文/鄭賓

上海自貿(mào)區(qū)：制度創(chuàng)新“一年考”

文/鄭賓

“以制度創(chuàng)新為核心，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c，以法制建設(shè)為保障，以風險可控為底線，以可復制可推廣為目標”，2014年6月24日，在上海社會科學院經(jīng)濟研究所、中共上海市浦東新區(qū)委員會黨校聯(lián)合主辦的“全面深化改革與中國（上海）自貿(mào)區(qū)建設(shè)”理論研討會上提出的這五句話，概括了上海自貿(mào)區(qū)融化改革堅冰、突破開放瓶頸的路徑選擇。

自掛牌起，上海自貿(mào)試驗區(qū)（下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）就定下了制度創(chuàng)新的基調(diào)。會上，上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任朱民透露，自貿(mào)區(qū)將在掛牌一周年之際正式對外推出第一批可復制可推廣經(jīng)驗。截至發(fā)稿，距離這個時間點只有一個月左右的時間了。上海自貿(mào)區(qū)能否交出一份令人滿意的答卷呢？

“申報熱”降溫背后

上海自貿(mào)區(qū)獲批以來，全國各地涌起一股申報自貿(mào)區(qū)的熱潮。十八屆三中全會《決定》指出，“要在推進現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)?！庇谑牵^經(jīng)濟特區(qū)、綜合改革試驗區(qū)以及保稅區(qū)等之后，“自貿(mào)區(qū)”成為地方政府爭相競爭的新平臺。據(jù)不完全統(tǒng)計，在2014年各地方政府工作報告中，明確寫到要申報自貿(mào)區(qū)的有20多個。

面對愈演愈烈的申報熱潮，6月10日，國家發(fā)展和改革委員會副秘書長范恒山明確表示，自貿(mào)區(qū)的推廣應當積極穩(wěn)妥，對于有必要設(shè)立的自貿(mào)區(qū)需要給予充分論證。這一表態(tài)顯示出中央的謹慎態(tài)度，也算是給地方高漲的熱情潑了一盆冷水。

在上海社會科學院經(jīng)濟研究所所長石良平看來，地方政府的申報熱潮，表明了地方政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，對于尋找經(jīng)濟增長新的動力的渴望與擔憂，但是，他們并沒有真正理解自貿(mào)區(qū)的本質(zhì)和內(nèi)涵，沒有理解中央在上海設(shè)立自貿(mào)區(qū)的意圖。

“上海自貿(mào)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策?！边@是與會專家的共識。這顯然與許多地方所習慣的以優(yōu)惠政策、特殊待遇為導向進行園區(qū)建設(shè)，以“特區(qū)經(jīng)濟”帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的認識有很大偏差。

“自貿(mào)區(qū)的本質(zhì)是從政策轉(zhuǎn)向制度。我們改革開放30多年來，基本上是政策導向的，不斷地推出各項優(yōu)惠政策。上海自貿(mào)區(qū)最大的一個導向就是它從優(yōu)惠政策的謀取轉(zhuǎn)向了制度的創(chuàng)新，這是中國改革深化的一個突出表現(xiàn)。對于自貿(mào)區(qū)的實踐和浦東新區(qū)的綜合配套改革，以及對于上海接下來進一步的改革都提出了新的目標和新的任務?！鄙虾Ｉ鐣茖W院黨委書記潘世偉說。

潘世偉進一步指出，在上海自貿(mào)區(qū)九個月的實踐當中，人們逐漸看到了自貿(mào)區(qū)和以往一些開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)的本質(zhì)不同，那就是從爭取優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，從一般制造業(yè)為主導轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務業(yè)為主導，從地方的改革到自覺服從于國家的重大戰(zhàn)略，從以引進來為主轉(zhuǎn)向以走出去為主。

潘世偉認為，中國改革開放30多年來，經(jīng)濟增長的主要引擎是制造業(yè)。我國制造業(yè)從低端走向中端，已經(jīng)取得巨大的成就。但是現(xiàn)在到了一個新的轉(zhuǎn)折點上，我們不得不面臨這樣一個挑戰(zhàn)，就是怎么從制造業(yè)的中端走向高端，怎樣使制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)有機融合起來，特別是在推動制造業(yè)的過程當中推進現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。自貿(mào)區(qū)實踐當中一個非常突出的特點就是要帶動中國現(xiàn)代服務業(yè)的進一步開放和進一步發(fā)展。

此外，很多年來，我國一系列的開發(fā)區(qū)建設(shè)的基調(diào)是招商引資，第一步是吸引來自外部的資金要素、技術(shù)要素、裝備要素、管理要素、人才要素，第二步是在引進的基礎(chǔ)上，進一步消化、再造、復制、創(chuàng)新等等，“而自貿(mào)區(qū)未來的一個主基調(diào)是在引進來的同時，更要鼓勵我國的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)走出去，從長遠來說，自貿(mào)區(qū)走出去的使命大于引進來的使命”。

