■ 池靜靜/李玉峰/王方方

(北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司，北京 100010)

土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響及應(yīng)對(duì)
——以北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)為例

■ 池靜靜/李玉峰/王方方

(北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司，北京 100010)

在城市快速發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃實(shí)施周期長(zhǎng)、涉及工作和利益關(guān)系復(fù)雜、成本投入大等現(xiàn)實(shí)條件下，土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性成為影響規(guī)劃實(shí)施的重要因素。文章深入分析了土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響機(jī)制，提出早期介入、規(guī)劃方案優(yōu)化、土地開(kāi)發(fā)整合統(tǒng)籌、土地上市交易優(yōu)化決策、完善政策支持、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)管理六項(xiàng)應(yīng)對(duì)方案。并以北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施為例，分析其概況及土地開(kāi)發(fā)情況，總結(jié)借鑒促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，為完善規(guī)劃實(shí)施管理、調(diào)控提供決策依據(jù)。

土地開(kāi)發(fā)；經(jīng)濟(jì)可行性；規(guī)劃實(shí)施；北七家鎮(zhèn)；昌平

城市快速發(fā)展過(guò)程中，土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)需協(xié)調(diào)的利益關(guān)系日益復(fù)雜，開(kāi)發(fā)成本和實(shí)施難度逐漸提高，土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性成為影響規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵因素，也是地方政府及相關(guān)管理部門(mén)在規(guī)劃方案確定、土地開(kāi)發(fā)實(shí)施決策中考慮的重要方面。在這種背景下，深入研究土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響機(jī)制，挖掘、整合降低經(jīng)濟(jì)因素對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的策略和措施，對(duì)政府及相關(guān)管理部門(mén)提高土地開(kāi)發(fā)效率和效益，完善自身管理實(shí)踐，促進(jìn)城市建設(shè)高效進(jìn)展有重要意義。

1 土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響機(jī)制分析

1.1 土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性影響因素分析

土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性取決于土地開(kāi)發(fā)成本和收益1情況。土地開(kāi)發(fā)成本包括前期費(fèi)用、征地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理費(fèi)、兩稅一費(fèi)等，其中影響大的項(xiàng)目包括征地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)三項(xiàng)。土地開(kāi)發(fā)收益取決于擬上市地塊在預(yù)期土地市場(chǎng)情況下的土地出讓金回籠情況。土地開(kāi)發(fā)中對(duì)經(jīng)濟(jì)可行性的影響因素有以下幾方面。

一是區(qū)位條件。開(kāi)發(fā)地塊的自然地理、經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件一方面決定了土地開(kāi)發(fā)成本中的征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償水平，同時(shí)也決定了地塊價(jià)值，直接影響土地出讓金水平。開(kāi)發(fā)地塊的區(qū)位條件越好，成本和收益水平越高。

二是規(guī)劃條件。地塊規(guī)劃條件的影響體現(xiàn)在兩方面。一是規(guī)劃用地性質(zhì)。開(kāi)發(fā)區(qū)域地塊類型可分為上市經(jīng)營(yíng)性地塊、非上市經(jīng)營(yíng)性地塊。上市經(jīng)營(yíng)性地塊主要包括居住用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地、工業(yè)用地[1]等經(jīng)營(yíng)性用地，非上市經(jīng)營(yíng)性地塊主要包括大部分公共管理與公共服務(wù)用地、道路與交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、道路廣場(chǎng)用地[1]等公益性用地類型。經(jīng)營(yíng)性用地中居住用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地土地出讓金水平較高，工業(yè)用地較低。二是規(guī)劃指標(biāo)用地強(qiáng)度，以容積率為代表指標(biāo)。一般情況下，用地強(qiáng)度對(duì)土地收益的影響呈規(guī)律性變化，在適宜用地強(qiáng)度水平前，用地強(qiáng)度和土地收益呈正相關(guān)關(guān)系，超過(guò)適宜用地強(qiáng)度水平后，用地強(qiáng)度和土地收益呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。但對(duì)部分具有稀缺性的高端居住用地，在市場(chǎng)作用下，可能出現(xiàn)用地強(qiáng)度低但土地收益相對(duì)較高的情況。

三是土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)條件。土地開(kāi)發(fā)成本尤其是收益情況受土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀條件影響較大。在土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍、宏觀環(huán)境較好情況下，土地開(kāi)發(fā)成本、收益水平上漲，反之則下降。

