均劣于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(如圖2，設(shè)定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為1)。(3)環(huán)境污染程度仍然較高，在31個(gè)城市中排在第26位(表1)。大部分指標(biāo)值標(biāo)準(zhǔn)差相對(duì)較小(表3)，排名靠前的指標(biāo)對(duì)于綜合排名提升貢獻(xiàn)不大，北京環(huán)境質(zhì)量綜合得分較低，主要是大氣污染所致。

表2 2008年各評(píng)價(jià)指標(biāo)變化趨勢(shì)

圖2 2012年北京環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)部分指標(biāo)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

表3 2012年北京環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)各指標(biāo)31個(gè)城市排名和指標(biāo)值標(biāo)準(zhǔn)差

四、北京環(huán)境污染治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和制約因素分析

(一)北京環(huán)境污染治理的關(guān)鍵關(guān)節(jié)

1.大氣污染是環(huán)境污染主因，空氣污染治理呈現(xiàn)新重點(diǎn)

大氣污染是北京環(huán)境治理的關(guān)鍵。(1)2008-2012年指標(biāo)值下降趨緩(圖3)。2008-2012年，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮和低于二級(jí)質(zhì)量天數(shù)的平均下降率分別為-2.82%、-6.06%、1.50%和-1.98%，均低于2000-2012年各指標(biāo)的-3.25%、-7.45%、-2.56%、-6.49%、0.34%、0.02%、-0.21%的平均下降率。(2)指標(biāo)值雖然下降但空氣質(zhì)量改善并不明顯。北京低于二級(jí)質(zhì)量天數(shù)從2000年的188天下降到2012年的84天，污染頻率明顯減少。但2009年以來(lái)，二級(jí)質(zhì)量以下天數(shù)卻保持穩(wěn)定甚至有所回升(表4)，指標(biāo)值下降的作用主要集中在將空氣質(zhì)量從二級(jí)變?yōu)橐患?jí)，導(dǎo)致近幾年的空氣質(zhì)量改善并不明顯。(3)二氧化氮仍需加大治理力度。雖然二氧化氮以0.052毫克/立方米優(yōu)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的0.08毫克/每立方米，但與將在2016年正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB3095-2012》中規(guī)定的0.04毫克/立方米仍有差距。(4)二氧化硫污染治理已經(jīng)進(jìn)入效益遞減階段。北京市二氧化硫濃度逐年下降，并且以0.028毫克/每立方米的水平走在全國(guó)前列，優(yōu)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的0.06毫克/每立方米，說(shuō)明二氧化硫排放的控制措施起到了較好的效果。工業(yè)二氧化硫和生活二氧化硫排放量分別從2000的14.6萬(wàn)噸和7.8萬(wàn)噸下降到2012年的5.93萬(wàn)噸和3.45萬(wàn)噸，無(wú)論是在工業(yè)領(lǐng)域還是在生活領(lǐng)域都呈大幅下降趨勢(shì)，進(jìn)一步降低二氧化硫濃度，必須加大控制力度、技術(shù)創(chuàng)新乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等。目前，空氣污染治理的重點(diǎn)應(yīng)該是采取有效措施減少空氣二級(jí)質(zhì)量以下的天數(shù)，以及在鞏固二氧化硫治理效果的同時(shí)著重于可吸入顆粒物和二氧化氮的治理。

表4 2009-2012年北京空氣質(zhì)量天數(shù)分解

2.工業(yè)污染有效控制，生活污染成為主導(dǎo)

工業(yè)污染對(duì)北京環(huán)境質(zhì)量的負(fù)面影響不斷下降。雖然工業(yè)二氧化硫排放量仍然高于生活二氧化硫排放量，但下降速度快于生活二氧化硫，而其它指標(biāo)無(wú)論是排放量還是年均增長(zhǎng)率，工業(yè)領(lǐng)域均低于生活領(lǐng)域，總體來(lái)講，生活污染成為北京環(huán)境污染的“領(lǐng)跑者”(表5)。

