江蘇省政府研究室 南京大學(xué)聯(lián)合課題組

深化江蘇行政審批制度改革的路徑選擇

江蘇省政府研究室 南京大學(xué)聯(lián)合課題組

黨的十八屆三中全會對全面深化改革進行總體部署，強調(diào)必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”，最大限度地釋放改革紅利，創(chuàng)造更加公平高效的發(fā)展環(huán)境，成為江蘇當前一項十分緊迫的重要任務(wù)。

一、深化江蘇行政審批制度改革的現(xiàn)實性

江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。傳統(tǒng)的政府履行職能方式受到嚴峻挑戰(zhàn)，既有的行政審批制度已經(jīng)成為江蘇經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的制約因素。只有進一步深化行政審批制度改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，才能充分釋放體制機制活力，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

江蘇建設(shè)服務(wù)型政府的必然選擇。進入新世紀以來，江蘇率先提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標，并取得了明顯成效。傳統(tǒng)的行政審批制度屬于管理型政府的管理技術(shù)和行政作業(yè)，已不能適應(yīng)服務(wù)型政府的建設(shè)要求，亟需按照服務(wù)型政府“服務(wù)、引導(dǎo)和合作”的導(dǎo)向來推動改革。

江蘇穩(wěn)步推進市場化改革的客觀要求。市場化改革是我國推進經(jīng)濟社會全面發(fā)展的必然選擇，也是江蘇實現(xiàn)“兩個率先”的基本路徑。市場化改革的最終實現(xiàn)將依賴于政府職能的轉(zhuǎn)變，尤其是政府的簡政放權(quán)。只有下決心下放權(quán)力，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，才能更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

二、行政審批制度改革的理論基礎(chǔ)和國內(nèi)外借鑒

任何一種理論都是在業(yè)已存在的某種思想來源和概念基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的。行政審批權(quán)理論同樣植根于管制理論和公共行政理論的思潮之中。

“政府失靈論”是行政審批制度改革的合理性理論。政府失靈是指政府對資源配置的無效率。作為一種政府的干預(yù)行為，行政審批也存在著失靈，必須準確界定政府干預(yù)經(jīng)濟的合理邊界，嚴格規(guī)范行政審批行為，避免政府失靈現(xiàn)象發(fā)生。

“審批俘虜理論”是行政審批制度改革的分析理論。行政審批俘虜理論從“理性經(jīng)濟人”假設(shè)出發(fā)，認為政府審批者為了獲得自身利益或部門利益的最大化會造成政府審批的無效率或有失公平。這就要求在政府管制過程中，必須克服利益集團的特殊影響，規(guī)范政府審批行為，加大對審批者的監(jiān)督，消除政府部門利益化傾向。

服務(wù)型政府理論是行政審批制度改革的指導(dǎo)理論。服務(wù)型政府把公共服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨，旨在建立一種新的公民本位、社會本位的公共行政模式。這為我國深化行政審批改革指明了方向。

雖然各國政治體制、文化背景、施政策略各有差異，但行政審批制度改革的動因、趨勢、主題卻大體相似，其中，以美國、日本為代表的發(fā)達國家的做法和經(jīng)驗值得關(guān)注。1975年，美國政府取消證券市場股票委托手續(xù)費的有關(guān)規(guī)定，拉開了行政審批制度改革的序幕。其主要做法是：注重法制化建設(shè)，下放行政審批權(quán)，注重激勵性制度建設(shè)，注重成本效益分析，循序漸進、逐步深入。20世紀60年代以來，日本進行了多次行政審批制度改革，到2000年放松審批的項目已達1797項。其主要做法是：注重政府、社會、市場的力量互動，加強審批監(jiān)督，依法確定行政審批制度改革范圍，清理審批事項。

廣東正在進行四項重點改革：大部門體制改革，企業(yè)投資管理體制改革，商事登記制度改革，開展行政審批標準化試點。浙江采取的改革措施有六項：取消和調(diào)整行政審批事項，規(guī)范行政審批行為，創(chuàng)新行政審批方式，加強行政審批監(jiān)管，健全行政審批相關(guān)制度，深化擴權(quán)強縣改革工作。上海積極推進行政審批標準化服務(wù)的措施包括三個方面：實行目錄管理制度，制定業(yè)務(wù)手冊，編制辦事指南。

