堯 超

（作者為中國(guó)人民公安大學(xué)博士研究生）

中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制快速變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素大量存在，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件不斷增多。這些發(fā)生頻率越來(lái)越高、波及范圍越來(lái)越廣、社會(huì)影響越來(lái)越大的群體性事件，已成為我國(guó)社會(huì)管理工作必須直接面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。如何積極預(yù)防和妥善處置群體性事件，是新時(shí)期一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)、非常突出的重要課題。近年來(lái)，從群體性事件的地域分布來(lái)看，較為理性、平和、非暴力的群體性事件大都發(fā)生在城區(qū)，而那些呈一定規(guī)模性、暴力程度較高的群體性事件主要發(fā)生于治理相對(duì)脆弱的偏遠(yuǎn)縣域地區(qū)，如云南的“孟連事件”，湖北的“石首事件”，江西的“南康事件”等等。縣域作為我國(guó)政府治理的邊緣地帶，政府權(quán)力的末梢點(diǎn)，是社會(huì)管理最容易“失控”的邊界，也成為了最容易引發(fā)群體性事件的敏感區(qū)域。頻發(fā)的一系列縣域群體性事件看似孤立和偶然，其實(shí)也有著其內(nèi)在緊密的聯(lián)系與規(guī)律。這就要求我們要將縣域群體性事件視作一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行觀察，分析它具有的特點(diǎn)。

縣域的界定

分析縣域群體性事件，首先要明確何為縣域。對(duì)縣域的劃分，是本篇文章的邏輯起點(diǎn)。關(guān)于縣域的定義，目前學(xué)術(shù)界尚無(wú)定論。許多學(xué)者把縣域簡(jiǎn)單理解為縣城或是縣級(jí)行政區(qū)劃單位，那樣顯然有失于偏頗。在借鑒了中國(guó)社科院學(xué)者單光鼐的觀點(diǎn)后，筆者認(rèn)為，縣域是一個(gè)與“城區(qū)”相對(duì)的概念，它指那些相對(duì)偏遠(yuǎn)、治理相對(duì)薄弱的區(qū)域?？h域既包括縣和縣級(jí)市，如山東省臨沂市的蒼山縣、四川省廣安市的岳池縣、湖北省荊州市的石首市、江西省贛州市的南康市等，也包括小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如湖南省永州市零陵區(qū)的珠山鎮(zhèn)，云南省思茅地區(qū)孟連縣的勐馬鎮(zhèn)等等?？h域處于國(guó)家政治的邊界、權(quán)力的末梢，距離政府的權(quán)力中心較遠(yuǎn)，所受政府社會(huì)管控的程度較弱，是各類矛盾集中碰撞的燃點(diǎn)地區(qū)，也是最容易爆發(fā)大規(guī)模群體性事件的敏感區(qū)域。

需注意的是，縣域的范圍并非是固定不變的。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村地區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)，縣域的范圍也將逐步縮小。也正是在城市化發(fā)展過(guò)程中，由于縣域原有的利益格局與社會(huì)結(jié)構(gòu)被逐步打破，引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾。

現(xiàn)狀概述

筆者以C省為研究范圍開展了廣泛的調(diào)研，搜集、整理了有關(guān)的數(shù)據(jù)資料及案例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，C省共發(fā)生各類群體性事件1191起，其中796起發(fā)生在縣域范圍內(nèi)，占全部群體性事件的66.83%（見圖1、圖2）。

從數(shù)量上看，C省大部分群體性事件均發(fā)生在縣域范圍內(nèi)。誠(chéng)然，這與C省地理位置偏遠(yuǎn)、少數(shù)民族自治縣居多的客觀現(xiàn)實(shí)有著緊密聯(lián)系。但從具體案例來(lái)看，C省近年來(lái)發(fā)生的規(guī)模較大、影響惡劣的群體性事件均無(wú)一例外的發(fā)生在縣域范圍內(nèi)。縣域因其特有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化特征，已經(jīng)成為了滋生群體性事件的“重災(zāi)區(qū)”。

特點(diǎn)分析

對(duì)C省縣域范圍內(nèi)發(fā)生的千余起群體性事件進(jìn)行認(rèn)真梳理總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，縣域群體性事件的特點(diǎn)主要包括以下幾點(diǎn)。