中國宏觀經(jīng)濟正面臨著各種問題，如經(jīng)濟增長放緩、勞動力成本快速增長、結(jié)構(gòu)性生產(chǎn)過剩問題突出等，迫切需要新一輪經(jīng)濟體制改革。從全球范圍來看，目前的全球化經(jīng)濟已經(jīng)從貿(mào)易自由化向投資自由化的方向發(fā)展，而后者是以高標準的市場準入為主要內(nèi)容的。在全球投資規(guī)則的談判中，美式高標準起到了主導作用。美國主導的泛太平洋合作伙伴（TPP）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴（TTIP）涵蓋了超過39個國家、62%的世界GDP經(jīng)濟體量，但中國尚未加入到TPP的談判中。為了避免在全球投資規(guī)則重構(gòu)的過程中被邊緣化，中國加快了與美國的雙邊投資協(xié)定的談判。在經(jīng)歷了九輪談判后，終于在2013年的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中達成共識，中國同意在中美投資保護協(xié)定中引入準入前國民待遇和負面清單的模式。這一模式的實施，將對投資體制和審批制度等提出明確的改革要求。從這一層面來看，上海自貿(mào)區(qū)也可以說是中美雙邊投資協(xié)定的試驗場，上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新對于加快完成中美雙邊投資協(xié)定，加入TPP，進而參與全球投資規(guī)則的制定都具有十分重要的意義。

根據(jù)國務院印發(fā)的中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的要求，自貿(mào)區(qū)建設(shè)將主要突出四大制度創(chuàng)新，包括投資管理制度、貿(mào)易監(jiān)管制度、金融制度以及綜合監(jiān)管制度。目前，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)推出了一些服務實體經(jīng)濟、服務投資和貿(mào)易便利化的改革措施，如工商注冊登記制度改革、海關(guān)通關(guān)便利化、國際貿(mào)易單一窗口試點、人民幣跨境借款、跨國公司外匯資金集中運營管理、自由貿(mào)易賬戶體系等。

截至2014年5月底，上海自貿(mào)區(qū)新增注冊企業(yè)9589家，其中持牌金融機構(gòu)57家，融資租賃股權(quán)投資類金融機構(gòu)321家，金融信息服務投資和資產(chǎn)管理和金融相關(guān)的企業(yè)1919家。上海自貿(mào)區(qū)運行半年多來的數(shù)據(jù)，堪比其前身上海綜合保稅區(qū)20余年的成績。在沒有稅收優(yōu)惠，沒有特殊政策的背景下，能夠取得這樣的成績，依靠的只能是制度創(chuàng)新帶來的改革紅利。

自貿(mào)區(qū)的“溢出效應”

國家設(shè)立自貿(mào)區(qū)，旨在為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，上海自貿(mào)區(qū)的實踐不僅僅是一個小區(qū)域的改革和開放，而是國家戰(zhàn)略的需要，承擔著引領(lǐng)中國新一輪改革開放的任務。這就要求，上海自貿(mào)區(qū)推出的制度創(chuàng)新是“可復制，可推廣”的。

與會專家介紹，目前我們可以看到已經(jīng)推出的“可復制，可推廣”的制度創(chuàng)新主要有：海關(guān)推出了14條監(jiān)管服務制度創(chuàng)新，檢驗檢疫有六條制度措施可以立刻推廣，自貿(mào)區(qū)正在探索貨物狀態(tài)監(jiān)管的模式，以及事中事后監(jiān)管的六項制度。目前，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)總體成熟的制度創(chuàng)新包括六個方面，一是安全審查制度，二是壟斷審查制度，三是建立社會誠信體系，四是建立企業(yè)年報公示和經(jīng)營異常名錄制度，五是健全信息共享，六是建立社會力量參與監(jiān)管制度。這些經(jīng)驗有一部分會直接在全國推廣，有些則會在全國其他的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)推廣。

瞄準“可復制、可推廣”的經(jīng)驗已經(jīng)成為上海其他區(qū)縣、長三角各市對接自貿(mào)區(qū)的重要方式，許多地方官員都曾表示，將主動對接自貿(mào)區(qū)，積極復制自貿(mào)區(qū)的先進經(jīng)驗，從而能夠承接上海自貿(mào)區(qū)的“溢出效應”。

在石良平看來，上海自貿(mào)區(qū)的“溢出效應”已經(jīng)初步顯現(xiàn)，比如負面清單雖然還有很多需要完善的地方，但是至少現(xiàn)在這個概念已經(jīng)被復制被推廣了，很多地方都已經(jīng)推出了權(quán)力負面清單、誠信負面清單，這個概念本身已經(jīng)具有了“溢出效應”。