圖3 2000-2012年大氣質(zhì)量各指標(biāo)值的發(fā)展趨勢(shì)

表5 工業(yè)污染與生活污染發(fā)展趨勢(shì)對(duì)比 單位:萬(wàn)噸

3.污染空間布局呈現(xiàn)“南高，北低”，城市發(fā)展新區(qū)是環(huán)境質(zhì)量短板

北京的環(huán)境污染在空間布局上呈現(xiàn)“南高，北低”的格局，城市發(fā)展新區(qū)和城市功能拓展區(qū)環(huán)境污染程度呈現(xiàn)高于首都功能核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的態(tài)勢(shì)，其中以城市發(fā)展新區(qū)最為嚴(yán)重(表6、表7)。因此，在鞏固首都功能核心區(qū)的環(huán)境治理效果和保持生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量水平的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)城市發(fā)展新區(qū)和城市功能拓展區(qū)尤其是城市發(fā)展新區(qū)的環(huán)境污染治理力度。

表6 2012年空氣質(zhì)量排名后5位的區(qū)縣

表7 2011年空氣質(zhì)量低于二級(jí)天數(shù)和能源消費(fèi)總量排名后5位的區(qū)縣

表8 2000-2012年常住人口和生活耗能變化趨勢(shì)

(二)北京環(huán)境污染治理的制約因素

1.人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，生活消費(fèi)耗能增多

北京常住人口從2000年的1363.6萬(wàn)人增長(zhǎng)至2069.3萬(wàn)人，人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2000年的24127元增長(zhǎng)至87475元，隨著人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，人民生活水平的不斷提高，也帶來(lái)了生活能源消費(fèi)的不斷增長(zhǎng)(表8)，對(duì)北京環(huán)境質(zhì)量帶來(lái)了較大的負(fù)面影響，其中最明顯的就是汽車尾氣排放增多。截至2011年全市私人汽車保有量達(dá)到389.7萬(wàn)輛，耗能690萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占生活消費(fèi)耗能的52%［1］，汽車尾氣排放已成為北京空氣主要污染源。

2.第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存續(xù)具有較大慣性，結(jié)構(gòu)調(diào)整治理環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較大

2012年，北京第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人口達(dá)到837.4萬(wàn)人，占就業(yè)總數(shù)的75.6%，是就業(yè)吸納的主渠道。2000-2012年，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)①生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主要包括交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、金融業(yè)、科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)與地質(zhì)勘查業(yè)以及租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè);生活性服務(wù)業(yè)主要包括批發(fā)與零售業(yè)、住宿與餐飲業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)以及文化、體育與娛樂(lè)業(yè)。占地區(qū)總產(chǎn)值的比重較大而且較為穩(wěn)定，發(fā)展呈上升趨勢(shì)，發(fā)展速度較快(表9)，說(shuō)明這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的存續(xù)具有較大慣性，增加了服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的困難和風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過(guò)調(diào)整第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式緩和人口壓力、降低生活污染水平，進(jìn)而解決環(huán)境污染問(wèn)題短時(shí)間內(nèi)難以顯出成效。

表9 北京生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)

3.環(huán)境污染壓力不斷增強(qiáng)，環(huán)境治理資金相對(duì)不足

北京環(huán)保投資占GDP的比重逐年下降，從2000年4.7%下降到2011年的2.56%，年平均下降3.38%。世界銀行研究顯示，環(huán)保投資占GDP的比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善［11］，2008-2011年環(huán)保投資占GDP比例分別為2.53%、2.68%、2.72%和2.56%，北京環(huán)境質(zhì)量處于可有所改善階段。然而，環(huán)境污染治理壓力不斷增加，以2000年為不變價(jià)格，環(huán)境污染治理投資并不能完全滿足環(huán)境治理的需要(表10)。

