謝芬芳

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006）

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于建立和完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》（財(cái)預(yù) [2010]443號）（以下簡稱《意見》），縣級基本財(cái)力是指以縣鄉(xiāng)政府實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，保障基層政府實(shí)施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及落實(shí)黨中央、國務(wù)院各項(xiàng)民生政策所需的財(cái)力。根據(jù)《意見》，這個“基本財(cái)力”應(yīng)包括縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)組成部門的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、縣域內(nèi)的各項(xiàng)民生支出以及其他必要支出等。

一、湖南民族自治地區(qū)縣級基本財(cái)力保障水平低

無論是保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)還是保民生，最終都要落實(shí)到人。因此，人均指標(biāo)是最能反映民族自治地區(qū)與湖南省其他地區(qū)之間差距的。表1和表2是近兩年湖南少數(shù)民族地區(qū)與湖南省人均水平的差異。從中可以看出，無論是人均GDP還是人均一般預(yù)算收入和人均財(cái)政支出，少數(shù)民族地區(qū)的水平與全省水平都相差甚遠(yuǎn)。尤其是人均一般預(yù)算收入和人均財(cái)政支出更是差距驚人，湖南少數(shù)民族地區(qū)的人均一般預(yù)算收入只相當(dāng)于湖南全省人均水平的三分之一，人均財(cái)政支出2011年相差1486元，2012年相差1617元，也就是說差距不但沒有縮小，反而在進(jìn)一步擴(kuò)大。其實(shí)，人均財(cái)政支出指標(biāo)是最能反映少數(shù)民族地區(qū)基本財(cái)力保障水平的，由此可見，湖南少數(shù)民族自治縣的基本財(cái)力保障水平很低。也正因?yàn)榇耍沟蒙贁?shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入都大大低于全省水平，嚴(yán)重影響了民族自治地區(qū)人們的生活水平和生活質(zhì)量，也加大了區(qū)域之間發(fā)展的不平衡，也將影響到社會的穩(wěn)定和民族之間的團(tuán)結(jié)。因此，必須采取切實(shí)措施，確保少數(shù)民族自治地區(qū)縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長，不斷提高其保障水平。

表1 2011年湖南少數(shù)民族地區(qū)與全省的財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況

表2 2012年湖南少數(shù)民族地區(qū)與全省的財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況

二、確保湖南少數(shù)民族自治地區(qū)縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長的對策

要確保湖南少數(shù)民族自治縣縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長，首先必須明確責(zé)任主體，也就是誰來保證其縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長?！兑庖姟分幻鞔_了建立和完善縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的責(zé)任主體那就是地方財(cái)政，并對地方各級財(cái)政進(jìn)行了適當(dāng)?shù)姆止?，即“省級?cái)政要加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理，完善省以下財(cái)政體制，加大對基層的財(cái)力傾斜和支持力度。市級財(cái)政要強(qiáng)化統(tǒng)籌所轄縣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任，幫助困難縣鄉(xiāng)提高財(cái)政保障能力?？h級財(cái)政要強(qiáng)化自我約束，科學(xué)統(tǒng)籌財(cái)力，規(guī)范預(yù)算管理，切實(shí)保障相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)支出和民生政策支出?！痹诖嘶A(chǔ)上，中央財(cái)政加大對地方財(cái)政的指導(dǎo)和幫助。《意見》并沒有明確保障縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長的責(zé)任主體，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的支出也將必然增長，因此，必須構(gòu)建一個確?？h級基本財(cái)力穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，這個長效機(jī)制的責(zé)任主體也應(yīng)該是地方財(cái)政。根據(jù)湖南省“省直管縣”財(cái)政體制的有關(guān)規(guī)定，湘西土家族苗族自治州的8個縣（市）沒有納入“省直管縣”財(cái)政體制的范圍，其余7個少數(shù)民族自治縣都已采取“省直管縣”財(cái)政體制。因此，對湘西土家族苗族自治州的8個縣市而言，湖南省財(cái)政、湘西自治州財(cái)政和縣級財(cái)政都必須承擔(dān)確保其縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長的職責(zé)，其中，第一責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)政府和縣鄉(xiāng)財(cái)政，第二責(zé)任主體是省級財(cái)政，第三責(zé)任主體是自治州財(cái)政。而對那些已進(jìn)入“省直管縣”財(cái)政體制籠子的7個少數(shù)民族自治縣來說，確保其縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長的第一責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)政府和縣鄉(xiāng)財(cái)政，第二責(zé)任主體應(yīng)該是省級財(cái)政，市州級財(cái)政只需發(fā)揮其幫扶作用。當(dāng)然，中央財(cái)政必須進(jìn)一步加大對少數(shù)民族自治縣的財(cái)政支持力度，多方齊抓共管，才能確保湖南少數(shù)民族自治地區(qū)縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長。

（一）中央財(cái)政加大政策支持力度。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，（以下簡稱《決定》）“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”的有關(guān)精神，中央財(cái)政應(yīng)采取如下措施，加大對少數(shù)民族自治縣的財(cái)政支持力度。

