■ 鄭建明

（廈門市土地開發(fā)總公司，福建 廈門 361012）

工業(yè)用地推行土地年租制的必要性研究

■ 鄭建明

（廈門市土地開發(fā)總公司，福建 廈門 361012）

長(zhǎng)期以來，一次性收取出讓金為主要特征的工業(yè)用地出讓制度為國(guó)家的發(fā)展積累了大量的建設(shè)資金，但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步快速推進(jìn)，工業(yè)用地的需求呈快速上升的趨勢(shì)。現(xiàn)有工業(yè)用地供應(yīng)管理存在著需求旺盛但利用粗放、地價(jià)收入流失嚴(yán)重等弊端，新增建設(shè)用地指標(biāo)少，征地拆遷實(shí)施難，土地供不應(yīng)求的矛盾十分突出。基于提高建設(shè)用地的使用效率、實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用的考慮，工業(yè)用地年租制成為完善我國(guó)工業(yè)用地出讓制度改革的必然選擇，有必要盡快組織實(shí)施。

工業(yè)用地；土地年租制；必要性

0 引言

按照中央關(guān)于加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的要求，土地供不應(yīng)求的問題日益凸顯?，F(xiàn)有的工業(yè)用地出讓制度的弊端越來越突出，具體表現(xiàn)在土地低效率利用，地價(jià)倒掛嚴(yán)重、土地集約節(jié)約利用水平低下等。實(shí)際上，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地市場(chǎng)已悄然發(fā)生了改變，中小企業(yè)的市場(chǎng)需求日益旺盛，企業(yè)的變革速度很快，工業(yè)用地和廠房“騰籠換鳥”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。畢竟不是每家企業(yè)都可以去購(gòu)買土地建設(shè)廠房，現(xiàn)金流對(duì)中小企業(yè)來說才是至關(guān)重要的，但是如何取得生產(chǎn)用地或廠房也一直困擾著中小企業(yè)的發(fā)展。如何在現(xiàn)有的土地管理制度下，既滿足城鎮(zhèn)化的用地需求，又可以在有限的土地上發(fā)展工業(yè)，解決工業(yè)企業(yè)多元化的生產(chǎn)用地需求，實(shí)現(xiàn)土地投入產(chǎn)出最大化，避免土地的低效率利用，是目前急需解決的問題。

1 國(guó)內(nèi)工業(yè)用地出讓制度現(xiàn)狀

根據(jù)1990年國(guó)務(wù)院55號(hào)令《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，所謂出讓制，是指土地所有者一次性將若干年限的土地使用權(quán)出租給使用者，并向使用者一次性收取租金（出讓金）的行為。應(yīng)該說，在改革開放的起步階段，一

次性收取出讓金的土地出讓制，為國(guó)家的發(fā)展積累了大量的資金，有效地保障了公建和市政等公共設(shè)施建設(shè)，解決了百姓生活的保障。但是，一次性收取50年土地租金為主要特征的工業(yè)用地出讓制度要求土地受讓人一次性支付出讓金，給新興產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)帶來了巨大的資金壓力，同時(shí)大面積的出讓工業(yè)用地，也給政府的土地出讓批后監(jiān)管提出了巨大的挑戰(zhàn)。

2 工業(yè)用地供應(yīng)管理存在的弊端

2.1 工業(yè)用地需求旺盛卻利用粗放

國(guó)土資源部《2011年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，2011年全國(guó)出讓國(guó)有建設(shè)用地面積約500萬畝，統(tǒng)計(jì)表明，近五年來，全國(guó)年建設(shè)用地出讓面積中有60%-80%為工業(yè)用地，很明顯，工業(yè)用地的需求十分旺盛。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2000年以來的十年期間，我國(guó)年均新增城鎮(zhèn)人口超過2000萬，按照這樣的人口增長(zhǎng)規(guī)模，預(yù)計(jì)今后十年，我國(guó)至少需要建設(shè)52億m2的住房才能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的居住需求，如果再考慮現(xiàn)有人口的改善性需求需要68億m2的居住房屋，則合計(jì)需要120億m2房屋。顯而易見，城鎮(zhèn)化對(duì)于土地的需求非常巨大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近年來工業(yè)用地的容積率一般小于0.6，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平（容積率一般在1以上），土地集約程度低，土地利用粗放。

由于政府推行以GDP為綱的考核制度，讓許多企業(yè)利用政府急于求成的心態(tài)，以發(fā)展規(guī)模工業(yè)、帶動(dòng)就業(yè)為幌子，大面積圈占工業(yè)土地，造成土地供不應(yīng)求的表象。而實(shí)際上，取得土地后，再以三舊改造、規(guī)劃變更為由，將工業(yè)土地改變用途進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，牟取不正當(dāng)土地級(jí)差收益，嚴(yán)重影響了土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施（參見表1）。另外，根據(jù)普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)布的《2011年中國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期激勵(lì)調(diào)查報(bào)告》，中國(guó)中小企業(yè)的平均壽命為2.5年，集團(tuán)企業(yè)的平均壽命為7-8年，短暫的生存周期，導(dǎo)致在處置企業(yè)破產(chǎn)過程中往往需要二次拍賣土地，造成了土地資源的相對(duì)浪費(fèi)，企業(yè)擅自改變用途開發(fā)土地等時(shí)有發(fā)生。

