文/袁立科 王 革

我國農(nóng)業(yè)科技法律制度建設的進展、問題及改進方向

文/袁立科 王 革

當前，我國已進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時期，我國農(nóng)業(yè)正經(jīng)歷著廣泛而深刻的變革，世界范圍也正在孕育著一場新的農(nóng)業(yè)科技革命，農(nóng)業(yè)科技對新時期“三農(nóng)”發(fā)展的支撐作用更加突出。2012年中央l號文件為加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)指明了方向。黨的十八大報告明確提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，這是對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最新定位，明確了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與其他“三化”同等重要、不可替代的戰(zhàn)略地位。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的突破點在于科技興農(nóng)，而在法治國家的環(huán)境下，科技興農(nóng)又離不開法律這一制度性的安排。農(nóng)業(yè)科技法律規(guī)范農(nóng)業(yè)科技活動、配置農(nóng)業(yè)科技活動各個主體的權利義務，屬于農(nóng)業(yè)法與科技法的交叉領域。探討農(nóng)業(yè)科技法律制度建設的進程，有助于找尋我國農(nóng)業(yè)科技法律制度建設的發(fā)展方向，為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供良好的法律制度保障。

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技法律制度建設的考察

科技立法對農(nóng)業(yè)科技進行一定程度的規(guī)范

在我國的科技立法從零散到逐步體系化的過程中，專門性的科技立法就對農(nóng)業(yè)科技進行了一定程度的規(guī)范。在1993年《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科技進步法》）主要規(guī)定的8個方面的內(nèi)容中，就包括了“發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度”（第14—16條）。2007年修訂后的《科技進步法》直接涉及農(nóng)業(yè)科技的法律規(guī)范包括：第二十三條規(guī)定，“國家鼓勵和支持農(nóng)業(yè)科學技術的基礎研究和應用研究，傳播和普及農(nóng)業(yè)科學技術知識，加快農(nóng)業(yè)科學技術成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，促進農(nóng)業(yè)科學技術進步……”；第六十條規(guī)定，農(nóng)業(yè)新品種、新技術的研究開發(fā)和農(nóng)業(yè)科學技術成果的應用、推廣屬于財政性科學技術資金應當投入的主要事項之一。考察農(nóng)業(yè)科技法律制度在《科技進步法》中的變遷可以發(fā)現(xiàn)，2007年修訂以后的《科技進步法》中有關農(nóng)業(yè)科技的規(guī)范沒有實質(zhì)性變化，基本可以認為是原1993年相關條款的集中、整合為新法的第二十三條。第二十三條屬于對農(nóng)業(yè)科技的綱領性、原則性規(guī)范，具有宏觀指導性特征，屬于宣示性條款，是國家農(nóng)業(yè)科技指導方針的抽象性法律化表述。

1996年的《科技成果轉(zhuǎn)化法》除了一些普適性的科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)范外，該法在第十三條宣示性地規(guī)定國家鼓勵農(nóng)業(yè)科研機構、農(nóng)業(yè)試驗示范單位獨立或者與其他單位合作實施農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化；也更具體地規(guī)定農(nóng)業(yè)科研機構為推進其科技成果轉(zhuǎn)化，可以依法經(jīng)營其獨立研究開發(fā)或者與其他單位合作研究開發(fā)并經(jīng)過審定的優(yōu)良品種。這種立法模式表現(xiàn)了農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化法制在整個科技成果轉(zhuǎn)化法制中的特殊地位。

以法律形式確立農(nóng)業(yè)科技的地位

農(nóng)業(yè)法是調(diào)整國家促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展必須建立在農(nóng)業(yè)科技進步基礎之上，基于此，農(nóng)業(yè)科技就成為農(nóng)業(yè)類法律關注的對象。