國外和省外行政審批制度改革實踐對江蘇推行行政審批制度改革具有一定的啟示。具體而言：

協(xié)調(diào)好政府、市場、社會的互動關(guān)系。美國和日本規(guī)制改革的目的是為了更好地服務(wù)于市場，服務(wù)于社會。江蘇在新一輪改革中應(yīng)將改革的理念定位在服務(wù)上，充分發(fā)揮市場、社會的作用，政府則履行好服務(wù)和監(jiān)管職能。

健全相關(guān)法律制度。在美國，規(guī)制的范圍均由國會以立法形式確定，而非來自于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。日本也有相關(guān)的法律。浙江、廣東也制定了地方法規(guī)，為行政審批制度改革提供了法律保障。這些依法改革的做法值得江蘇學(xué)習(xí)借鑒。

注重成本控制。成本—收益分析是美國、日本行政審批改革的常態(tài)做法。深化江蘇行政審批改革，可從審批流程上下功夫，將成本—收益分析作為行政審批環(huán)節(jié)的重要參考指標，既創(chuàng)新了管理方式，也提高了政府規(guī)制效率，節(jié)約了管理成本。

健全監(jiān)督體系。江蘇可以借鑒美國、日本以及廣東、天津的改革經(jīng)驗，堅持把反腐倡廉貫穿于行政審批改革的全過程，加快構(gòu)建在內(nèi)控中規(guī)范、在陽光下運行、在網(wǎng)絡(luò)上監(jiān)督“三位一體”的權(quán)力運行監(jiān)控機制，加強對行政審批權(quán)的制約和監(jiān)督。

關(guān)注公共物品和公共服務(wù)。美國行政審批改革的經(jīng)驗告訴我們，改革的目標應(yīng)是簡化手續(xù)、增進福利，而不是一味地減少數(shù)量。在公共資源交易服務(wù)標準化方面，可以借鑒四川的做法，實行集中交易，創(chuàng)新公共資源配置、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的市場運行機制。

循序漸進地進行。美國和日本的行政規(guī)制改革均是漸進道路，其優(yōu)點是消極影響較小，積極效應(yīng)發(fā)揮較好，改革成果也易鞏固。江蘇當前處于轉(zhuǎn)型期，行政許可制度改革更應(yīng)當循序漸進，理清思路、理順關(guān)系，瞄準目標、穩(wěn)步向前。

三、行政審批制度改革的江蘇實踐及存在的瓶頸制約

江蘇自2000年開始行政審批制度改革至今，大致經(jīng)歷了三個階段。一是摸索期（2000～2004年）。出臺了《省級政府設(shè)定行政審批事項第一批清理方案》。共清理出行政審批總事項2099項，取消176項，改變管理方式3項，削減審批事項近36.7%。二是深化期（2004～2012年）。這一時期以貫徹《行政許可法》為標志，行政審批項目與2001年比減少了50%。各地相繼成立了政務(wù)服務(wù)中心，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成。三是機遇期（2013年起）。新一屆中央政府提出五年內(nèi)國務(wù)院部門實施的行政審批事項減少1/3。2013年3月，江蘇省政府印發(fā)《江蘇省政府關(guān)于加強服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》，標志著江蘇新一輪行政審批制度改革拉開序幕。

精簡行政審批項目。堅持“簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變”和“管理重心下移”的改革取向，按照“能減則減、應(yīng)減必減、該放則放”的要求，不斷深化行政審批制度改革。經(jīng)過六輪清理，省級行政審批事項從原來的2100多項減少到695項，減幅達67%；省級政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能數(shù)十項，市級政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移職能數(shù)百項；省級下放管理權(quán)限共1170項；省級行政事業(yè)性收費項目由2007年的374項，減少至2012年的182項，減幅達51.3%。

優(yōu)化行政審批流程。各級各部門在清理行政審批事項的基礎(chǔ)上，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程，各個項目的審批時限得到較大幅度的壓縮。比如，淮安市經(jīng)過三輪行政效能提速，精減辦事環(huán)節(jié)195個，削減程序性領(lǐng)導(dǎo)審批環(huán)節(jié)44個，提速后平均承諾時限為4.2個工作日，比法定時限壓縮80.36%。

