●張和生 張兆同 王 雯

我國(guó)高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的研究

●張和生 張兆同 王 雯

高等學(xué)校是傳授知識(shí)、凈化心靈的學(xué)術(shù)殿堂，其權(quán)力規(guī)范有效的運(yùn)行尤為重要。本文將針對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行存在的問(wèn)題，提出如何構(gòu)建高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，做到既能將權(quán)力牢牢的“關(guān)住”，同時(shí)又不致“關(guān)死、關(guān)僵”，充分激發(fā)權(quán)力的正能量，使權(quán)力真正在制度的籠子里積極有效地運(yùn)行，促進(jìn)高校快速健康的發(fā)展。

高校權(quán)力 監(jiān)控機(jī)制 反腐倡廉

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，高等教育迎來(lái)了一個(gè)新的大發(fā)展時(shí)期，高校已不再是“清水衙門”，也不完全是凈土一片。高校發(fā)生腐敗，不僅會(huì)給學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)很大損害，而且將損害學(xué)校在師生心目中乃至社會(huì)的良好形象。

權(quán)力天生具有自我膨脹與腐敗的潛質(zhì)，有權(quán)力的人總是傾向于濫用權(quán)力，其應(yīng)用邊際直至遇到阻力和反彈而不能前進(jìn)為止。高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行存在著行政化等諸多問(wèn)題，建立健全高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行非常之必要。

一、高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行存在的問(wèn)題

總體上講，我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控制約機(jī)制設(shè)計(jì)是合理的，但實(shí)際運(yùn)行效果卻并不理想，權(quán)力運(yùn)行還是存在諸多問(wèn)題，主要包括：

1.“黨委書記領(lǐng)導(dǎo)決策”的潛在性問(wèn)題。高校黨委領(lǐng)導(dǎo)的原則是“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”；決策的程序是“集體討論、作出決定”；決策的機(jī)制是“會(huì)議決策”，即黨委全委會(huì)會(huì)議決策。但是，在實(shí)際工作中，部分高校不同程度地存在“黨委書記領(lǐng)導(dǎo)決策”的潛在性問(wèn)題。黨委會(huì)的決策一定程度上就是按照黨委書記的意圖進(jìn)行決策的，在會(huì)前和會(huì)上，往往是黨委書記首先“定調(diào)”，直接或者間接地表達(dá)個(gè)人的意向，然后由大家討論決定。如此，表決的結(jié)果往往就是黨委書記決策的意向，這意味著集體決策制約個(gè)人專制的權(quán)力機(jī)制效果將大打折扣。

2.高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的行政化問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力主要指處于決策地位的政治權(quán)力（校黨委會(huì)）、行政權(quán)力（校長(zhǎng)及校行政），而學(xué)術(shù)權(quán)力主要指進(jìn)入學(xué)術(shù)委員會(huì)，發(fā)揮學(xué)術(shù)審議和咨詢功能的教授權(quán)力。學(xué)校內(nèi)部的“權(quán)利”則主要由制度化的教職工代表大會(huì)代表行使。學(xué)術(shù)委員會(huì)的教授能否代表最廣大的學(xué)術(shù)權(quán)利主體利益，從學(xué)術(shù)委員會(huì)實(shí)際運(yùn)行結(jié)果看似乎還是值得質(zhì)疑，因?yàn)閷W(xué)術(shù)委員會(huì)本身存在被架空的問(wèn)題。關(guān)于這一點(diǎn)，通過(guò)對(duì)部分高校學(xué)術(shù)人員（指純粹具有教授、副教授、講師等技術(shù)職稱的教師）參與學(xué)校決策的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果（如下圖示）可以說(shuō)明。

圖1 部分高校重大決策純學(xué)術(shù)人員參與度分析圖

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，學(xué)術(shù)人員參與決策的幾個(gè)主要領(lǐng)域分別是“重要人事任免”、“學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃”和“專業(yè)技術(shù)評(píng)聘”，這還僅僅是“參與”而已，參與度最低的是“大額資金使用”。這間接地說(shuō)明了學(xué)術(shù)權(quán)利對(duì)高校權(quán)力主體起不到有效的制約效果。說(shuō)明我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行日趨行政化。