2014年3月，上海市黃浦區(qū)率先推出首個行政區(qū)域版“負面清單”，著力打造更公平、開放和透明的市場環(huán)境，進一步提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能級，這正是上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新所帶來的沖擊力在自貿(mào)區(qū)以外的地方產(chǎn)生影響力的突出表現(xiàn)。

那么，上海自貿(mào)區(qū)的“溢出效應”有哪些具體的表現(xiàn)呢？

石良平說，首先體現(xiàn)在對政府管理體制的沖擊上。比如，黃浦版“負面清單”管理模式采用的是“1＋X”模式，“1”是一張“負面清單”，“X”包括一系列改革創(chuàng)新措施，內(nèi)含行政審批流程的簡化、優(yōu)化，諸多試點政策的爭取、商務環(huán)境的進一步開放等等。在這種管理模式下，雖然仍將繼續(xù)對外資新設(shè)企業(yè)實行審批制，但通過內(nèi)部流程優(yōu)化，將大大加快審批速度，據(jù)測算，黃浦版“負面清單”推出后的行政審批時間要比現(xiàn)在縮短70%到80%。另外還體現(xiàn)在對不同所有制企業(yè)享受同等國民待遇的推進上。自貿(mào)區(qū)推行“負面清單+準入前國民待遇”，就是說不管是國有企業(yè)、民營企業(yè)還是混合所有制企業(yè)，它們最終將享受同等待遇。還是以黃浦區(qū)的“負面清單”為例，不僅僅適用于外資企業(yè)，更是覆蓋到區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)。黃浦版“負面清單”管理模式，是以“負面清單”為突破口，探索對全區(qū)內(nèi)資、外資所有企業(yè)提升審批效率、優(yōu)化配套服務。

石良平的思考還著眼于自貿(mào)區(qū)的未來：德國漢堡自貿(mào)區(qū)是世界上最早的自由港之一，隨著歐洲單一市場的形成，漢堡自貿(mào)區(qū)逐漸失去了自身的優(yōu)勢，于2013年結(jié)束了長達124年的自由港使命，回歸港口。反思國內(nèi)，如果上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新都是“可推廣，可復制”的，那么，當經(jīng)驗被推廣出去之后，上海自貿(mào)區(qū)的獨特性在哪里，它還有存在的必要嗎？

“這是個比較長遠的問題，但也需要我們進行思考。美國是個開放程度和自由度都很大的國家，現(xiàn)在仍有450多個自貿(mào)區(qū)，其中主區(qū)170多個，為什么像美國這樣的國家還需要這么多自貿(mào)區(qū)呢？因為它們有兩個自身獨有的優(yōu)勢，一是通關(guān)更加便利，二是節(jié)約成本。作為上海自貿(mào)區(qū)，有哪些制度是需要探索創(chuàng)新但又不太容易被復制推廣的呢？我認為有三個方面：一是金融制度的創(chuàng)新，上海是全國的金融中心，其平臺優(yōu)勢是其他地方?jīng)]有的；二是海關(guān)和其他監(jiān)管部門從自貿(mào)區(qū)的退出機制，這是為了進一步加強我國的轉(zhuǎn)口貿(mào)易；三是更優(yōu)惠的自由貿(mào)易園區(qū)的稅法制度?！?/p>

以理性的視角分析改革

習近平同志在談到上海自貿(mào)區(qū)時，提出了九個字——“大膽闖、大膽試、自主改”。“大膽”說明上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新實踐有風險有阻礙，而“自主”則意味著自貿(mào)區(qū)的探索沒有中央給定的方案，也沒有前人總結(jié)的經(jīng)驗。雖然《上海自貿(mào)區(qū)總體方案》中給出了98項任務，但這些任務做完之后再做什么現(xiàn)在還不知道，即使這98項任務，如何完成也沒有現(xiàn)成的指導意見。

上海社科院世界經(jīng)濟研究所研究員張幼文發(fā)出感慨：“上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)拿到的不是特殊政策，而是‘任務清單’，不只是拿到了‘任務清單’，而且還拿到一份‘責任書’。也就是說，上海自貿(mào)區(qū)需要承擔在全國探索實驗、制度建設(shè)和引領(lǐng)改革開放的作用，這是一份責任，但是怎么做，需要上海自己去探索?！?/p>

創(chuàng)新是一種創(chuàng)造性的力量，也是一種破壞性的力量，它在帶來進步的同時也會帶來沖擊，在進行制度創(chuàng)新的同時也在解構(gòu)已經(jīng)成型的機制體制，正因如此，創(chuàng)新才會面臨諸多阻力。