四是政策因素。政策因素對(duì)土地開(kāi)發(fā)成本、收益的影響主要體現(xiàn)在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的各項(xiàng)補(bǔ)償政策、代拆政策、土地出讓政策上。補(bǔ)償政策主要指農(nóng)民安置補(bǔ)償政策、拆遷補(bǔ)償政策等，征地、拆遷補(bǔ)償政策對(duì)土地開(kāi)發(fā)成本影響最直接。代拆政策指在區(qū)域土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中，考慮到區(qū)域開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)及有效安置開(kāi)發(fā)地塊涉及居民等因素，根據(jù)城市規(guī)劃管理部門(mén)要求，對(duì)開(kāi)發(fā)地塊周邊農(nóng)村居民點(diǎn)或其他地上建筑代為拆除的政策。代拆范圍增加導(dǎo)致土地開(kāi)發(fā)成本增加。

在當(dāng)前土地深度參與宏觀經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控背景下，土地出讓政策成為地方政府開(kāi)展宏觀調(diào)控的重要工具，對(duì)土地出讓方式、時(shí)段等進(jìn)行限定。如北京市2009-2011年試點(diǎn)實(shí)行的“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”、“限地價(jià)、競(jìng)配建政策性住房”、“限地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)”等土地出讓方式，都對(duì)土地收益產(chǎn)生一定影響。（見(jiàn)圖1）

1.2 土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響分析

1.2.1 從規(guī)劃實(shí)施階段分析

圖1 土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性影響因素分析

規(guī)劃實(shí)施可分為規(guī)劃方案確定、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、土地上市交易、二級(jí)開(kāi)發(fā)等階段。規(guī)劃方案確定階段對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性的前瞻性研究可為控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整提供決策參考信息。經(jīng)濟(jì)可行性較差情況下，可在規(guī)劃控制指標(biāo)范圍內(nèi)，對(duì)規(guī)劃用地布局、性質(zhì)、用地強(qiáng)度等指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)可行性。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)階段，經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的周期、開(kāi)發(fā)策略、開(kāi)發(fā)時(shí)序、實(shí)施模式等產(chǎn)生影響。土地上市交易階段，經(jīng)濟(jì)可行性影響主要影響交易相關(guān)政策約定、交易方式、上市時(shí)間等。土地二級(jí)開(kāi)發(fā)階段，規(guī)劃實(shí)施進(jìn)入實(shí)質(zhì)落實(shí)階段，經(jīng)濟(jì)可行性成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)關(guān)注重點(diǎn)，從政府及相關(guān)管理部門(mén)角度出發(fā)，重點(diǎn)工作是通過(guò)行政管理、批后監(jiān)管等管理手段，促進(jìn)規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)，避免違規(guī)操作等情況發(fā)生。

從當(dāng)前各地土地開(kāi)發(fā)工作機(jī)制看，規(guī)劃方案確定、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、土地上市交易階段是政府及相關(guān)管理部門(mén)參與最多，能夠有效對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)影響予以主動(dòng)引導(dǎo)的階段。進(jìn)入二級(jí)開(kāi)發(fā)階段后，政府及相關(guān)管理部門(mén)主要通過(guò)行政管理等手段指導(dǎo)、確保土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)按規(guī)劃要求有效落實(shí)，影響主體由地方政府及相關(guān)管理部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳛槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)。（見(jiàn)圖2）

1.2.2 從規(guī)劃實(shí)施相關(guān)主體角度分析

規(guī)劃實(shí)施涉及的相關(guān)主體有地方政府、規(guī)劃管理部門(mén)、國(guó)土管理部門(mén)、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體、村集體及農(nóng)民。

對(duì)地方政府，經(jīng)濟(jì)可行性一方面影響土地開(kāi)發(fā)工作計(jì)劃和進(jìn)度有效實(shí)施，另一方面影響地方政府預(yù)期財(cái)政收入。針對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性影響，地方政府需調(diào)動(dòng)規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)，統(tǒng)籌安排土地開(kāi)發(fā)工作，針對(duì)性完善相關(guān)政策，降低經(jīng)濟(jì)因素對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。

圖2 土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響（規(guī)劃實(shí)施階段）

對(duì)規(guī)劃管理部門(mén)，經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)其實(shí)施規(guī)劃調(diào)控管理產(chǎn)生影響。規(guī)劃管理部門(mén)在規(guī)劃調(diào)控管理中需對(duì)經(jīng)濟(jì)可行性、規(guī)劃控制條件、規(guī)劃實(shí)施相關(guān)利益主體需求等進(jìn)行綜合權(quán)衡，制定最優(yōu)方案。