觸點(diǎn)多，燃點(diǎn)低?？h域群體性事件具有觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低的特點(diǎn)。所謂“觸點(diǎn)”多，是指可能引發(fā)群體性事件的矛盾糾紛多；“燃點(diǎn)”低，就是因?yàn)楦鞣N矛盾糾紛相互交織，各種因素相互作用，群體性事件很容易被引燃?？h域范圍內(nèi)，許多成千上萬(wàn)人參與的大規(guī)模群體性事件，都是由一些細(xì)小的沖突和糾紛引發(fā)并逐步發(fā)展演變形成的。雖然引發(fā)事件的原因涉及多個(gè)方面，但其深層次原因還是沒有正確處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，沒有擺正發(fā)展經(jīng)濟(jì)與維護(hù)穩(wěn)定的位置，事關(guān)民生的矛盾和問(wèn)題積累過(guò)多，許多問(wèn)題由來(lái)已久，但未及時(shí)化解，造成群眾怨氣大。在遇到煽動(dòng)等誘因時(shí)，一觸即發(fā)、一點(diǎn)即燃。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐的加快，利益調(diào)整力度加大，在給絕大多數(shù)群眾帶來(lái)實(shí)惠和利益的同時(shí)，也會(huì)影響到一部分人的利益。特別是親身經(jīng)歷改革開放卻未能分享到改革開放成果的人，對(duì)自身現(xiàn)實(shí)利益實(shí)現(xiàn)改善的愿望也更為迫切。

參與人員中的青少年群體龐大。社會(huì)身份是指?jìng)€(gè)體在社會(huì)結(jié)構(gòu)中所處的位置。一個(gè)人往往同時(shí)擁有多個(gè)社會(huì)身份，如父親、丈夫、醫(yī)生、老師等，并依據(jù)不同的身份扮演不同的角色，履行不同的社會(huì)職能。對(duì)個(gè)體而言，在其所有的社會(huì)身份中，有一個(gè)最為突出和重要的身份，被稱為主導(dǎo)身份。①主導(dǎo)身份決定了個(gè)體絕大部分的社會(huì)活動(dòng)，對(duì)其生活各個(gè)領(lǐng)域的形成、塑造均有著深遠(yuǎn)的影響。

C省某縣2010年發(fā)生的一起由城管執(zhí)法引發(fā)的群體性事件中，公安機(jī)關(guān)共抓獲參與其中的18周歲以下未成年人56人，參與動(dòng)機(jī)為借機(jī)發(fā)泄不滿、圖好玩尋刺激、湊熱鬧、逞能表現(xiàn)等等。2008年發(fā)生的另一起大規(guī)模縣域群體性事件中，有大批青少年特別是未成年人參與到其中，當(dāng)時(shí)被公安機(jī)關(guān)傳喚、調(diào)查的青少年多達(dá)250多名。經(jīng)調(diào)查，直接參與了打、砸、搶、燒的就有100多名，在現(xiàn)場(chǎng)圍觀起哄的則不計(jì)其數(shù)。

在縣域范圍內(nèi)，受不法分子煽動(dòng)、教唆、脅迫參與到群體性事件中的青少年逐漸增多。這些青少年的主導(dǎo)身份就是“流浪、輟學(xué)、失學(xué)青少年”，也屬于中國(guó)社科院學(xué)者單光鼐所提到的“縣域青年”。②長(zhǎng)期以來(lái)，在縣域范圍內(nèi)，由于家庭、學(xué)校、社會(huì)多方面的原因，對(duì)青少年特別是未成年人、在校學(xué)生的教育管理比較薄弱，加之受社會(huì)不良風(fēng)氣、文化的影響，極易使之走上違法犯罪道路。這些青少年在其自身世界觀、人生觀、價(jià)值觀上產(chǎn)生了偏差，辨別力、自控力差，長(zhǎng)期游蕩于縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，是社會(huì)治安、社會(huì)管理的重大隱患。他們往往情緒激動(dòng)、敢于挑頭和動(dòng)手，已經(jīng)成為了縣域群體性事件中不可忽視的群體。

利益沖突領(lǐng)域多元。與西方早發(fā)型現(xiàn)代化國(guó)家不同，我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型屬于后發(fā)型，具有突發(fā)性、整體性的特點(diǎn)，涉及經(jīng)濟(jì)、政治等多個(gè)領(lǐng)域的快速改革。對(duì)于每一項(xiàng)改革來(lái)說(shuō)，總會(huì)伴隨著一部分群體的利益受到損害，由利益沖突引發(fā)的社會(huì)矛盾不可避免?？h域群體性事件大多因這些人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型和利益調(diào)整導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距、貧富差距、分配不公等社會(huì)結(jié)構(gòu)性矛盾和問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決的表現(xiàn)。從C省近幾年發(fā)生的縣域群體性事件來(lái)看，利益沖突所涉及領(lǐng)域較廣。