第一，認(rèn)真落實(shí)十八屆三中全會精神，采取切實(shí)措施，改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付的測算辦法，大幅度提高對少數(shù)民族自治縣的一般性轉(zhuǎn)移支付。因?yàn)?，少?shù)民族自治縣的基本財(cái)力保障水平很低，財(cái)政發(fā)展后勁不足，以湖南省城步苗族自治縣為例，由于其縣級財(cái)政極為困難，對全縣財(cái)政供養(yǎng)人員的財(cái)政保障水平很低，該縣2011年公務(wù)員津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為12000元/年·人，2012年為13200元/年·人，2013年為15600/年·人（目前還很難保障），與周邊其他縣市相比，處于低水平。由于工資保障水平低，該縣既留不住人才，更引進(jìn)不了人才，也很難調(diào)動廣大工作人員的積極性，在一定程度上影響了全縣各項(xiàng)社會事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。要確保民族自治地區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人員的工資水平不斷提高、各項(xiàng)民生政策落實(shí)到位并不斷改善，逐年提高民生保障水平，就必須加大對民族自治縣財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，幫助縣級財(cái)政增強(qiáng)基本財(cái)力，確保保障水平不斷提高，縮小縣域之間的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，結(jié)合《決定》內(nèi)容，貫徹落實(shí)好國家對民族地區(qū)的一系列照顧政策，減免少數(shù)民族自治地區(qū)縣級財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的專項(xiàng)配套資金?！稕Q定》規(guī)定：“清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套”。同時，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第五十六條規(guī)定“國家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧”?！秶鴦?wù)院實(shí)施 〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第七條也規(guī)定“國家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需要民族自治地方承擔(dān)配套資金的，適當(dāng)降低配套資金的比例。民族自治地方的國家扶貧重點(diǎn)縣和財(cái)政困難縣確實(shí)無力負(fù)擔(dān)的，免除配套資金”。盡管有相關(guān)的政策規(guī)定，但在執(zhí)行過程中卻很難真正執(zhí)行到位。從我們課題組成員調(diào)查的情況來看，湖南很多少數(shù)民族自治縣都沒有享受到免除專項(xiàng)配套資金的政策。由于少數(shù)民族自治縣的縣級財(cái)政無力籌措相關(guān)項(xiàng)目的配套資金，嚴(yán)重影響了其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，中央財(cái)政應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)政策，切實(shí)減免少數(shù)民族地區(qū)的專項(xiàng)配套資金，真正減輕縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)，這樣才能加快民族地區(qū)后發(fā)趕超步伐。

第三，結(jié)合2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，積極促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，扎扎實(shí)實(shí)打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。中央財(cái)政一是要進(jìn)一步加大對生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付力度，二是要加大扶貧資金的投入力度。湖南15個少數(shù)民族自治縣基本屬于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，同時具備水源涵養(yǎng)和生物多樣維護(hù)兩大功能。以邵陽城步苗族自治縣為例，該縣位于雪峰山脈和南嶺山脈交匯之處，屬典型的邊陲河源區(qū)縣，地表切割強(qiáng)烈，河川水系發(fā)達(dá)，有大小溪河816條，總長4063公里，分屬長江與珠江兩大水系，河網(wǎng)密度6.56公里/平方公里。該縣也是湖南省重點(diǎn)林區(qū)縣，素有“九山半水半分田”之稱。林地面積329萬畝，占全縣總面積的84%，活立木蓄積量770萬立方米，森林覆蓋率72.3%。區(qū)劃界定公益林面積122萬畝（國家重點(diǎn)公益林面積94萬畝，省級重點(diǎn)公益林28萬畝）。全縣主要野生植物有1700余種。屬國家一類保護(hù)的珍稀植物有水杉和被譽(yù)為“植物熊貓”的銀杉，并建立了沙角洞銀杉自然保護(hù)區(qū)，二類保護(hù)植物13種，三類保護(hù)植物16種。高山密林中繁衍生息著大量的野生動物，主要有28目62科173種，其中有云豹、水鹿等國家一級保護(hù)動物5種，有黑熊、鷹嘴龜、大鯢等國家二級保護(hù)動物12種，生物多樣性在該縣得到了集中體現(xiàn)。該縣切實(shí)承擔(dān)了生態(tài)功能區(qū)應(yīng)盡的責(zé)任，制訂了“生態(tài)立縣、項(xiàng)目興縣、產(chǎn)業(yè)富縣”的科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為立縣之本擺在了首位，成功創(chuàng)建了“生態(tài)示范區(qū)”，正在積極創(chuàng)建“全國生態(tài)縣”，把環(huán)保作為招商引資項(xiàng)目一票否決的門檻，關(guān)閉了巫水流域的4座造紙廠，并淘汰了一批高能耗企業(yè)。根據(jù)《若干規(guī)定》第十四條規(guī)定“上級人民政府應(yīng)當(dāng)幫助民族自治地方加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持等措施，對在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面做出貢獻(xiàn)的民族自治地方給予合理補(bǔ)償”，所以，中央財(cái)政在安排生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金時應(yīng)予以重點(diǎn)傾斜，以更好地發(fā)揮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的作用。同時，湖南少數(shù)民族自治縣大多屬于國家級或省級貧困縣，為了切實(shí)貫徹2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，中央財(cái)政也必須進(jìn)一步加大扶貧資金的投入力度，幫助少數(shù)民族貧困縣政府解決財(cái)政困難問題，提高貧困縣的基本財(cái)力保障水平，扎扎實(shí)實(shí)打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，縮小縣域之間的差距。

