李鐵

中國的城鎮(zhèn)化，一句話來概括，就是解決農民工進城的問題。但具體來分析的話，從中央到地方，從社會到個體，對于城鎮(zhèn)化的期待，其側重點則有所不同。

不同的城鎮(zhèn)化期待

中央期待的城鎮(zhèn)化，剛剛發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》有明確的表述。其中有兩個方面值得我們注意，一是強調以人為本，即，在中國特色的戶籍管理體制下，怎么解決農民工進城落戶問題。

另一方面涉及城市發(fā)展模式的轉變，新型城鎮(zhèn)化就是實現可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展?，F在兩萬多個城鎮(zhèn)、658個城市，城市規(guī)模前所未有的大，每年還有兩千多萬人口進入城鎮(zhèn)。這些城市走一條什么樣的發(fā)展路徑，對于未來的城鎮(zhèn)化進程很重要。如果走粗放式的，會導致城鎮(zhèn)化成本大幅度增加，也會導致城市吸納人口能力下降，甚至排斥人口進入。

對農民而言，最關注的是在什么情況下選擇什么樣的非農就業(yè)機會，能否改變他們的生活？僅僅是個就業(yè)狀態(tài)，還是未來改變居住狀態(tài)？在未來改變居住狀態(tài)時能不能和城里人享受到同樣的醫(yī)療、教育等各種公共服務，或者說，可以像城里人一樣體面生活，或者說在城里工作獲得一定收入以后，回到家鄉(xiāng)一樣可以體面做農村人？

簡單地說，就是沒有任何制度性障礙，自己可以選擇進城還是回家。進城不是簡單進去，進城要和城里人一樣生活，回家也是自愿的選擇。

市長們關心的城鎮(zhèn)化，我覺得到目前為止有幾個方面。

第一，前三十年市長的精力更多的是把城市建設當做城市化，更多關心上多少項目，招多少商，引多少資，怎么樣改變城市形象。

第二，市長有利益驅動。市長有足夠的動機希望解決財政窘迫問題，或者財政增長問題，以此解決政府的運轉，再有就是在任期內能不能有政績工程來滿足上升的階梯。市長也要滿足社會穩(wěn)定和發(fā)展的需要，至少不能讓老百姓罵，所以要解決基礎設施、形象改善等，都需要用錢。

第三，市長可以去改變城市，可以去獲得一定的資金，但是他也面臨很大難題，對降低城市發(fā)展成本和城鎮(zhèn)化改革興趣不大。

首先，對戶籍制度改革沒有興趣，因為改戶籍意味著很多新的人來，要把政府財政的一部分錢滿足新增人口的公共服務需求，同時對戶籍居民來說，由于其原本享有的公共服務要被新的成員分享，從而會反對戶改；其次，不愿意進行土地制度改革；第三，不愿意矯正發(fā)展模式，這邊招商引資，那邊開發(fā)地產。如今讓市長們換一種方式，所謂可持續(xù)發(fā)展方式，錢也拿不到，地也賣不出去，也沒有政績。

未來幾大改革難點

如此復雜的利益結構中，未來該如何改革呢？

首先是戶籍管理制度改革，這么多年調查中，我們發(fā)現，真正的阻力是市民。譬如，北京戶籍制度改革落不下去，原因是城里的居民絕大多數都不歡迎農民進來，不愿意和農民同乘地鐵，同乘公交汽車，也不希望自己的鄰居是農民工，這個阻力特別大。

以高考為例，進城來的農民工子女占有北京的高考指標，意味著自己的孩子增加了競爭，機會變小了，或者上學概率會大幅度降低，這是實實在在的利益。北京市人民代表大會提案和政協委員提案上都可以看到匪夷所思的提案：反對農民進城。現在可以看到一些政策的出臺，像低端產業(yè)遷出北京等，都有著深刻的社會背景，而這社會背景是代表了一部分人的利益，這部分人基本是城市的戶籍居民。

改革戶籍管理制度的難點在于已經形成這種福利結構，及其造成的群體性差異。

還有區(qū)域性問題，因為我國原來城鄉(xiāng)關系是二元關系，現在演化成區(qū)域之間的關系。區(qū)域之間管理水平不一樣，意味著它的公共服務有差別。公共服務有差別，那就會對外來人口很排斥?，F在當地農民進城的時候并不想轉戶，因為轉戶意味著很多東西喪失，包括土地甚至一些農村集體的福利，還有計劃生育等。外來人口進不來，區(qū)域之間公共服務差別化，這個利益結構是要調整的。

其次是土地制度改革，這也牽扯到各種利益。最大一塊是城市利益，過去可以低價拿地，工業(yè)用地價格很低，各種大規(guī)模拆遷、強制性拆遷基本都是低價拿地，如果把這條路堵了，地方土地出讓金來源沒有了，政府財政就有面臨崩盤的風險，政府不愿意。

土地改革的另一方面，是農村宅基地確權可不可以流轉，可不可以交換？幾億農民進城，如果農村宅基地房屋不能流轉，意味著兩邊占地，可是我們現在是土地稀缺的國家。從宅基地和住房上獲得財產性收益假如不能變現，農村土地市場也不能得到發(fā)育。