3.黨政兩個(gè)“一把手”的權(quán)力的博弈論問(wèn)題。從制度設(shè)計(jì)層面上看，高校內(nèi)部不應(yīng)該存在“兩個(gè)‘一把手’”的問(wèn)題。從實(shí)際運(yùn)行效果上看，由于主體制度設(shè)計(jì)的模糊性，兩個(gè)“一把手”的權(quán)力博弈和制約關(guān)系在高校內(nèi)部是客觀存在的權(quán)力制約關(guān)系。對(duì)于這種關(guān)系的處理主要是由個(gè)人道德修養(yǎng)，情感、品格、作風(fēng)以及個(gè)人素質(zhì)等不確定性因素決定的。在有些黨委書記看來(lái)，自己是黨委會(huì)的“班長(zhǎng)”，是名副其實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”，要求校長(zhǎng)對(duì)其負(fù)責(zé)，以免被“集體的名義”架空。但是站在校長(zhǎng)的立場(chǎng)上，校長(zhǎng)則認(rèn)為自己是學(xué)校法定的代表人，是當(dāng)然的學(xué)校行政“一把手”，而且作為黨委委員，其與黨委書記之間是平等的委員關(guān)系，并不存在負(fù)責(zé)關(guān)系?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)的不同，便產(chǎn)生黨政兩個(gè)“一把手”的權(quán)力的博弈問(wèn)題。

4.非正式人際關(guān)系“潛規(guī)則”的影響問(wèn)題。權(quán)力天然具有腐敗的潛質(zhì)，可使黨性不強(qiáng)的掌權(quán)者滋生欲望、迷失方向，總想以身試法，以權(quán)謀私。掌權(quán)者決策時(shí)存在兩種決策立場(chǎng)與目標(biāo)，即私人利益與公共（學(xué)校）利益。當(dāng)各級(jí)各類權(quán)力主體受到有效約束時(shí)，私人利益就會(huì)服從于公共利益。但是，當(dāng)權(quán)力失去制約時(shí)，權(quán)力主體在決策過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)將私人利益凌駕于公共利益之上的決策行為，導(dǎo)致權(quán)力發(fā)生異化，甚至發(fā)生腐敗。使權(quán)大都以追求權(quán)力主體個(gè)人利益或非正式群體利益最大化為目標(biāo)，其次方才是公共利益和目標(biāo)。這是基于非正式人際關(guān)系的一種權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，姑且稱其為“潛規(guī)則”，它對(duì)高校的決策行為選擇有很大的影響。

5.高校權(quán)力運(yùn)行的“人治化”問(wèn)題?！叭酥位笔窍鄬?duì)與“制度化”而言，主要指制度不健全或制度空缺、處于制度建設(shè)的探索階段，權(quán)力主體在權(quán)力運(yùn)行時(shí)沒(méi)有既定的制度、規(guī)則可依，靠不同程度的“人治”。一方面，《高教法》對(duì)學(xué)校內(nèi)部各權(quán)力主體在操作中具體的程序關(guān)系、規(guī)則依據(jù)等方面沒(méi)有具體規(guī)定，這給高校內(nèi)部規(guī)章制度制定的程序、效力等方面帶來(lái)諸多不確定因素，致使各校章程、內(nèi)部規(guī)章制定的法律依據(jù)、修改程序、解釋權(quán)等是百花齊放，隨意程度較大；另一方面，主要指權(quán)力的運(yùn)行偏移了制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，受一定程度“人治”的影響；第三是在實(shí)際運(yùn)行中，由于宣傳不到位，師生對(duì)學(xué)校的規(guī)章制度大都不太熟悉，當(dāng)然，社會(huì)利益相關(guān)者就更是知之甚少了，很大程度上形成了“人治”大于“法治”的“人治化”權(quán)力運(yùn)行問(wèn)題。

二、我國(guó)高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)建

目前，我國(guó)高校正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的特殊時(shí)期，治理結(jié)構(gòu)與權(quán)力監(jiān)控機(jī)制都存在需要進(jìn)一步完善的地方，必須從制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行綜合改革，方可實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代大學(xué)治理模式的成功轉(zhuǎn)型。

