張羽非

摘要：劉家義審計(jì)長在2011年全國審計(jì)工作會(huì)議上的講話中明確指出：“加強(qiáng)對(duì)中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況和政府重大投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，促進(jìn)了政令暢通，保障了各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位”。由此可見，跟蹤審計(jì)作為一種新的審計(jì)方式，取得了明顯的管理效益和直接經(jīng)濟(jì)成果。跟蹤審計(jì)使審計(jì)工作在理論上、制度上和實(shí)務(wù)上不斷完善和規(guī)范，更好的服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革發(fā)展。

本文作者對(duì)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的產(chǎn)生、探索發(fā)展和目前實(shí)施的效果等方面進(jìn)行總結(jié)和分析，探析了如何進(jìn)一步探索和深化跟蹤審計(jì)，并提出今后在開展審計(jì)過程中需要關(guān)注的幾個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行 跟蹤審計(jì)

一、跟蹤審計(jì)的意義及特點(diǎn)

2009年，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中提出“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”。這為跟蹤審計(jì)指明了目標(biāo)和方向。劉家義審計(jì)長在2011年全國審計(jì)工作會(huì)議上的講話中指出，為完善國家治理，深化宏觀調(diào)控，強(qiáng)化執(zhí)行中央宏觀政策執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，就要加強(qiáng)對(duì)中央政策執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)。因此，跟蹤審計(jì)從產(chǎn)生、發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)不斷深入的過程，體現(xiàn)出國家審計(jì)對(duì)開展中央重大政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)認(rèn)識(shí)的不斷深化。

政策貫徹執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)指政府審計(jì)根據(jù)相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)及其他法律規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位為貫徹落實(shí)國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)等重大政策的貫徹落實(shí)情況，而實(shí)施重大投資或者工程項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督?；仡櫧陙淼恼畬徲?jì)工作，其中最重要的特點(diǎn)就是更加自覺地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，有力地促進(jìn)了中央決策部署的貫徹落實(shí)。在審計(jì)項(xiàng)目中，著力關(guān)注中央政策措施的落實(shí)情況，通過審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)中央決策部署的貫徹落實(shí)，保障宏觀經(jīng)濟(jì)政策的有效執(zhí)行，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行。

政策貫徹執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)重大項(xiàng)目的資金使用情況和決策執(zhí)行兩方面的審計(jì)監(jiān)督，在項(xiàng)目開展的全過程中實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤審計(jì)。這種審計(jì)方式具有如下特點(diǎn)：

（一）及時(shí)性

跟蹤審計(jì)可以對(duì)社會(huì)大眾關(guān)注和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)切的民生問題及時(shí)跟進(jìn)，發(fā)現(xiàn)重大問題，及時(shí)提出有針對(duì)性的政策建議，解決實(shí)際情況中遇到的苗頭性或者是階段性的問題，從而促進(jìn)民生政策的執(zhí)行實(shí)施，提供保障。發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用的必要前提。

（二）連續(xù)性

跟蹤審計(jì)是對(duì)某項(xiàng)政策的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，是動(dòng)態(tài)的持續(xù)性審計(jì)，是對(duì)某項(xiàng)政策貫徹而實(shí)施的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)或是資金使用而進(jìn)行的監(jiān)督。因此，這種審計(jì)的目標(biāo)、重點(diǎn)、程序、方法等都會(huì)依據(jù)貫徹執(zhí)行過程中的不同階段而不同，從而達(dá)到促進(jìn)被審計(jì)單位完善制度、規(guī)范管理。

（三）長效性

跟蹤審計(jì)可以及時(shí)揭示和揭露重大問題，結(jié)合發(fā)展過程中的實(shí)際情況，有針對(duì)性地分析原因，綜合研判其產(chǎn)生的后果，從而從體制、機(jī)制或者是制度等宏觀層面提出解決問題的建議，達(dá)到從根本上解決問題的目的。及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)研究分析完善措施，積極努力將問題解決在萌芽狀態(tài)。

二、深化跟蹤審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

作者曾參加了對(duì)某大型中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和該企業(yè)貫徹落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。事實(shí)證明，同步實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)取得了較好的效果，不僅圓滿完成了對(duì)該企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而且針對(duì)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行了深入分析，總結(jié)原因，對(duì)該企業(yè)所處行業(yè)貫徹落實(shí)國家宏觀政策的現(xiàn)狀也進(jìn)行了解和剖析。

（一）緊密結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和跟蹤審計(jì)，加大揭露和查處宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)中重大問題的力度

在對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)審計(jì)過程中，其領(lǐng)導(dǎo)人員是貫徹落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策決策的關(guān)鍵，也是宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的主要負(fù)責(zé)人。在實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中將政策執(zhí)行情況作為審計(jì)的重要內(nèi)容，全面掌握宏觀政策貫徹執(zhí)行的基本情況，著力揭示和揭露執(zhí)行過程中存在的重大違法違紀(jì)問題，以及由于決策失誤而造成的重大損失等后果。在深入揭露問題的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)、綜合研判審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的貫徹落實(shí)政策過程中出現(xiàn)的苗頭性和階段性問題，為從根本上解決問題，從宏觀層面上提供建議，促進(jìn)政策全面落實(shí)到位。

（二）明確審計(jì)工作重點(diǎn)，突出對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策的審計(jì)監(jiān)督力度