表10 環(huán)保投資實(shí)際值與生活用能源、生活垃圾清運(yùn)量和生活污水排放量比較

五、北京環(huán)境污染治理分析的政策含義

由于北京作為首都的特殊性，北京的環(huán)境污染已不是單純的環(huán)境問(wèn)題，而是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展交織在一起的復(fù)雜問(wèn)題。北京環(huán)境污染的有效治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，根本在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和城市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。結(jié)合當(dāng)前北京環(huán)境污染的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)遵循短期與長(zhǎng)期結(jié)合、治標(biāo)與治本兼顧的治理原則，科學(xué)做出環(huán)境污染治理的政策選擇。

(一)增加空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量，提升污染傷害的規(guī)避能力

根據(jù)北京環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)中心數(shù)據(jù)，北京設(shè)有各種空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)18個(gè)，城區(qū)平均每個(gè)區(qū)不足3個(gè)，郊區(qū)平均每個(gè)區(qū)1個(gè)，許多人流密集的商業(yè)區(qū)、景區(qū)、居住區(qū)和車輛較多的道路附近并沒(méi)有設(shè)置監(jiān)測(cè)點(diǎn)。我國(guó)《環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布設(shè)技術(shù)規(guī)范(試行)》規(guī)定，建成區(qū)面積超過(guò)200平方公里的城市，按每25-30平方公里建成區(qū)面積設(shè)1個(gè)空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)點(diǎn)，同時(shí)，對(duì)于必測(cè)項(xiàng)目中存在年平均濃度連續(xù)3年超過(guò)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)20% 以上的城市區(qū)域，空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)點(diǎn)的最少數(shù)量應(yīng)為規(guī)定數(shù)量的1.5倍以上。北京建成區(qū)面積1231平方公里，2000-2011年可吸入顆粒物平均濃度均超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的20%，以此計(jì)算北京僅空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)點(diǎn)就應(yīng)該至少設(shè)置61-74個(gè)。從國(guó)際來(lái)看，世界城市之一的倫敦建成區(qū)約1577平方公里，監(jiān)測(cè)點(diǎn)設(shè)有103個(gè)［12］，如果按照倫敦的標(biāo)準(zhǔn)北京至少應(yīng)設(shè)置80個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)。監(jiān)測(cè)點(diǎn)的空間布局應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，人口密集的商業(yè)區(qū)、景區(qū)、居民區(qū)、室外運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所和車輛較多的道路附近等應(yīng)當(dāng)增加監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的設(shè)置，而人口較少、植被比較茂盛和遠(yuǎn)離空氣污染源等地區(qū)應(yīng)當(dāng)減少監(jiān)測(cè)點(diǎn)的設(shè)置?？諝赓|(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)數(shù)量的增加有助于獲得充足和準(zhǔn)確的空氣質(zhì)量信息，把握北京空氣污染復(fù)雜的空間規(guī)律和時(shí)間規(guī)律，有利于政府和市民做好空氣污染的預(yù)防措施，減少因空氣污染帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和健康損害。

(二)完善頂層設(shè)計(jì)和加快技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量可持續(xù)式提升

健全規(guī)章制度。健全法律法規(guī)，北京環(huán)境污染治理的法律依據(jù)主要是2000年通過(guò)修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，隨著北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，已經(jīng)無(wú)法完全滿足現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《北京市大氣污染防治條例》;編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，優(yōu)化城市功能和空間布局，進(jìn)一步加強(qiáng)城市環(huán)境總體規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等的銜接，形成有利于大氣污染物擴(kuò)散的城市空間格局;完善排污收費(fèi)制度，針對(duì)工地施工單位和高污染排放單位研究調(diào)整污染源排污費(fèi)征收辦法和二氧化硫、氮氧化物等污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