對(duì)國(guó)土管理部門(mén)，經(jīng)濟(jì)可行性影響其土地開(kāi)發(fā)、上市交易階段的管理和決策。要求國(guó)土管理部門(mén)在現(xiàn)行管理制度框架下，創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)理念，綜合運(yùn)用各項(xiàng)政策工具，妥善處理土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中相關(guān)利益主體關(guān)系及問(wèn)題，將經(jīng)濟(jì)影響控制在可接受范圍內(nèi)，保障政府土地收益，提高土地開(kāi)發(fā)可行性。

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體是土地開(kāi)發(fā)具體工作的統(tǒng)籌管理者和執(zhí)行者，分為法律主體和實(shí)施主體兩種。法律主體對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整體工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理，承擔(dān)各項(xiàng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施主體是土地開(kāi)發(fā)工作的執(zhí)行者，落實(shí)各項(xiàng)土地開(kāi)發(fā)事宜，獲取一定的投資回報(bào)。不同類型的法律主體和實(shí)施主體組合，形成特征明顯、各有利弊的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施模式。土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性影響要求開(kāi)發(fā)主體對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目組合、資金使用、成本控制、相關(guān)政策爭(zhēng)取等方面積極響應(yīng)，科學(xué)合理開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施管理。

對(duì)村集體和農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)其安置補(bǔ)償方案配置形式、具體落實(shí)產(chǎn)生影響。一般情況下，對(duì)具體區(qū)域土地開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，安置補(bǔ)償形式和內(nèi)容具有相對(duì)穩(wěn)定性，土地開(kāi)發(fā)管理機(jī)構(gòu)在安置補(bǔ)償方案制定時(shí)綜合權(quán)衡補(bǔ)償形式及其經(jīng)濟(jì)影響，制定最優(yōu)方案。

2 對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)影響的應(yīng)對(duì)方案

2.1 早期介入

前瞻性開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性論證，為積極應(yīng)對(duì)負(fù)面影響爭(zhēng)取時(shí)機(jī)和操作空間，增強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的整體把控性和主動(dòng)性。最佳介入時(shí)期是區(qū)域城市總體規(guī)劃方案確定后，控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)可行性論證可為總體規(guī)劃優(yōu)化及控制性詳細(xì)規(guī)劃編制提供依據(jù)。

2.2 規(guī)劃方案優(yōu)化

結(jié)合土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)影響，在城市規(guī)劃發(fā)展定位和總體指標(biāo)約束范圍內(nèi)，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。主要有兩個(gè)方向，一是優(yōu)化規(guī)劃用地性質(zhì)，調(diào)整經(jīng)營(yíng)性用地類型及比例；二是優(yōu)化規(guī)劃用地強(qiáng)度。

2.3 土地開(kāi)發(fā)整合統(tǒng)籌

改變單一、孤立的土地開(kāi)發(fā)模式，整合、統(tǒng)籌各項(xiàng)資源。具體有以下幾種形式：一是整合統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)區(qū)域，改變單一地塊核算的概念，從更大、更優(yōu)的開(kāi)發(fā)區(qū)域或區(qū)域組合中獲取更廣泛、靈活性更強(qiáng)的資源配置空間。二是統(tǒng)籌平衡資金使用，建立區(qū)域土地開(kāi)發(fā)資金統(tǒng)籌使用模式，對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性差和可行性較高的區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌平衡。資金統(tǒng)籌使用模式需明確區(qū)域土地可開(kāi)發(fā)中不同地塊（項(xiàng)目）間資金平衡方式和實(shí)施細(xì)則、區(qū)域資金統(tǒng)籌主體、資金平衡的動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)等關(guān)鍵問(wèn)題。三是統(tǒng)籌安排區(qū)域土地開(kāi)發(fā)時(shí)序。根據(jù)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)影響，從先易后難、成本控制、發(fā)展需求等因素出發(fā)，統(tǒng)籌合理安排土地開(kāi)發(fā)時(shí)序，增強(qiáng)資金周轉(zhuǎn)能力，控制整體開(kāi)發(fā)成本。四是整合土地開(kāi)發(fā)實(shí)施模式。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嶋H情況，整合使用不同實(shí)施模式，拓展資金渠道，降低單一實(shí)施模式下的政府融資壓力。