1.建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制。權(quán)力間相互制約的機(jī)制，是說(shuō)將屬于組織的整體權(quán)力分解為屬于兩個(gè)及兩個(gè)以上執(zhí)行主體，形成權(quán)力主體之間互相監(jiān)控、互相約束機(jī)制，以此防止權(quán)力的專制與腐敗。為了避免大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行行政化問(wèn)題，必須采取合理分權(quán)的辦法，也就是在確保黨委領(lǐng)導(dǎo)核心地位的前提下，應(yīng)當(dāng)著重提升學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理與監(jiān)督權(quán)力（包括學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)等）在學(xué)校決策中的影響力，形成權(quán)力對(duì)權(quán)力的有效制約與內(nèi)部權(quán)力決策優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系格局。

2.建立依法治校的制度制約權(quán)力機(jī)制。編織致密的制度籠子，把權(quán)力“關(guān)住”。鐵的“制度籠子”是能否關(guān)好權(quán)力的前提。腐敗分子并非是天生的，但是由于“關(guān)權(quán)力的籠子”缺失，加之這些人本身黨性修養(yǎng)不強(qiáng)，意志薄弱，經(jīng)不起誘惑，才逐漸淪為“蒼蠅”與“老虎”。建好合適的制度鐵籠子關(guān)好權(quán)力，對(duì)干部既是監(jiān)督，更是愛(ài)護(hù)與保護(hù)。不僅要對(duì)現(xiàn)有的籠子查漏補(bǔ)缺、完善加固，以防止權(quán)力竄出籠子為所欲為；而且要對(duì)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的“制度籠子”要及時(shí)跟進(jìn)編織；同時(shí)要為籠子的看管者、權(quán)力的使用者制定不敢腐的懲戒機(jī)制與不易腐的保障機(jī)制。

3.努力營(yíng)造廉潔的校園文化，形成以文化制約權(quán)力機(jī)制。凡是反復(fù)發(fā)生的腐敗問(wèn)題，除了有體制、機(jī)制以及個(gè)人的原因之外，還存在廉政文化影響的原因。長(zhǎng)期以來(lái)，“人治大于法制”以及“權(quán)力私有化”的文化傳統(tǒng)在社會(huì)上相當(dāng)一部分人的心目中已經(jīng)根深蒂固，形形色色的“潛規(guī)則”無(wú)處不在，諸如動(dòng)手術(shù)要給醫(yī)生送紅包、逢年過(guò)節(jié)要看望領(lǐng)導(dǎo)、承包工程要分成等等，已成“理所當(dāng)然”。形成了這種“腐敗文化”之后，人們對(duì)一些腐敗行為和現(xiàn)象便會(huì)熟視無(wú)睹，對(duì)反腐倡廉的法規(guī)制度也將視之麻木，導(dǎo)致有些制度難以執(zhí)行。為此必須要注重培養(yǎng)廉潔的制度運(yùn)行文化，使掌權(quán)者對(duì)制度有遵從、敬畏之心；弘揚(yáng)模范執(zhí)行制度之正氣，用“廉潔文化”來(lái)防治和抵御“腐敗文化”的形成，使掌權(quán)者自覺(jué)地把權(quán)力關(guān)在制度的“籠子”里行使。

4.壓實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，有效監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行。加強(qiáng)對(duì)高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控，必須切實(shí)落實(shí)好“兩個(gè)責(zé)任”。十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)明確提出，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。高校黨委和紀(jì)檢監(jiān)察部門要將黨風(fēng)廉政建設(shè)和對(duì)權(quán)力的監(jiān)控作為一項(xiàng)重大任務(wù)，高度重視并大力推進(jìn)。嚴(yán)格責(zé)任考核和追究，“兩個(gè)責(zé)任”的有效落實(shí)是對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)控的重要手段，要完善“一崗雙責(zé)”檢查考核辦法，著力壓實(shí)責(zé)任和有效監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行。

強(qiáng)化紀(jì)檢部門體制改革，進(jìn)一步增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)督力度。由于與被監(jiān)控的對(duì)象之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，我國(guó)高?，F(xiàn)有的“紀(jì)檢、監(jiān)察與審計(jì)”部門的監(jiān)督效果并不十分理想。為此，要切實(shí)落實(shí)中央關(guān)于黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的要求，確保紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，將高校的紀(jì)檢、監(jiān)察與審計(jì)部門從學(xué)校系統(tǒng)獨(dú)立出來(lái)，直接由上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察審計(jì)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，更新觀念，嚴(yán)格執(zhí)好紀(jì)、問(wèn)好責(zé)、把好關(guān)，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能；同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察部門要自覺(jué)接受監(jiān)督，嚴(yán)防“燈下黑”。