在實(shí)施審計(jì)的過程中，要確保對(duì)重大宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的有效監(jiān)督。一是關(guān)注重大產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整措施的落實(shí)情況，針對(duì)政策中提出的各項(xiàng)時(shí)間要求和任務(wù)安排，全面核查中央企業(yè)投資投向與政策要求是否同向，資金的使用是否合法合規(guī)，充分發(fā)揮使用效益。項(xiàng)目開展是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，收到良好實(shí)效，從中要發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目開展和資金管理等方面的問題，并分析原因，提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的意見和建議。二是強(qiáng)化對(duì)科技創(chuàng)新等方面資金到位和實(shí)際使用情況的審計(jì)監(jiān)督，著力關(guān)注中央企業(yè)開展自主創(chuàng)新的實(shí)際情況，促使中央企業(yè)加快創(chuàng)新技術(shù)，淘汰落后產(chǎn)能，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）創(chuàng)新審計(jì)管理模式和審計(jì)方法，拓寬審計(jì)內(nèi)涵和外延

一是要全面分析宏觀政策貫徹執(zhí)行前后產(chǎn)生的不同效果，運(yùn)用趨勢比較分析等多種審計(jì)方法。實(shí)施審計(jì)過程中，要注重采集和分析各階段的不同原始業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，運(yùn)用比較分析法，根據(jù)審計(jì)要求將其與歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)等多緯度全面深入分析，使跟蹤審計(jì)更具科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

二是廣泛運(yùn)用訪談、調(diào)查問卷等方法。如在對(duì)某中央企業(yè)貫徹落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查過程中，就走訪了國家有關(guān)主管部門和同行業(yè)其他重要企業(yè)，并對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行了必要的延伸調(diào)查，保證政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，保證審計(jì)意見的客觀和公正，從而切實(shí)掌握了該企業(yè)存在的問題，并進(jìn)行了深入分析，同時(shí)也對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀有了清晰的認(rèn)識(shí)和把握，發(fā)現(xiàn)了該行業(yè)在發(fā)展過程中面臨的突出問題。

三是開展數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用總結(jié)，加大信息系統(tǒng)審計(jì)力度，取得良好的效果。在對(duì)某中央企業(yè)貫徹落實(shí)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)信息系統(tǒng)比較完整，數(shù)據(jù)比較齊全，就重點(diǎn)從安全管理、訪問控制等方面對(duì)企業(yè)的信息系統(tǒng)進(jìn)行重點(diǎn)審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了企業(yè)存在的問題，深入分析原因，提出有針對(duì)性的整改建議。endprint

三、實(shí)施跟蹤審計(jì)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)方面

（一）科學(xué)謀劃審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)

通常情況下，要做好審計(jì)項(xiàng)目的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，尤其是在重大對(duì)外投資、環(huán)境資源使用、關(guān)乎民生發(fā)展等各項(xiàng)重大宏觀政策貫徹執(zhí)行的項(xiàng)目中實(shí)施開展跟蹤審計(jì)。

選定審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要準(zhǔn)確選擇項(xiàng)目內(nèi)容、合理確定項(xiàng)目范圍。確定的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是屬于黨和政府關(guān)注，社會(huì)和百姓關(guān)心的話題。在當(dāng)前審計(jì)人員力量和審計(jì)任務(wù)之間存在困難和矛盾的前提下，選擇好審計(jì)項(xiàng)目十分關(guān)鍵，才能較好地履行審計(jì)部門的職責(zé)要求。項(xiàng)目的內(nèi)在特征也要與跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)相適宜。有些政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)項(xiàng)目具有政策單一性，不具有連續(xù)性、跟蹤性等特點(diǎn)。因此，我們就應(yīng)該選擇與跟蹤審計(jì)要求相適宜的政策項(xiàng)目開展審計(jì)，以體現(xiàn)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的連續(xù)性、及時(shí)性、促進(jìn)性的特點(diǎn)。

（二）深入研究審計(jì)辦法，全面促進(jìn)審計(jì)工作開展

跟蹤審計(jì)已快速發(fā)展，但是仍處于初級(jí)發(fā)展階段，還有許多有待規(guī)范的地方。要加大創(chuàng)新力度，在認(rèn)真總結(jié)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，加快研究制定相對(duì)統(tǒng)一的跟蹤審計(jì)管理審計(jì)方式方法。

一是制定跟蹤審計(jì)的規(guī)范操作規(guī)程，具體包括審計(jì)立項(xiàng)和實(shí)施等各階段的具體工作內(nèi)容，特別是對(duì)審計(jì)如何組織開展，如何具體實(shí)施現(xiàn)場審計(jì)，發(fā)何制定審計(jì)報(bào)告撰寫框架，如何統(tǒng)一要求審計(jì)資料檔案等各項(xiàng)具體行為，都要在辦法中予以明確。

二是制訂與跟蹤審計(jì)相適應(yīng)的文書載體，如推行《跟蹤審計(jì)意見書》，可以達(dá)到及時(shí)揭露問題，及時(shí)整改，促進(jìn)提高，加快發(fā)展的作用；如推行跟蹤審計(jì)報(bào)告，將階段性審計(jì)報(bào)告與最終結(jié)果審計(jì)報(bào)告相結(jié)合。審計(jì)根據(jù)重大項(xiàng)目實(shí)施和大額度資金使用的具體情況，動(dòng)態(tài)合理劃分階段，分別出具審計(jì)報(bào)告，分階段反映政策的貫徹執(zhí)行的階段性情況，揭示和揭露違法違規(guī)問題，有針對(duì)性地提出審計(jì)建議。

政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)已越來越受到重視，必將得到快速發(fā)展，只有對(duì)審計(jì)的組織實(shí)施等情況進(jìn)行不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善和規(guī)范，才能更好地服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉家義.緊緊圍繞主題主線切實(shí)履行審計(jì)職責(zé)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)，在2011年全國審計(jì)工作會(huì)議上的講話

[2]審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃

[3]陜西省跟蹤審計(jì)研究課題組，跟蹤審計(jì)的策略及應(yīng)注意的問題[J].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì)，2010期第6期endprint