2.4 土地上市交易優(yōu)化決策

在土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性較強(qiáng)的情況下，土地上市交易決策的空間和靈活性較大，土地上市交易可充分考慮當(dāng)前土地、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控需求，適應(yīng)制定有效發(fā)揮土地調(diào)控作用的交易方式、上市時(shí)間和相關(guān)約定。

相反，在土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性較差制約下，土地上市交易優(yōu)化決策的空間相對(duì)較小，主要可通過(guò)選擇市場(chǎng)條件較好時(shí)段上市、上市地塊相關(guān)配套條件優(yōu)化、優(yōu)劣差異地塊的組合搭配上市，提升地塊整體吸引力和價(jià)值等方式對(duì)土地上市交易進(jìn)行優(yōu)化。

2.5 完善政策支持

在當(dāng)前土地、財(cái)政相關(guān)政策框架下，應(yīng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響可爭(zhēng)取的政策支持主要有兩方面：一是申請(qǐng)土地出讓金和溢價(jià)返還政策，這對(duì)地方政府重點(diǎn)發(fā)展功能區(qū)、戰(zhàn)略地位尤其重要的發(fā)展區(qū)域較為適用；二是貸款優(yōu)惠政策，土地開(kāi)發(fā)涉及資金量巨大，有利的貸款政策將一定程度上降低規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)壓力。

2.6 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)管理

規(guī)劃實(shí)施涉及地方政府及規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政等管理部門(mén)，建立部門(mén)間的高效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和問(wèn)題處理機(jī)制，為有效應(yīng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響尤為重要。同時(shí)，部門(mén)內(nèi)部需要結(jié)合自身工作職能定位，針對(duì)各項(xiàng)具體工作需求，完善、創(chuàng)新工作管理方式，提高工作效率。

3 案例借鑒—以北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施為例

3.1 北七家鎮(zhèn)概況

3.1.1 區(qū)位條件

北七家鎮(zhèn)地處北京市昌平區(qū)東南，毗鄰朝陽(yáng)區(qū)、順義區(qū)；北距昌平新城約15公里，南距奧運(yùn)村邊緣約2公里，東距首都機(jī)場(chǎng)10公里。北部鄰六環(huán)路，東部有京承高速、機(jī)場(chǎng)北線高速，立湯路和七北路貫穿鎮(zhèn)域，城鐵5號(hào)線到達(dá)鎮(zhèn)域南側(cè)，地理區(qū)位優(yōu)越，交通條件便利。同時(shí)位于中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)研發(fā)服務(wù)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)（昌平部分）核心區(qū)，未來(lái)科技城南區(qū)位于鎮(zhèn)域東北部，整體發(fā)展政策環(huán)境優(yōu)越。

3.1.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

北七家鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型以生物醫(yī)藥、新型材料、電子信息等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、旅游會(huì)展、房地產(chǎn)業(yè)為主。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)形成了以北七家工業(yè)園、宏福創(chuàng)業(yè)園為龍頭的七北路沿線產(chǎn)業(yè)帶。商貿(mào)服務(wù)中亞運(yùn)村汽車(chē)交易市場(chǎng)、北七家建材市場(chǎng)輻射影響京北地區(qū)。旅游會(huì)展以溫都水城和拉斐特城堡為代表，是首都商務(wù)、會(huì)展、休閑和娛樂(lè)的首選目的地之一。

3.1.3 規(guī)劃情況

2010年，基于中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、未來(lái)科技城建設(shè)等區(qū)域重新定位和空間調(diào)整、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)需求，北七家鎮(zhèn)編制了《北七家地區(qū)整合規(guī)劃》。規(guī)劃將北七家鎮(zhèn)定位為“中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)北部集聚區(qū)的重要組成部分，良好的綠色生態(tài)環(huán)境建設(shè)區(qū)，以科技產(chǎn)業(yè)研發(fā)和中高檔生活休閑服務(wù)為主體的、市區(qū)北部的重要組團(tuán)式城市型區(qū)域?！?/p>

3.2 土地開(kāi)發(fā)情況

3.2.1 用地類型復(fù)雜多樣，實(shí)施難度大

北七家鎮(zhèn)2377公頃規(guī)劃城市建設(shè)用地中，有約1185公頃（49.85%）規(guī)劃獲得審批但尚未建設(shè)，82公頃（3.45%）規(guī)劃未審批未開(kāi)展建設(shè)，剩余1110公頃（46.70%），可開(kāi)發(fā)和已開(kāi)發(fā)建設(shè)用地間雜分布。可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地現(xiàn)狀權(quán)屬性質(zhì)、單位來(lái)源多樣，存在部分有歷史遺留問(wèn)題地塊，開(kāi)發(fā)實(shí)施難度較大。