上海自貿(mào)區(qū)需要通過制度創(chuàng)新來實現(xiàn)“三新”，即培育中國面向全球的競爭新優(yōu)勢，構(gòu)建與各國合作發(fā)展的新平臺，拓展經(jīng)濟增長的新空間，這意味著戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)型和升級。但是我們必須認識到，這種轉(zhuǎn)型和升級催生出了一系列有待研究的新課題：如何突破既有體制的約束、能否全面接受國際高標準、怎么確保國家經(jīng)濟安全的底線、小區(qū)域的經(jīng)驗能否最終形成全國性的制度框架……

改革固然值得期待，但必須以理性的視角去分析。有很多事情，單靠自貿(mào)區(qū)一個小區(qū)域是難以完成的。比如，張幼文指出，上海自貿(mào)區(qū)的實踐更注重提升貿(mào)易功能，而不是削減關(guān)稅提升貿(mào)易量。貿(mào)易功能的提升，依靠的絕不是簡單的貿(mào)易激勵政策，而是與貿(mào)易功能相關(guān)的一系列現(xiàn)代服務業(yè)的配套，包括信息、法律、咨詢、商務等等，各類專業(yè)服務。但這些配套服務，很難在一個小區(qū)域內(nèi)完成。

從貿(mào)易大國到貿(mào)易強國，上海需要在更廣的視野上來思考這個問題，需要實現(xiàn)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的聯(lián)動。很多服務業(yè)的功能是28平方公里的范圍無法承擔的，如養(yǎng)老業(yè)的開放、醫(yī)療的開放，由于區(qū)內(nèi)常住人口稀少，這些服務業(yè)在區(qū)內(nèi)的開放意義不大。由此，石良平提出了“功能性擴區(qū)”的想法，不是區(qū)域面積的擴大，而是讓自貿(mào)區(qū)與東西兩翼的舟山群島和蘇州工業(yè)園區(qū)聯(lián)動起來，產(chǎn)生效應。

張幼文還指出，很多試驗在小區(qū)域中是可行的，但是在全國推廣，答案卻是不確定的。在小區(qū)域當中形成的利率市場化，在推廣到全國、面臨著更大的市場壓力的情況下，可能并不適用；自貿(mào)區(qū)的實踐是在二線高度控制嚴格控制的前提下進行的，但是，二線一旦放開，其面臨的風險仍然是小區(qū)域的試驗不能回答的?！罢f到底，上海自貿(mào)區(qū)并不是一個從政治經(jīng)濟到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都很完整的經(jīng)濟區(qū)域，它的許多政策和制度都是特殊的。這種情況下，我們需要回答一個根本的問題，小區(qū)域的試驗到全國的推廣，障礙是什么，如何去突破？”

再來說一直被提到的“以開放倒逼改革”，如果要進一步開放，就需要有較強風險調(diào)控的能力。金融、意識形態(tài)、現(xiàn)代服務業(yè)，這些領(lǐng)域的進一步開放都有著大量的市場風險，這些風險該如何控制？也正因如此，我們可以看到，到目前為止上海自貿(mào)區(qū)推出的制度創(chuàng)新，改革的內(nèi)容大于開放的內(nèi)容。這是符合目前的實際需要的，我們需要先以改革為開放創(chuàng)造條件，再以擴大開放促進改革。

“現(xiàn)在做一些有分量的改革，幾乎每走一步，都會面臨著調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)框架、轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政府管理模式的問題。從這一點上來說，上海自貿(mào)區(qū)的實踐，以及經(jīng)驗的復制推廣，難度是非常大的?！?/p>

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上海自貿(mào)區(qū)2014新版負面清單出爐

備受關(guān)注的2014年修訂版上海自貿(mào)試驗區(qū)負面清單2014年7月1日凌晨發(fā)布。與老版本相比，新版“負面清單”大幅瘦身，特別管理措施由原來的190條調(diào)整為139條，縮水26.8%。

在此次修改后的清單中，因內(nèi)外資均有限制而取消14條，因分類調(diào)整而減少23條。比如在娛樂業(yè)中，禁止投資博彩業(yè)（含賭博類跑馬場）、禁止投資色情業(yè)被取消，但這是因為內(nèi)外資都有限制，并不意味著外資可以進入這個領(lǐng)域。

但同時，清單提高開放度、實質(zhì)性取消或放寬的領(lǐng)域也不在少數(shù)，實質(zhì)性取消的涉及14條，實質(zhì)性放寬的有19條。如在房地產(chǎn)中介服務領(lǐng)域，2013版清單“限制投資房地產(chǎn)二級市場交易及房地產(chǎn)中介或經(jīng)紀公司”，2014版則修改為“限制以項目公司形式投資房地產(chǎn)二級市場交易”，這是一定程度的放寬。

此外，2014版負面清單也進一步解決了老版中存在的透明度不高的問題，并對限制條件做了進一步明確。修訂后，負面清單中無具體限制條件的管理措施由原先55條已經(jīng)縮減為25條。