表1 全國(guó)近六年工業(yè)用地占比匯總圖

圖1 全國(guó)近10年各類用地地價(jià)走勢(shì)圖

2.2 工業(yè)化高速發(fā)展的同時(shí)流失了地價(jià)收入

根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒，2011年我國(guó)工業(yè)化率已經(jīng)達(dá)到47%，得益于出口創(chuàng)匯戰(zhàn)略和人口紅利政策，中國(guó)成為“世界工廠”，全球的制造業(yè)大部分都在中國(guó)投資設(shè)廠，工業(yè)一派繁榮。在這期間，地方政府通過實(shí)施“土地收儲(chǔ)讓”制度，牢牢控制住土地一級(jí)市場(chǎng)，并通過基準(zhǔn)地價(jià)調(diào)控，采取了以低于開發(fā)成本的非市場(chǎng)價(jià)格提供工業(yè)用地，這樣的制度安排不僅在短時(shí)間內(nèi)解決了工業(yè)發(fā)展規(guī)避土地短缺的不足，而且還使土地成為各地招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工具。

但是在土地財(cái)政制度下，一次性收取租金只能讓地方政府加大對(duì)土地批租出讓的胃口，并將大部分的土地出讓收入投入到新的土地開發(fā)建設(shè)中去，陷入了“征地-賣地-征地”的循環(huán)。受制于土地不可再生的掣肘，賣地很明顯是不可持續(xù)的。加上為了招商引資，地方政府一般將打折后的基準(zhǔn)地價(jià)作為工業(yè)用地出讓的最低控制價(jià)，吸引產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐。因此盡管土地開發(fā)的成本已發(fā)生了幾何級(jí)的增長(zhǎng)，但工業(yè)用地的出讓價(jià)格長(zhǎng)期維持在較低水平。中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)資料顯示，2000-2010年，全國(guó)84個(gè)城市的綜合地價(jià)水平、商業(yè)地價(jià)水平和居住地價(jià)水平分別提高了297%、309%、528%，但是工業(yè)地價(jià)水平僅提高了71%（參見圖1）。土地出讓的低成本推動(dòng)了各地工業(yè)化的高速發(fā)展，但是政府也因此流失了大量的地價(jià)。

2.3 土地供不應(yīng)求的矛盾十分突出

2.3.1 新增建設(shè)用地指標(biāo)少

土地是不可再生資源，保護(hù)有限的耕地資源更是我國(guó)的基本國(guó)策。畢竟對(duì)于13億人口大國(guó)來說，保持一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地是老百姓安居樂業(yè)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食安全和生態(tài)安全的需要。地方因發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要大量使用耕地，導(dǎo)致耕地從1996年的19.51億畝減少到2003年的18.51億畝，嚴(yán)重影響了糧食安全。2006年3月，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出：18億畝耕地是未來五年一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線；2008年8月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，《綱要》明確提出“守住18億畝耕地紅線。全國(guó)耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃（18.18億畝）和12033.33萬公頃（18.05億畝）”，據(jù)此統(tǒng)計(jì)，2010-2020年十年間，中央要求全國(guó)每年新增建設(shè)用地面積控制在130萬畝以內(nèi)。而根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)公布的數(shù)據(jù)，十一五期間，全國(guó)每年建設(shè)用地出讓面積在660萬畝左右，今后每年的新增建設(shè)用地缺口很大。迫于中央的政策，各地政府在國(guó)家“耕地紅線保護(hù)”的高壓線下，開始了對(duì)土地節(jié)約集約利用的探索實(shí)踐，例如福建的易地代保、重慶的地票交易制度，但這些由地方主導(dǎo)的探索，指導(dǎo)思想基本上都是增加土地供應(yīng)指標(biāo)，并沒有解決實(shí)質(zhì)性問題。

2.3.2 征地拆遷實(shí)施難

根據(jù)國(guó)務(wù)院于2011年1月21日公布實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱“新條例”），只有公共利益的項(xiàng)目才能實(shí)施土地房屋征收，作為政府主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備則沒有列入公共利益范疇，由于發(fā)不了拆遷公告，政府主導(dǎo)的城市開發(fā)推進(jìn)十分緩慢，每年新增收儲(chǔ)的土地面積也大量減少。

新的拆遷條例要求征收土地將更多地依靠雙方協(xié)商來實(shí)現(xiàn)。既然是平等協(xié)商，土地征收的周期明顯增長(zhǎng)，土地房屋征收延期公告時(shí)?？梢?，因時(shí)間延長(zhǎng)導(dǎo)致的成本也隨之提高。加上上位法《土地管理法》沒有修訂，集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)霓k法至今無法出臺(tái)，老百姓對(duì)于維權(quán)的意識(shí)越來越強(qiáng)，甚至聘請(qǐng)專業(yè)律師談判的情形都時(shí)有發(fā)生，近年來全國(guó)各地的征地拆遷開展都不是很順利。