落實(shí)減排工程。大力發(fā)展公共交通，鼓勵(lì)綠色出行，減少機(jī)動(dòng)車污染物排放;控制燃煤總量，大力發(fā)展天然氣等清潔能源，加快實(shí)施燃煤設(shè)施清潔能源改造，建成東南、東北、西南、西北四大燃?xì)鉄犭娭行?，替代電廠燃煤機(jī)組;推行綠色施工，遏制揚(yáng)塵污染，落實(shí)工地邊界無(wú)塵責(zé)任區(qū)，實(shí)施渣土運(yùn)輸車輛資質(zhì)管理;應(yīng)用洗輪機(jī)、吸掃車、防塵墩和抑塵劑等新技術(shù)，按照奧運(yùn)會(huì)期間的保潔標(biāo)準(zhǔn)，降低路面塵負(fù)荷;提高綠化覆蓋率，加強(qiáng)植樹造林、綠化美化建設(shè)，增加森林資源總量，提高森林建設(shè)質(zhì)量;實(shí)施生態(tài)修復(fù)，對(duì)遠(yuǎn)郊區(qū)縣的廢棄礦山、荒地實(shí)施生態(tài)修復(fù)和綠化，恢復(fù)生態(tài)植被和景觀，不斷推進(jìn)開采巖面治理。

加快技術(shù)創(chuàng)新。將大氣污染防治作為實(shí)施“科技北京”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，深入開展大氣環(huán)境領(lǐng)域科學(xué)研究;積極推動(dòng)新能源汽車研發(fā)和應(yīng)用，鼓勵(lì)公交、郵政、環(huán)衛(wèi)和出租汽車等行業(yè)率先使用新能源汽車;加強(qiáng)車用油品清潔技術(shù)應(yīng)用;示范推廣氮氧化物減排新技術(shù);推廣使用低揮發(fā)性有機(jī)物新產(chǎn)品，引導(dǎo)企業(yè)在現(xiàn)有涂料、溶劑的使用環(huán)節(jié)開展低揮發(fā)性有機(jī)物含量產(chǎn)品替代。

(三)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化人口就業(yè)結(jié)構(gòu)

治理環(huán)境污染不但要考慮污染物還要考慮人們的行為和活動(dòng)［13］。傳統(tǒng)的城市建設(shè)模式和粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式導(dǎo)致北京中低端人才比例過(guò)高［14］，而低端人才和粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來(lái)的是相對(duì)較低的附加值創(chuàng)造。2012年，北京第二產(chǎn)業(yè)中的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)產(chǎn)值分別僅占第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值的17%和34%，第三產(chǎn)業(yè)中批發(fā)與零售業(yè)、餐飲與住宿業(yè)等低附加值的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)占第三產(chǎn)業(yè)總就業(yè)人數(shù)的43%，而對(duì)第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的拉動(dòng)僅有2.9%(2012年第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7.9%)，北京單位人口對(duì)資源與環(huán)境的綜合作用強(qiáng)度隨著經(jīng)濟(jì)水平和消費(fèi)水平的提高呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)［15］。隨著人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這種低附加值的創(chuàng)造與彌補(bǔ)對(duì)環(huán)境造成的破壞之間的缺口將會(huì)越來(lái)越大。北京市排水集團(tuán)的數(shù)據(jù)顯示，北京一噸污水的處理成本為1.716元，而實(shí)際收費(fèi)為0.9元［16］?？梢?jiàn)北京的環(huán)境污染治理相對(duì)于控制人口規(guī)模，更在于個(gè)人附加值創(chuàng)造的提升。高附加值的創(chuàng)造需要高端的、創(chuàng)新的或高技術(shù)含量的產(chǎn)業(yè)，因此北京需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)適度調(diào)整升級(jí)，減少對(duì)低端勞務(wù)人口的需求，以期在環(huán)境污染治理工作中取得突破。北京應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的指導(dǎo)，繼續(xù)完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄，明確鼓勵(lì)、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)大、符合世界城市發(fā)展趨勢(shì)、高端的、優(yōu)質(zhì)高效的、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展方向，在產(chǎn)業(yè)和企業(yè)布局上應(yīng)主要以城市發(fā)展新區(qū)為主。嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，制定較高的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)準(zhǔn)入的占地、耗能、耗水、廢物處置利用率、資源產(chǎn)出率、“三廢”排放、規(guī)模、效益等全市統(tǒng)一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。完善市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)不符合發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，通過(guò)遷移補(bǔ)貼、提高投資強(qiáng)度等手段，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)轉(zhuǎn)移和退出。