5.全面發(fā)揮陽(yáng)光防腐劑的作用，給權(quán)力運(yùn)行“殺菌、消毒”。陽(yáng)光是最好的防腐劑，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了要讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。首先，要增強(qiáng)決策的公開性和群眾的參與度。目前我國(guó)高校決策信息透明度還很不夠，存在不少問(wèn)題，諸如“一言堂”、“就這么定了”，甚至是暗箱操作等等。要進(jìn)一步建立健全信息公開制度，將有關(guān)決策的基本情況定期在一定范圍內(nèi)予以公開，增強(qiáng)決策的透明度和公眾參與度。其次，要提高權(quán)力運(yùn)作的公開性和透明度。對(duì)“三重一大”事項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等等這些師生最關(guān)心也是有權(quán)知道的重大決策，應(yīng)當(dāng)“暴曬”于陽(yáng)光之下“殺菌消毒”，以透明保清正、促廉潔。最后，要建立健全校務(wù)公開的基本法規(guī)制度、校務(wù)公開評(píng)議制度、校務(wù)公開工作責(zé)任追究制度等，促進(jìn)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行了，制約權(quán)力的尋租，迫使掌權(quán)者“不能腐”。

6.充分發(fā)揮師生員工的監(jiān)督作用，讓權(quán)力尋租無(wú)所遁形。我們?cè)谶M(jìn)一步很好地運(yùn)用已有的紀(jì)檢監(jiān)督、法制監(jiān)督等手段對(duì)權(quán)力實(shí)行監(jiān)督的同時(shí)，要充分發(fā)揮師生員工以及網(wǎng)絡(luò)、媒體等第三方的監(jiān)督作用。首先，要加強(qiáng)對(duì)師生員工的廉政文化宣傳教育活動(dòng)，使廣大師生員工真正樹立起“反腐倡廉、人人有責(zé)”的主人翁意識(shí)，激勵(lì)師生員工投身到反腐倡廉建設(shè)中來(lái)，營(yíng)造“老虎”、“蒼蠅”人人喊打的校園文化與反腐氛圍，讓腐敗分子與行為無(wú)所遁形；同時(shí)，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、媒體反腐的作用，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)揭發(fā)、媒體曝光、群眾聲討直到監(jiān)督機(jī)構(gòu)查處而使腐敗分子伏法，使違法違紀(jì)者不但怕知情者上告、怕監(jiān)督機(jī)構(gòu)暗訪，更怕網(wǎng)絡(luò)媒體曝光，充分展現(xiàn)社會(huì)反腐、網(wǎng)絡(luò)反腐的巨大威力。

總之，高校的反腐倡廉建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，構(gòu)建高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，并發(fā)揮權(quán)力應(yīng)有的作用，不但要從制度籠子的編織上、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控機(jī)制上下功夫，而且還要從“一崗雙責(zé)”的績(jī)效考評(píng)上做文章，充分激發(fā)權(quán)力的正能量，不但使掌權(quán)者不致淪為“蒼蠅”、“老虎”，而且使權(quán)力“關(guān)而不死”、“控而不僵”。

（本文受南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)人文社科基金“高校權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制的構(gòu)建”項(xiàng)目資助）

[1]張曉冬.高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制研究.華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文

[2]楊蓉.高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系構(gòu)建探討.財(cái)會(huì)通訊，2013（9上）

[3]鄭付海.高校權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建.棗莊學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（6）

[4]鄧強(qiáng).建立權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制初探.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2009（5中）

[5]臧勝業(yè).深化行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制建設(shè).中國(guó)監(jiān)察，2012（12）

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）12-199-02

張和生，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院紀(jì)委辦、監(jiān)察室主任，機(jī)關(guān)黨總支書記，碩士，副研究員，從事高教紀(jì)檢監(jiān)察工作；張兆同，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院黨委副書記、紀(jì)委書記，教授；王雯：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院紀(jì)委辦、監(jiān)察室，碩士，助理研究員，從事高教紀(jì)檢監(jiān)察工作 江蘇南京210031）