規(guī)范行政審批行為。各級各部門科學(xué)合理地調(diào)整行政審批職能，嚴格規(guī)范審批程序和行為。徐州等市采取單獨設(shè)立或“撤一建一”的方式設(shè)立了行政許可服務(wù)處，整合內(nèi)部職能，整建制進駐行政服務(wù)中心。按照受理、審批、繳費、證照及文書制作“四到位”的要求給予充分授權(quán)，推動窗口審批率和現(xiàn)場辦結(jié)率大幅提升。

創(chuàng)新行政審批方式。泰州市在建筑工程類和餐飲服務(wù)類行政審批項目試行并聯(lián)審批，一些原本需要半年才能走完程序的項目，現(xiàn)在僅需60天左右時間就基本辦結(jié)。無錫市開通了重點項目審批“綠色通道”，形成了為重大重點項目提供特別程序和特別服務(wù)的常態(tài)化服務(wù)機制。鎮(zhèn)江市自主開發(fā)的網(wǎng)上審批軟件與權(quán)力陽光運行系統(tǒng)實現(xiàn)了無縫對接。

構(gòu)建行政服務(wù)體系。以深化“三集中、三到位”改革為突破口，實行審批與監(jiān)管職能分離，不斷推進行政服務(wù)中心建設(shè)。2008年，全省已基本實現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。全省市、縣行政服務(wù)中心功能日臻完善，普遍推行“三集中、三到位”，大力推行網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）便民服務(wù)中心逐步規(guī)范，村（社、居）便民服務(wù)室建設(shè)全面推進，農(nóng)村基本實現(xiàn)群眾辦事“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。13個省轄市和全部縣（市）都建立了“12345”政府熱線綜合服務(wù)平臺。無錫等地實現(xiàn)了100%的行政許可、非行政許可審批和相關(guān)聯(lián)的服務(wù)事項全部集中進駐政務(wù)中心。

不可否認，江蘇推行行政審批制度改革確實取得了明顯成效，但在改革過程中遇到的瓶頸制約，也不容忽視。

行政審批事項仍然較多。行政審批制度改革、部門職能調(diào)整缺少頂層設(shè)計，非行政許可審批項目設(shè)定的隨意性較大。一些地方機械地從法律依據(jù)的形式上確定行政審批保留還是取消，而不是從行政審批對經(jīng)濟社會發(fā)展的作用和行政審批的成本收益比等方面進行評價。

行政審批事項程序設(shè)置不夠科學(xué)。一方面，審批環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁，影響了行政服務(wù)效率；另一方面，審批程序不夠公開透明。雖然《行政許可法》和《政府信息公開條例》對政務(wù)信息公開有明確規(guī)定，但范圍較窄，隨意性較大。

行政審批監(jiān)督機制還不健全。行政審批各層級間缺乏有效監(jiān)督，上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督和檢查多為內(nèi)部監(jiān)督，缺少公開性和透明性。行政審批環(huán)節(jié)過多，審批責(zé)任難以確定，審批監(jiān)督成本較高、效率較低。

行政服務(wù)中心法律定位不明確。雖然《行政許可法》確定了一個窗口對外，但是缺乏對行政服務(wù)中心職能職責(zé)、機構(gòu)性質(zhì)、管理模式、工作原則、窗口單位權(quán)利義務(wù)的具體認定。因此，在工作中無法可依的情況依然突出。

行政審批前置性中介服務(wù)不規(guī)范。涉及行政審批前置性中介服務(wù)的項目過多；中介服務(wù)市場自身發(fā)育不健全，形成了事實上的壟斷經(jīng)營格局；少數(shù)中介機構(gòu)未與行政主管部門脫鉤，形成了體內(nèi)運作，中介行為缺乏獨立性；中介服務(wù)周期長、效率低，收費標準偏高，對中介服務(wù)缺乏有效的制度約束等。

四、深化江蘇行政審批制度改革的現(xiàn)實路徑選擇

深化江蘇行政審批制度改革，當前要著重抓好以下幾項工作：

大幅度實質(zhì)性減少行政審批項目。按照“能減則減，能轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)，能放則放”的原則，將行政審批主要限定在《行政許可法》規(guī)定的直接涉及國家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護，以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定范圍，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理。具體可以明確“五個一律取消”：國務(wù)院取消的行政審批項目，省里的初審事項以及省里對應(yīng)的行政審批項目一律取消；沒有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、年審、監(jiān)制、認定、審定等管理措施，一律取消；以強制備案、事前備案等名義變相實施行政審批的，一律取消；本省各級政府及其部門以規(guī)范性文件設(shè)定的行政審批事項，一律取消；行政審批中涉及的專項評估、評審、預(yù)審等，無法定依據(jù)的，一律取消。