一是城鎮(zhèn)征地、拆遷問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)化程度的不斷推進(jìn)，城市化進(jìn)程逐步加快，縣域范圍內(nèi)大量的城鎮(zhèn)、農(nóng)村土地被政府征用，作為改革發(fā)展的建設(shè)用地。由于征地拆遷后補(bǔ)償、安置的政策措施未能及時(shí)落實(shí)，影響了居民的切身利益，從而誘發(fā)群體性事件。這里面既有政府的原因，也有群眾的原因。一部分是因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用窠璨疬w征地之機(jī)要挾政府，提出了不合理的要求；一部分是因?yàn)檎毮懿块T在拆遷執(zhí)法過(guò)程中態(tài)度粗暴，給予居民的補(bǔ)償明顯不合理。但不論細(xì)節(jié)如何，都是因征地拆遷問(wèn)題造成群眾與管理者的利益沖突引發(fā)。

二是國(guó)有企業(yè)改制和關(guān)閉破產(chǎn)。隨著國(guó)企的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，不少企業(yè)政策性破產(chǎn)、改制，大量企業(yè)職工下崗分流，失業(yè)人員逐年增多。一方面，這些破產(chǎn)、改制的企業(yè)未能及時(shí)安排其下崗職工重新就業(yè)，許多職工的生活、醫(yī)療缺乏保障，懷有很強(qiáng)的挫折感和壓抑感。另一方面，這些職工的年齡已經(jīng)偏大，文化程度不高，也沒有什么特殊技能或?qū)I(yè)特長(zhǎng)，很難實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。此外，企業(yè)改制過(guò)程中還存在有增量補(bǔ)貼、身份待遇、拖欠工資、企業(yè)資產(chǎn)賬目、少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)腐敗等諸多問(wèn)題。時(shí)間一長(zhǎng)，迫于種種壓力，這些員工就會(huì)伴有憤怒、不安、激動(dòng)的情緒，采取一些過(guò)激的做法以改變自己的生活狀況。

三是礦產(chǎn)資源矛盾糾紛。我國(guó)礦藏資源豐富，尤其是煤礦的儲(chǔ)量較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)探明可直接利用的煤炭?jī)?chǔ)量約為1886億噸。③C省礦產(chǎn)資源種類繁多、分布廣泛，是我國(guó)著名的礦產(chǎn)資源大省。由于資源儲(chǔ)量豐富，在開發(fā)中的利益調(diào)整也就不可避免地產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾，如環(huán)境污染、道路損壞、房屋撕裂、地質(zhì)塌陷等等。一方面，雖然礦產(chǎn)資源的開發(fā)增加了GDP總量，但礦區(qū)農(nóng)民并沒有從中得到很多實(shí)惠。老百姓與礦區(qū)老板存在著較大的貧富差距，形成了“礦區(qū)企業(yè)闊、政府財(cái)政富、老百姓窮”的社會(huì)利益分配不公局面。農(nóng)民看病難、看病貴，就近務(wù)工、養(yǎng)老和貧困人口基本生活保障等實(shí)際問(wèn)題得不到很好解決。另一方面，以破壞生態(tài)為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)總量和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的突出問(wèn)題依然屢見不鮮，許多富礦地區(qū)的開發(fā)秩序混亂，資源和環(huán)境保護(hù)措施不到位，盲目、過(guò)度開采導(dǎo)致的各種社會(huì)矛盾日趨突出。

除此之外，縣域群體性事件的利益沖突還涉及交通營(yíng)運(yùn)、城鎮(zhèn)管理、山林糾紛、勞資糾紛等多個(gè)領(lǐng)域。

對(duì)策思考

目前，大多數(shù)縣域群體性事件是因矛盾糾紛或利益沖突激化所造成的，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期各個(gè)領(lǐng)域突出矛盾的集中反映。從矛盾的屬性上來(lái)看，這些矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾。是可以預(yù)防和調(diào)和的。針對(duì)縣域群體性事件，必須堅(jiān)持“防處結(jié)合、以防為主”的原則，樹立預(yù)防化解在先的理念，把工作重心從事后被動(dòng)處置轉(zhuǎn)移到事前主動(dòng)預(yù)防上來(lái)，關(guān)口前移，功夫用在平時(shí)。

一是建立預(yù)警機(jī)制。縣域群體性事件在發(fā)生前都有一個(gè)醞釀的過(guò)程，會(huì)反映出種種跡象。如果有了完備的預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有可能影響社會(huì)穩(wěn)定的重點(diǎn)問(wèn)題，我們完全可以在第一時(shí)間化解不穩(wěn)定因素，將隱患消除在萌芽的狀態(tài)。縣域范圍內(nèi)的政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)利用自身覆蓋面廣的基層優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作建設(shè)，加強(qiáng)與各個(gè)行業(yè)、單位、社區(qū)、城鎮(zhèn)村落的聯(lián)系，關(guān)注涉及企業(yè)改制或關(guān)閉破產(chǎn)、征地拆遷、礦產(chǎn)資源糾紛、移民安置等熱點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)收集到的信息進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)的篩選和甄別。如果信息所反映的問(wèn)題能夠馬上處理，例如公職人員在執(zhí)法過(guò)程中引發(fā)的簡(jiǎn)單糾紛等，應(yīng)及時(shí)作出處理，把矛盾化解在起始階段，防止事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大。對(duì)于信息中所反映的情況不能進(jìn)行處理的，應(yīng)在考慮多方面因素的基礎(chǔ)之上對(duì)信息進(jìn)行綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并制定相應(yīng)預(yù)案，為下步妥善處置提供科學(xué)依據(jù)。