第三，行政管理體制改革。中國城市是一個行政區(qū)，是有等級的，上級管理下級。資源隨著行政往上走的，雖然分稅制到市，省以下的縣鎮(zhèn)大量的財政上交，包括土地出讓的收益也上交。中央計劃分配最有價值的土地指標大量被高等級城鎮(zhèn)截留，隨著城市等級的變化，公共服務水平、資源配置差別很大。

我們要給每個城市平等競爭的機會，國際社會上城市發(fā)展是平等資源分配態(tài)勢，可是中國很多城市沒有。我們長期研究小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)很多權力都在上級政府，如果調整管理權限，調整財政收入分配體制，調整土地和各種行政資源分配體制的話，一定會動上級政府利益。一個特大鎮(zhèn)財政收入十幾億，他只能留1/10，剩下的9/10要交到上級，所以出現城市等級越高，政府搞得越好，城市環(huán)境越漂亮。

第四，投融資體制改革。投融資體制改革可能切斷對土地出讓金的依賴，斷了地方政府的收入來源。很多人包括在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中也提出，是不是民資、外資可以進入城市基本設施投資領域？那就和政府原有的、國有的壟斷基礎設施投資運營體制發(fā)生沖突，那么他以什么樣的形式去進行交換，以什么樣的形式改變他的股權結構？是不是會動了政府利益？這是其一。

其二，城市長期形成的福利體制中，包括基礎設施價格的福利，現在全國水價、電價都還有強大的福利成本。要漲價的話，包括地鐵、公交價格，漲多少不是看經濟承受能力，更重要是看社會承受能力，會不會帶來不穩(wěn)定因素。如果這種福利供給制度不改變，哪個民資、外資進去有能力盈利？

以人為本的發(fā)展目標，和可持續(xù)發(fā)展的基本思路和原則都已經很清楚了，但是最大的問題在于操作路徑。因為要面對無數個利益群體，這些利益群體怎么樣跟你談判，會帶來什么后果都是不確定的。

戶籍制度改革相對容易

從改革的突破口來看，戶籍制度改革相對容易。

國際上城市發(fā)展有規(guī)律，例如香港，外來人口居住七年就可以拿到常駐居住證，美國對移民一段時間有大赦。在可控前提下，我們至少可以做到幾點，一是設定條件，至少可以把大部分居民轉成城鎮(zhèn)戶口，這可能會對城鎮(zhèn)戶籍居民帶來損害，但是他們不會因為這個事兒跟你過不去，只不過自己利益損失一點，另一方面也是極大利好的釋放。兩億多農民也不是一次放開，至少放一部分，這個利好可能會得到社會認可，至少在公理上、社會道德層面上，這些決定是受擁護的，你給了他們最終選擇權。

推廣農民工業(yè)園區(qū)

土地制度改革也不是絕對不能做。

80年代成功經驗是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展靠低成本，包括低勞動力成本、廉價土地和低環(huán)境成本。我們現在再想通過征地方式發(fā)展工業(yè)面臨的土地成本是政府不能承受的。

我們現在已經找到一批地方，比如在廣東番禺和四川都有村集體辦的工業(yè)園區(qū)，管理非常好，資源配置極其合理。這些工業(yè)園區(qū)成本很低，不用拆遷，也不用補償，還可以繼續(xù)承擔工業(yè)的低成本。有一些集體通過招標的方式引進人才對工業(yè)園區(qū)管理，農民自己承擔工業(yè)園區(qū)效率會大幅度提高，也會大幅度降低行政成本，就不會像政府花錢那么浪費。

如果我們推廣農民工業(yè)園區(qū)，把這個權力交給農民，農民直接和企業(yè)談判，政府只是規(guī)定不能干什么，包括對環(huán)保加以限制的話，那么這種低成本狀態(tài)至少可以維持十年、二十年。

行政管理體制改革方面，這次國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出設市，實際也是還權于基層政府的好做法，增加城市平等競爭的機會。當然很難說現在一下子搞自治，可是把一部分地級權力下放到縣一級，把縣一級權力下放到特大鎮(zhèn)這是可以做到的，現在省管縣已經做到，那么是不是可以把地市行政層級逐漸取消，回到以前的三級管理，然后把地市合體，把城市和行政區(qū)域分開，把整個行政管理層次由五級回歸到三級，減少中央到地方管理的層級，這是世界所有國家的一種發(fā)展趨勢。

行政體制改革可以增加中小城市活力，競爭過程中城市的活力在于它具有平等權力。我們團隊去河北白溝鎮(zhèn)做調查，白溝曾經是一個黃土泛濫的地方，是一個低成本發(fā)育起來的城市，經過二三十年發(fā)展，已經有15萬人，如果繼續(xù)這樣下去，這15萬人會過得很好。但是現在遇到另外一個問題，地方政府想既然現在發(fā)展那么快，就提高其行政級別，搞副地級的行政中心，還要把周邊幾個縣市劃給它管，那意味著它要增加很大一塊行政成本，那這個城市未來就有很大的問題。

所以怎么降低城市發(fā)展成本，怎么增加城市的平等發(fā)展機會，通過調整城市發(fā)展模式，通過經驗的推廣，也可以通過國際合作的方式，更多讓現在的干部足夠了解城市發(fā)展的路徑、治理的路徑和規(guī)劃管理的路徑。

這是長期的過程，不能指望所有的改革在一夜之間實現。我們30多年把國外幾百年城市化的矛盾積累起來了，需要逐步解決。

（作者系國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，本文是他在2014中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇的訪談，有刪節(jié)。）