加快推進行政審批標準化建設(shè)。結(jié)合行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行，對不涉及國家安全和企業(yè)秘密的審批，在網(wǎng)上公布審批流程、條件和進度，接受企業(yè)和社會公眾的質(zhì)詢。一是對每項審批事項進行編碼，確立唯一身份，納入行政審批事項系統(tǒng)管理，從源頭上杜絕審批事項無序增長。二是制定行政審批業(yè)務(wù)標準，明確審批依據(jù)、實施機關(guān)、審批程序、審批條件、審批期限、收費標準等內(nèi)容，作為實施行政審批的操作規(guī)范。三是通過地方立法形式，統(tǒng)一規(guī)范全省行政審批和政務(wù)服務(wù)管理制度、機構(gòu)名稱、運行機制、服務(wù)標準、審批監(jiān)督、責(zé)任追究等有關(guān)內(nèi)容。

不斷完善政務(wù)服務(wù)體系。按照便民高效的原則，加強政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，努力實現(xiàn)行政服務(wù)中心審批提速，服務(wù)提質(zhì)，形象提升。一是加快建設(shè)省級政務(wù)服務(wù)中心，構(gòu)建省、市、縣政務(wù)中心服務(wù)體系。凡是與經(jīng)濟發(fā)展、群眾利益密切相關(guān)的審批事項，都要進入中心辦理。二是完善政務(wù)中心公共服務(wù)功能，形成“12345”政府公共服務(wù)熱線與網(wǎng)上審批服務(wù)平臺、服務(wù)大廳“三位一體”聯(lián)動互補的政務(wù)服務(wù)格局。三是創(chuàng)新便民服務(wù)方式，實行首問負責(zé)、一次性告知、一表式登記、限時辦結(jié)和服務(wù)承諾等制度，擴大預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、協(xié)辦或代辦服務(wù)范圍，方便群眾辦理各項事務(wù)。

加強行政審批監(jiān)督管理。深化行政審批制度改革必須把集中清理、精簡行政審批事項與提升規(guī)范、加強監(jiān)管結(jié)合起來，形成持續(xù)改進的工作機制。對保留的行政審批事項，通過公布權(quán)責(zé)清單，推動行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)審批行為。對取消或下放的行政審批事項，調(diào)整部門職能和機構(gòu)編制，防止出現(xiàn)變相審批和行政不作為等行為。對審批失當造成重大損失的，追究相關(guān)人員責(zé)任。

大力培育和發(fā)展社會組織。改革的實踐表明，政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革能否取得預(yù)期成效，很大程度上取決于社會組織發(fā)展是否充分，能否有效承接政府轉(zhuǎn)移的事項。一是大力推動社會組織“去行政化”，激發(fā)社會組織自治活力，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。二是進一步放開中介市場，打破行業(yè)壟斷，探索一業(yè)多會，讓更多的中介服務(wù)機構(gòu)可供企業(yè)選擇。三是規(guī)范中介機構(gòu)服務(wù)，健全社會組織監(jiān)管制度，強化行業(yè)自律，推行中介組織服務(wù)承諾制和限時辦結(jié)制。

建立行政審批政策終結(jié)制度。該終結(jié)的政策沒有及時終結(jié)，是造成當前行政審批事項之間沖突、行政審批效率低下的重要原因。因此，要建立行政審批定期評價制度和動態(tài)清理制度，完善規(guī)范性文件合法性審查、備案監(jiān)督、適時評估和定期清理制度，及時修訂、完善相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，及時取消和下放那些明顯不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢、阻礙釋放社會創(chuàng)造活力的審批事項，推動政府及時從“越位點”退出，把“缺位點”補上，形成政府、市場、社會良性互動的共同治理格局。

（課題組組長：鄭焱；副組長：沈和、孔繁斌；成員：金世斌、徐行、郁超、陳幼迪、吳國玖、張乾友、鄭家昊、黃科；執(zhí)筆：孔繁斌、金世斌、吳國玖）

責(zé)任編輯：戴群英