現(xiàn)行《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》，1993年頒布，并經(jīng)2002年修訂，2009年、2012年進行了兩次修正）把農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)教育在同一章進行規(guī)范的模式（第七章：農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育），內(nèi)容大致包括兩部分：其一為農(nóng)業(yè)科技制度，包括政府對農(nóng)業(yè)科技和教育的規(guī)劃、經(jīng)費保障及對社會力量投入農(nóng)業(yè)科技和教育的鼓勵、國家保護農(nóng)業(yè)科技進步的措施、政府對農(nóng)業(yè)科技推廣的扶持；其二是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村教育。與科技法領域的相關規(guī)范相比可見，《農(nóng)業(yè)法》第七章對農(nóng)業(yè)科技之關注較《科技進步法》更直接、明確、全面，而且這種把農(nóng)業(yè)科技法律制度和農(nóng)業(yè)教育法律制度一并規(guī)定的模式也符合農(nóng)業(yè)科技和教育密切聯(lián)系、相互促進的現(xiàn)實。當然，從農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、推廣、普及的宏觀層面考察，《農(nóng)業(yè)法》有關“農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育”的規(guī)范仍與《科技進步法》第二十三條的規(guī)定存在一致性。

就農(nóng)業(yè)科技推廣來說，《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術推廣法》（1993年頒布，2012年修正）以及《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》是指導我國農(nóng)業(yè)科技推廣的最基本法律?！掇r(nóng)業(yè)技術推廣法》對農(nóng)業(yè)技術推廣的規(guī)范尤為具體、詳細，指導性更強。《農(nóng)業(yè)科技推廣法》反映了《科技進步法》第二十三條所規(guī)定的“加快農(nóng)業(yè)科學技術成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化”方面的內(nèi)容?！掇r(nóng)業(yè)技術推廣法》針對農(nóng)業(yè)技術推廣環(huán)節(jié)而立法，是《科技進步法》相關農(nóng)業(yè)科技條款的貫徹、補充、完善。同時，該法也屬于《農(nóng)業(yè)法》中扶持農(nóng)業(yè)科技推廣等規(guī)范的貫徹、補充、完善?？梢哉f，《農(nóng)業(yè)技術推廣法》受《科技進步法》、《農(nóng)業(yè)法》的雙重指導，而這種雙重指導實際上復雜化了農(nóng)業(yè)技術推廣法律制度的設計。

農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權制度體系基本形成

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新需要很好的法律環(huán)境，尤其是知識產(chǎn)權法律制度為其提供激勵、支撐和保障。近年來，隨著《專利法》、《商標法》、《著作權法》、《植物新品種保護條例》（以下簡稱《條例》）等一些知識產(chǎn)權法律法規(guī)的相繼頒布和實施，我國以植物新品種權為核心的農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權保護事業(yè)方興未艾。由于農(nóng)業(yè)科技進步最為活躍的因素是農(nóng)作物品種創(chuàng)新，我國特別重視植物新品種保護和規(guī)章制度建設。1997年發(fā)布《植物新品種保護條例》并于1999年實施，同年加入《國際植物新品種保護公約》，2000年通過《中華人民共和國種子法》。農(nóng)業(yè)部隨后制定了一系列規(guī)章制度，如《農(nóng)業(yè)植物新品種保護條例實施細則》（1999年6月，2007年9月修訂）、《農(nóng)業(yè)植物新品種復審委員會審理規(guī)定》（2001年2月）、《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》（2008年2月）、《農(nóng)業(yè)植物品種命名規(guī)定》（2012年4月）等，最高人民法院也相應頒布了《最高人民法院關于審理侵犯植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規(guī)定》（2007年1月）等相關司法解釋，初步建立了較為完整的植物新品種保護制度，并成為我國知識產(chǎn)權法律體系中的重要組成部分。截至2012年11月，我國農(nóng)業(yè)植物新品種權申請量突破1萬件，提前3年完成了《農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權戰(zhàn)略綱要》提出的目標。

存在的問題

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能否推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展有賴于科技法律體系的理性運作，但就目前狀態(tài)而言，我國農(nóng)業(yè)科技法律制度的建設仍然存在一些亟待破解的難題。