3.2.2 土地開(kāi)發(fā)成本高，經(jīng)濟(jì)壓力大

受區(qū)位條件影響，北七家鎮(zhèn)集聚了大量中心城區(qū)通勤人口，為當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)了大量的租房、商業(yè)需求。農(nóng)民宅基地以3-6層自建住宅為主，租房經(jīng)濟(jì)效益突出，拆遷難度大。按目前區(qū)域拆遷補(bǔ)償水平，平均宅基地貨幣補(bǔ)償達(dá)到200萬(wàn)元/戶。鎮(zhèn)域工業(yè)企業(yè)發(fā)展迅速，占地以集體建設(shè)用地為主，現(xiàn)狀主要為1-3層工業(yè)廠房，拆遷代價(jià)高。征地補(bǔ)償方面，受歷史項(xiàng)目征地補(bǔ)償水平影響，北七家鎮(zhèn)當(dāng)前實(shí)施的土地補(bǔ)償費(fèi)（不含安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)）高達(dá)20萬(wàn)元/畝，遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)區(qū)位補(bǔ)償水平（9萬(wàn)元/畝）。

杭州市下城某PPP項(xiàng)目智能停車(chē)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)分析……………………………………………………… 滕玉亮（2-213）

3.2.3 實(shí)施模式、參與主體類型多樣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有一定難度

目前北七家鎮(zhèn)在實(shí)施的9個(gè)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，昌平區(qū)土地儲(chǔ)備中心、授權(quán)國(guó)有企業(yè)、招投標(biāo)社會(huì)企業(yè)為開(kāi)發(fā)主體等三種實(shí)施模式同時(shí)存在，參與主體類型多樣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有一定難度。

3.3 北七家鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.3.1 規(guī)劃階段同期編制鎮(zhèn)域土地開(kāi)發(fā)實(shí)施方案

北七家鎮(zhèn)在編制《北七家地區(qū)整合規(guī)劃》同期，以鎮(zhèn)域土地開(kāi)發(fā)實(shí)施方案的形式，研究鎮(zhèn)域規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)可行性及對(duì)規(guī)劃完善的建議、提出規(guī)劃實(shí)施主體、成本核算和分?jǐn)?、?shí)施時(shí)序、土地開(kāi)發(fā)激勵(lì)機(jī)制和相關(guān)政策建議，為鎮(zhèn)域規(guī)劃有效實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

3.3.2 統(tǒng)籌鎮(zhèn)域規(guī)劃實(shí)施

創(chuàng)新性提出鎮(zhèn)域規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施的模式和操作方案，獲得北京市政府原則同意，為規(guī)劃實(shí)施爭(zhēng)取了有利空間。

3.3.2.1 建立區(qū)域開(kāi)發(fā)實(shí)施主體統(tǒng)籌分工模式

政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)北京未來(lái)科技城開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司作為北七家鎮(zhèn)區(qū)域開(kāi)發(fā)主體，綜合平衡鎮(zhèn)域土地開(kāi)發(fā)成本。同時(shí)，允許通過(guò)招標(biāo)方式確定有資金實(shí)力、愿意按照鎮(zhèn)域統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)實(shí)施方案開(kāi)展一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的其他社會(huì)企業(yè)作為具體地塊土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施主體。

本模式下，區(qū)域開(kāi)發(fā)主體負(fù)責(zé)整個(gè)鎮(zhèn)域土地開(kāi)發(fā)的綜合平衡，項(xiàng)目實(shí)施主體按照統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)實(shí)施方案分?jǐn)傢?xiàng)目及外圍區(qū)域土地開(kāi)發(fā)成本。既能保障土地開(kāi)發(fā)區(qū)域統(tǒng)籌實(shí)施，也有效利用社會(huì)資金，降低政府資金壓力。

3.3.2.2 統(tǒng)籌核算分?jǐn)傛?zhèn)域土地開(kāi)發(fā)成本

根據(jù)鎮(zhèn)域土地開(kāi)發(fā)綜合成本，確定上市交易底價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn)，所有項(xiàng)目上市底價(jià)均不低于此標(biāo)準(zhǔn)，具體項(xiàng)目根據(jù)自身成本情況，參與鎮(zhèn)域土地開(kāi)發(fā)成本核算和分?jǐn)??？紤]到鎮(zhèn)域規(guī)劃實(shí)施周期長(zhǎng)、期內(nèi)土地開(kāi)發(fā)成本呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，上市交易底價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)土地開(kāi)發(fā)成本和土地市場(chǎng)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)可行性。區(qū)域土地開(kāi)發(fā)主體發(fā)揮資金調(diào)節(jié)池的功能，具體統(tǒng)籌核算分?jǐn)偰Ｊ饺鐖D3。