3 工業(yè)用地推行土地年租制應(yīng)盡快提上議事日程

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國(guó)有一半以上的工業(yè)生產(chǎn)用地是通過租賃廠房取得的，新加坡則委托給具有政府背景的裕廊集團(tuán)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)廠房，再以租賃的方式出租，目前的市場(chǎng)占有率已經(jīng)超過80%，有效地實(shí)現(xiàn)了在有限的土地上發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)的用房需求。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在推行工業(yè)用地年租制的實(shí)踐表明，工業(yè)用地年租制供應(yīng)模式可以降低工業(yè)企業(yè)的成本支出，提高工業(yè)用地的使用效率，因?yàn)榻裉斓某?yáng)產(chǎn)業(yè)可能成為明天的夕陽(yáng)行業(yè)，并變成城市或園區(qū)升級(jí)改造的障礙。1994年，參考新加坡在發(fā)展工業(yè)園區(qū)方面的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)政府和新加坡政府合作，在蘇州建設(shè)新加坡工業(yè)園區(qū)，通過中新合作建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，將新加坡在規(guī)劃建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、一站式服務(wù)等方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)引入園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)又好又快發(fā)展。顯而易見，工業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵不是單純靠購(gòu)買土地房屋實(shí)現(xiàn)的，不同的階段應(yīng)該有不同的政策支持，包括用地支持。

從國(guó)內(nèi)工業(yè)用地管理的現(xiàn)狀來看，推行工業(yè)用地年租制，將工業(yè)用地或房屋出租給使用者，由使用者與縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同并支付租金，既可以緩解企業(yè)的現(xiàn)金流問題，也可以解決現(xiàn)有出讓制帶來的粗放利用，提高政府精細(xì)化管理能力，更是推進(jìn)工業(yè)用地節(jié)約集約利用的必然選擇。

[1]鮑克.新加坡科技工業(yè)園的制度安排[EB/OL].(2011-03-08) [2014-08-10].http://www.360doc.com/content/11/0328/20 /41564_105415580.shtml.

[2]陳立定.新加坡工業(yè)用地政策對(duì)我國(guó)工業(yè)用地年租制的啟示[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào),2007（4）:54-57.

[3]付穎哲.批租還是年租?——以德國(guó)地上權(quán)制度為鑒[J].德國(guó)研究,2011(1):33-38，79.

[4]喬志敏.對(duì)土地年租制的認(rèn)識(shí)與思考[J].中國(guó)房地產(chǎn),2000(7): 10. [5]詹蕾,楊繼瑞.城市土地年租制權(quán)屬問題探析[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2001(2):59-62.

[6]黃小虎.倡行年租制[J].中國(guó)土地,2003(1)：16-19

[7]秦耕.土地年租制:徘徊在現(xiàn)實(shí)和憧憬的邊緣[J].中國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng),2004(8):12-19.

[8]崔秋躍,于東,謝岳來.論年地租制的實(shí)施[J].中國(guó)房地信息,2005(10):46-49.

[9]徐婷,周寅康.我國(guó)土地年租制的發(fā)展趨勢(shì)──年租制與增量土地供應(yīng)[J].資源開發(fā)與市場(chǎng),2006(1):38-41.

[10]徐婷,周寅康.我國(guó)土地年租制的發(fā)展趨勢(shì)──年租制與增量土地供應(yīng)[J].資源開發(fā)與市場(chǎng),2006(1):38-41.

[11]於海濱.也談年租制[J].中國(guó)土地,2006(4):30-32.

Necessity Research on Introducing Land Yearly-Rent System Relating Industrial Site

ZHENG Jianming
(Land Development Corporation of Xiamen, Xiamen Fujian 361012, China)

For a long time, transfer system of industrial land w ith the major characteristic of one-time collecting transferring fees has accumulated a large number of construction funds for the development of our country. However, w ith rapid advance of both industrialization and urbanization, the demand for the industrial land is rapidly rising. The problems that have been encountered in the supply and management of the existing industrial land include high demand but extensive using, serous loss of land revenue, fewer indexes of new ly-added construction land, being difficult to implement land expropriation and housing removal, and a striking contradiction that land is in short supply. Therefore, this paper argues that land yearly-rent system relating industrial site is a choice that must be made if we are to improve the reform of transfer system of industrial land, increase the efficiency of the use of construction land, and achieve land intensive and econom ical utilization. It is necessary to implement this system as soon as possible.

industrial land; land yearly-rent system; necessity

F301.1

C

1672-6995（2014）11-0024-03

2014-08-20；

2014-09-22

鄭建明（1976-），男，福建省龍海市人，廈門市土地開發(fā)總公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，公共管理碩士，主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。