立法缺失和多頭執(zhí)法造成農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新機制運行不暢

就農(nóng)業(yè)科技法律體系而言，我國建立了《科技進步法》、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》、《農(nóng)業(yè)法》等綜合性科技法律，配備了《專利法》、《農(nóng)業(yè)技術推廣法》等專門法律，加之《條例》、《農(nóng)產(chǎn)品地理標志管理辦法》及相關司法解釋等構成了我國農(nóng)業(yè)科技法律體系。但和西方發(fā)達國家相比，我國目前在科技管理領域還存在諸多立法空白，大量與科技活動有關的社會關系沒有相應的法律予以調(diào)整，如對于農(nóng)業(yè)科技風險投資管理、農(nóng)業(yè)科技基金管理、農(nóng)業(yè)科技反壟斷、農(nóng)業(yè)高新技術管理等方面立法缺失較為嚴重。農(nóng)業(yè)科技體系是由農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣三方面組成的有機整體，三者相互制約、相互促進，缺一不可。目前我國高中等農(nóng)業(yè)院校主抓農(nóng)業(yè)教育，各級農(nóng)業(yè)科研院所負責農(nóng)業(yè)科技的研究，而大量農(nóng)業(yè)推廣工作則主要依靠政府的農(nóng)業(yè)管理部門來完成，三者相互分割，尤其在省一級部門，三者都分別屬于平行的三個不同管理部門管理，影響了相互間的配合與協(xié)作。

我國涉及保護農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權的行政機構同樣存在這個問題，各部門各自為政，形成多足鼎立的保護格局，突出表現(xiàn)為職能交叉和重復管理，無法形成統(tǒng)一的知識產(chǎn)權行政執(zhí)法機構。這種多元、多層級的行政保護體制影響了各職能部門之間的橫向交流與協(xié)作，一些執(zhí)法機關因在職能和管轄權限上存在交叉、竟合與重疊，經(jīng)常出現(xiàn)有利爭辦、無利推諉的現(xiàn)象，致使在執(zhí)法過程中極易因執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法主體等問題發(fā)生扯皮與沖突。以地理標志保護為例，國家工商行政管理局根據(jù)《商標法》將地理標志作為證明商標或集體商標保護，國家質(zhì)檢總局根據(jù)《地理標志產(chǎn)品保護規(guī)定》對地理標志產(chǎn)品實行注冊管理，兩個部門行政審批原產(chǎn)地標志，所依據(jù)的法規(guī)不同，造成注冊商標保護和原產(chǎn)地名稱保護部分發(fā)生沖突。在處理地理標志的侵權糾紛過程中，若地方管理部門發(fā)現(xiàn)其中還含有侵犯商標權的行為時，也只能就地理標志的管理問題進行處理，而同是知識產(chǎn)權侵權糾紛的商標侵權糾紛，卻只能由工商行政管理部門來處理，使得政府知識產(chǎn)權行政保護工作效率低下，增加了權利人的維權成本。