二是做好對(duì)流浪、失學(xué)兒童及青少年的幫扶救助工作。針對(duì)縣域群體性事件中青少年參與群體龐大這一客觀事實(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)樹立群眾理念、和諧理念，從保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定的大局出發(fā)，關(guān)愛流浪、失學(xué)的兒童及青少年群體。公安、民政、教育、城管、住建等部門和基層組織要相互配合，組成聯(lián)合工作組，定期開展清理排查工作，全面摸清底數(shù)，掌握基本情況，然后根據(jù)實(shí)際情況妥善安置流浪、失學(xué)兒童及青少年，及時(shí)排除隱患。民政、公安部門還應(yīng)積極履行職能作用，落實(shí)社會(huì)服務(wù)管理，加強(qiáng)教育防范，突出源頭治理，積極預(yù)防未成年人違法犯罪行為的發(fā)生。做好對(duì)流浪、失學(xué)兒童及青少年的幫扶救助工作，是預(yù)防縣域群體性事件的必要手段之一。

三是必須堅(jiān)持依法處置、及時(shí)處置的原則?？h域群體性事件的現(xiàn)場(chǎng)處置工作是十分困難而復(fù)雜的。倘若時(shí)機(jī)把握得當(dāng)，措施使用正確，就能迅速控制事態(tài)的發(fā)展，緩和民眾情緒，恢復(fù)現(xiàn)場(chǎng)秩序，最大程度的減少和消除負(fù)面影響。否則，將導(dǎo)致場(chǎng)面失控、事態(tài)擴(kuò)大，給國(guó)家和群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。事件發(fā)生后，只有抓住有利時(shí)機(jī)、及時(shí)采取“短平快”的辦法盡快平息事態(tài)，才能使事件向著良性的方向轉(zhuǎn)化，防止局部問(wèn)題轉(zhuǎn)化為全局問(wèn)題、非對(duì)抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對(duì)抗性矛盾。同時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)處置中，必須始終堅(jiān)持依法處置的原則，嚴(yán)格遵照法律的規(guī)定去處理，杜絕發(fā)生有損社會(huì)主義法治尊嚴(yán)或人民群眾合法權(quán)益的行為，依法維護(hù)社會(huì)秩序，保證人民群眾的合法權(quán)利不受侵害、避免因處置方式不當(dāng)激化矛盾。

四是扎實(shí)做好縣域群體性事件的善后工作。經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)處置后，有效控制住現(xiàn)場(chǎng)局勢(shì)并不意味著問(wèn)題的解決。因?yàn)槭聭B(tài)的平息只是暫時(shí)性的。群體性事件具有很強(qiáng)的復(fù)雜性，很可能在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)出現(xiàn)。倘若不能從根本上化解矛盾，消除問(wèn)題的根端，事態(tài)就有可能再一次反彈?！爸螛?biāo)不治本”的處置策略不僅無(wú)法從根本上解決群眾利益矛盾，還可能激化干群矛盾導(dǎo)致更大規(guī)模的事件。因此，縣域群體性事件的處置成果，應(yīng)當(dāng)鞏固在善后處理階段?，F(xiàn)場(chǎng)事態(tài)得以平息后，政府部門應(yīng)聯(lián)合有關(guān)組織及時(shí)開展現(xiàn)場(chǎng)清理、事件調(diào)查、走訪群眾、傷員救治安撫、新聞發(fā)布、責(zé)任查究等后續(xù)工作，防止出現(xiàn)新的“燃點(diǎn)”。同時(shí)要增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，憂患意識(shí)，堅(jiān)決克服麻痹大意思想。善后工作的好壞直接關(guān)系到縣域社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，乃至整個(gè)和諧社會(huì)的建設(shè)。要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，認(rèn)真探究事發(fā)的深層次原因，從源頭上遏制類似事件的再次發(fā)生，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

【注釋】

①單光鼐：“‘縣域青年’的認(rèn)同困惑及整合不良”，《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第1期，第18～21頁(yè)。

②John Ferrante. Sociology: A Global Perspective. 7th Edition. Wadsworth: Cengage Learning, 2011. 126-127.

③蘭榮仙：“礦合理開發(fā)的基礎(chǔ)—儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)掌握，《黑龍江科技信息》，2010年第2期，第15頁(yè)。