3.3.2.3 統(tǒng)籌安排鎮(zhèn)域土地開(kāi)發(fā)時(shí)序

綜合考慮北七家鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、各項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)難易情況、鎮(zhèn)域重點(diǎn)功能區(qū)等發(fā)展需求，根據(jù)開(kāi)發(fā)用地布局，合理組合項(xiàng)目區(qū)，實(shí)現(xiàn)資金滾動(dòng)，統(tǒng)籌利用。將全鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目分為首期啟動(dòng)、承接滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、后期開(kāi)展三個(gè)階段實(shí)施。

3.3.3 積極爭(zhēng)取政策支持

在創(chuàng)新性提出并獲得批準(zhǔn)鎮(zhèn)域規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施的政策之外，昌平區(qū)政府積極申請(qǐng)有利政策，為鎮(zhèn)域規(guī)劃有效實(shí)施提供了有利支持。

土地開(kāi)發(fā)相關(guān)手續(xù)辦理政策。申請(qǐng)為先期啟動(dòng)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理等給予便利條件，加速土地開(kāi)發(fā)進(jìn)展。

圖3 北七家鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)成本統(tǒng)籌核算分?jǐn)偰Ｊ剑ㄒ远惥幼∮玫貫槔?/p>

土地出讓金和溢價(jià)返還政策。根據(jù)2011年1月北京市支持中央企業(yè)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)工作小組會(huì)議精神，爭(zhēng)取到“小湯山、北七家經(jīng)營(yíng)性土地上市的土地出讓金和溢價(jià)部分全額返還昌平區(qū)，返還資金用于未來(lái)科技城建設(shè)”的支持政策，大大增強(qiáng)鎮(zhèn)域規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)可行性和資金保障能力。

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)激勵(lì)政策。提出將土地溢價(jià)的一部分獎(jiǎng)勵(lì)給土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施企業(yè)，提高企業(yè)積極性，加快開(kāi)發(fā)進(jìn)度。

4 結(jié)語(yǔ)

在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中，區(qū)域規(guī)劃實(shí)施由于歷時(shí)周期長(zhǎng)、涉及工作和利益關(guān)系復(fù)雜、成本投入大、經(jīng)濟(jì)可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響重大。因此在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中選擇有利工作節(jié)點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行論證，并統(tǒng)籌安排規(guī)劃方案優(yōu)化調(diào)整、土地開(kāi)發(fā)和上市交易實(shí)施策略、政策和管理支持等工作，是降低后續(xù)規(guī)劃實(shí)施難度，促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的有效途徑。

[1]GB50137-2011,城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[S].

The Effects of Economic Feasibility of Land Development on Planning Implementation and Some Countermeasures—A Case of Beiqijia Town, Changping District of Beijing

CHI Jingjing, LI Yufeng, WANG Fangfang
(Beijing Sinosuntop Institution, Beijing 100010, China)

The rapidly development of city, the long implementation cycle of regional planning, the complicated relations of related work and interests, and high cost input have been the constituents of China’s real conditions. In the real conditions, the economic feasibility of land development is becoming the important factors which influence the implementation of planning. This paper does deep analysis on the influence mechanism, and proposes countermeasures such as early intervention, planning scheme optimization, planning land development consolidation as a whole, optimization decision of land listing transactions, improving policy support, and strengthening the management of department coordination. Meanwhile, this paper also analyzes the planning implementation and land development situation in Beiqijia town, Changping district of Beijing; and uses the experience for reference, thus providing basis for decision making for improving planning implementation and management, as well as regulation.

land development; economic feasibility; planning and implementation; Beiqijia town; Changping district

F301.0

C

1672-6995（2014）09-0044-05

2013-10-11

2014-08-06

池靜靜（1984-），女，河南省舞陽(yáng)縣人，北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，工學(xué)碩士，主要從事土地規(guī)劃與管理、區(qū)域土地開(kāi)發(fā)等工作。

1 此處土地開(kāi)發(fā)收益指土地上市后回收資金情況，非扣除開(kāi)發(fā)成本后的土地開(kāi)發(fā)凈收益。