(四)重構(gòu)資源要素空間布局，推動(dòng)常住人口均衡分布

北京的首都核心功能區(qū)和城市功能拓展區(qū)以占全市26%的建設(shè)用地面積擁有占全市60%的常住人口，這對(duì)兩功能區(qū)的環(huán)境治理造成很大壓力，這種比例結(jié)構(gòu)使兩個(gè)功能區(qū)吸引了較多的環(huán)境治理投入。因此，推動(dòng)常住人口均衡分布，釋放首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)環(huán)境污染壓力對(duì)于北京環(huán)境質(zhì)量整體提升具有重要作用?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃2004-2020》中提出，到2020年前，北京市中心城區(qū)平均每年要疏散約4萬(wàn)人，北京為此做出了巨大努力，但首都功能核心區(qū)常住人口卻從2005年的205.2萬(wàn)增長(zhǎng)到2011年的215萬(wàn)，這種人口不降反升的主要原因就在于資源要素的固化與集聚。在市場(chǎng)機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體必須強(qiáng)調(diào)資源的配置方式和效果，資源總是會(huì)向邊際生產(chǎn)率更高的區(qū)域聚集，直到所有區(qū)域的邊際生產(chǎn)率相均衡為止［17］。而資源區(qū)域間的不均衡分布，代表著勞動(dòng)邊際生產(chǎn)率不同區(qū)域的差異性，這意味著當(dāng)不存在制度性遷移障礙時(shí)，勞動(dòng)力資源將呈現(xiàn)不均勻分布［18］。有調(diào)查顯示，在生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的流動(dòng)人口中一直尋找機(jī)會(huì)流向中心城區(qū)的占63%，其原因76.3%的受訪者認(rèn)為是受資源要素的吸引［19］。2011年，行政資源集聚的東城區(qū)和西城區(qū)常住人口密度分別達(dá)到23271人/平方公里和21739人/平方公里，經(jīng)濟(jì)資源和文化資源相對(duì)豐富的朝陽(yáng)區(qū)和海淀區(qū)常住人口分別達(dá)到365.8萬(wàn)人和340.2萬(wàn)人，遠(yuǎn)高于同一主體功能區(qū)中的豐臺(tái)區(qū)的217萬(wàn)人和石景山區(qū)的63.4萬(wàn)人?？梢?jiàn)，北京常住人口的疏散取決于資源要素的空間布局重構(gòu)，常住人口的均衡分布需要資源要素的均衡分布。

(五)加大環(huán)境治理資金投入，優(yōu)化環(huán)境治理資源分配

提高環(huán)保投資占GDP比重，應(yīng)以立法的形式明確規(guī)定政府環(huán)保投資占GDP的比重的下限，加大執(zhí)法力度，保證污染企業(yè)提供足夠的環(huán)保投入。大力發(fā)展環(huán)保治理產(chǎn)業(yè)，培育環(huán)保領(lǐng)域龍頭企業(yè)，提升裝備技術(shù)水平和專業(yè)化水平，增強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提升環(huán)境污染治理的自身“造血”能力，形成環(huán)境治理的良性循環(huán)。加大環(huán)?？萍佳邪l(fā)投入，加快環(huán)境治理科技創(chuàng)新與推廣應(yīng)用，提高環(huán)保產(chǎn)品的質(zhì)量和技術(shù)含量，提高產(chǎn)品性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能等方面的差別化程度，堅(jiān)決避免低水平重復(fù)建設(shè)。多渠道融資，鼓勵(lì)民間資本投資環(huán)保領(lǐng)域，進(jìn)一步完善環(huán)境優(yōu)先的貸款體系，創(chuàng)新環(huán)保治理金融產(chǎn)品，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)環(huán)保融資的主渠道作用。優(yōu)化環(huán)保投資領(lǐng)域，從治理內(nèi)容看，環(huán)保投資應(yīng)當(dāng)向治理空氣污染傾斜;從空間地域看，環(huán)保投資應(yīng)當(dāng)向城市南部和城市發(fā)展新區(qū)傾斜。

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