（二）省級財(cái)政應(yīng)發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和激勵約束作用。湖南省財(cái)政作為確保湖南少數(shù)民族自治縣縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長的第二責(zé)任主體，應(yīng)切實(shí)履行好職責(zé)，發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和激勵約束作用。

第一，省級財(cái)政應(yīng)加大力度支持民族自治縣加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)?！度舾梢?guī)定》第十九條規(guī)定“省財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大支持民族自治地方財(cái)源建設(shè)力度，保證民族自治地方的國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、財(cái)政供養(yǎng)人員工資（含津、補(bǔ)貼）按時足額發(fā)放、基礎(chǔ)教育正常經(jīng)費(fèi)支出”。湖南省財(cái)政每年都安排了一定數(shù)量的資金支持湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以在這些相關(guān)資金安排時適當(dāng)向民族自治縣，尤其是那些擁有一定民族特色產(chǎn)業(yè)的民族自治縣傾斜。

第二，省級財(cái)政要根據(jù)全省范圍內(nèi)縣際間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、財(cái)力的不平衡程度和公共服務(wù)水平差距等動態(tài)指數(shù)，設(shè)置少數(shù)民族自治縣財(cái)政補(bǔ)助或橫向均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，從體制上遏制縣際間差距不斷拉大的趨勢，逐步實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)的財(cái)力橫向均衡和基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

第三，省級財(cái)政要制定相關(guān)制度來約束縣級財(cái)政。比如加強(qiáng)對縣級財(cái)政預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理，幫助縣級財(cái)政合理安排預(yù)算，努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性以及預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。對縣級基本財(cái)力存在缺口的民族自治縣，省級財(cái)政要制定保障缺口彌補(bǔ)方案和工作計(jì)劃，報(bào)財(cái)政部備案后組織實(shí)施。

第四，完善省級財(cái)政對縣級財(cái)政的激勵機(jī)制。通過獎勵、補(bǔ)助等辦法促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府通過自身努力逐步改變其財(cái)政困難狀況。把民生支出、公用經(jīng)費(fèi)等方面的保障情況，縣鄉(xiāng)政府性債務(wù)化解情況等納入省級財(cái)政對縣級財(cái)政的激勵考核范圍。同時，對縣鄉(xiāng)政府在精簡機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員等方面所取得的成效給予一定的獎勵，并對人均財(cái)政支出很低的民族自治縣給予特殊性的財(cái)力補(bǔ)助。

（三）縣鄉(xiāng)政府應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，努力提高自身保障水平。對縣鄉(xiāng)政府而言，它們才是確保縣級基本財(cái)力穩(wěn)定增長的第一責(zé)任主體，在其中擔(dān)負(fù)著非常重要的職責(zé)?？h鄉(xiāng)政府必須在“開源”和“節(jié)流”兩個方面下功夫。

第一，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，提高縣級財(cái)政的自身造血功能，努力增強(qiáng)其自身保障能力。少數(shù)民族地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府必須充分認(rèn)識其自身的優(yōu)勢(比如，生態(tài)、環(huán)保、健康、特色等)和不足（不如技術(shù)、資本、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等），根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，因地制宜的發(fā)展一些特色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、民族特產(chǎn)品加工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等，把自身的資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和財(cái)政實(shí)力。

第二，縣鄉(xiāng)政府要加大機(jī)構(gòu)改革力度，要從精簡機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新服務(wù)、精減人員等方面入手，減少不必要的財(cái)政支出。將有限的財(cái)力優(yōu)先用于保障基本支出，確?？h級有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生政策的有效落實(shí)。

第三，縣鄉(xiāng)財(cái)政要進(jìn)一步加強(qiáng)其管理，提高財(cái)政資金的使用效率。一是要繼續(xù)深化財(cái)政管理制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購制度等改革，切實(shí)提高縣級財(cái)政資金分配和使用的安全性、規(guī)范性和有效性。二是要建立對縣級財(cái)政支出管理的績效評價(jià)制度，建立評價(jià)結(jié)果和保障政策相結(jié)合的激勵約束機(jī)制，并探索實(shí)施績效問責(zé)制度。

[1]謝芬芳.民族自治縣基本財(cái)力穩(wěn)定增長機(jī)制研究--以湖南省城步苗族自治縣為例[J].民族論壇，2013，（11）.