農(nóng)業(yè)科技立法過于原則化，現(xiàn)行法律規(guī)范不夠明確

由于歷史原因，發(fā)展農(nóng)業(yè)主要是由政府強調(diào)“一靠政策、二靠科技、三靠投入”，這使得農(nóng)業(yè)科技任務主要是在政策的推動下去完成，而不是依法進行。正因為有這樣一種政治氛圍，現(xiàn)有涉及農(nóng)業(yè)科技的相關制度大多屬于宣示性條文，規(guī)定過于原則和抽象。這種過于原則化的法律勢必造成執(zhí)行的困難，使農(nóng)業(yè)主體在面對具體問題時，找不到可以具體實施和執(zhí)行的操作性機制和責任保障條款，這樣就可能導致法律頒布以后無法有效實施，使相關立法失去其應有的現(xiàn)實意義。例如，《農(nóng)業(yè)法》第五十條和第五十六條分別規(guī)定：“國家扶持農(nóng)業(yè)技術推廣事業(yè)，建立政府扶持和市場引導相結合、有償與無償服務相結合、國家農(nóng)業(yè)技術推廣機構和社會力量相結合的農(nóng)業(yè)技術推廣體系，促使先進的農(nóng)業(yè)技術盡快應用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”；“國家采取措施鼓勵農(nóng)民采用先進的農(nóng)業(yè)技術……”。然而，這些規(guī)定基本上都是倡導性的，對于農(nóng)業(yè)科技推廣部門如何有效地實施農(nóng)業(yè)技術推廣，國家如何鼓勵農(nóng)民采用先進的科學技術等具體問題，這部法律沒有做出具體的規(guī)定。盡管農(nóng)業(yè)部的相關部門規(guī)章對這些問題有了指導性意見，但由于部門規(guī)章法律效力層級較低，相關規(guī)定難以得到地方政府及農(nóng)業(yè)科技部門應有的重視。

農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權保護意識薄弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權保護受到挑戰(zhàn)

我國雖然已經(jīng)建立了一些農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權保護制度，如依照《專利法》確立了農(nóng)業(yè)發(fā)明創(chuàng)造專利權利的保護等，但由于農(nóng)業(yè)的特殊性，使得農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權侵權行為難以鑒定和辨別，加之農(nóng)業(yè)科技成果往往被賦予公共屬性，以致農(nóng)業(yè)科技工作者對保護農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權缺乏足夠的認識，這與其他行業(yè)形成了較大的反差。近年來，在其他行業(yè)都有大量的科技創(chuàng)新技術申請專利保護，而在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面，申請專利保護的數(shù)量并不多，社會公眾的知識產(chǎn)權意識也不強，由于知識產(chǎn)權知識缺失而導致的侵權行為屢見不鮮。

同時，有關農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權的立法尚顯不足。雖然近年來農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權保護的相關法律法規(guī)相繼頒布實施，但相對于越來越復雜和隱蔽的侵權行為，法律的保護仍顯薄弱，而且現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權法律法規(guī)滯后于農(nóng)業(yè)高新技術發(fā)展的趨勢。當前，在農(nóng)業(yè)科技研發(fā)中所涉及的有關生物基因技術、克隆技術和產(chǎn)品、微生物技術、生物遺傳工程等各種高新農(nóng)業(yè)科技成果不斷涌現(xiàn)，發(fā)展勢頭非常迅猛，這引發(fā)了一系列現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權法律法規(guī)所無法解決的新問題，給傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權保護提出了新的挑戰(zhàn)。

農(nóng)業(yè)特征非常顯著的植物新品種權是農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權保護的重要組成部分，但現(xiàn)行的《條例》在規(guī)范屬性上是行政法規(guī)，植物新品種權作為一項新型的知識產(chǎn)權，以行政法規(guī)進行規(guī)范，對于協(xié)同、處理植物新品種權和其他傳統(tǒng)知識產(chǎn)權之間的沖突可能會帶來實質(zhì)上的不便，即在法律適用上其他知識產(chǎn)權的保護優(yōu)先于《條例》所規(guī)范的植物新品種。此外，我國已經(jīng)是國際植物新品種保護聯(lián)盟成員國，以行政法規(guī)方式履行條約義務也屬不當。

幾點建議

構建協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)科技法律體系

尊重《科技進步法》、《農(nóng)業(yè)法》等各自的科技、農(nóng)業(yè)領域之綜合性基本法的地位，在避免規(guī)范重疊的前提下推動農(nóng)業(yè)科技法制在農(nóng)業(yè)法、科技法兩個領域的進一步發(fā)展與完善。全面考察現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技法律規(guī)范，圍繞農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、轉(zhuǎn)化、推廣、普及等環(huán)節(jié)或方面以單行法形式構建協(xié)調(diào)的國家層面農(nóng)業(yè)科技法律體系。大力推動地方農(nóng)業(yè)科技法制建設，使之成為執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)科技法律而根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況做出的具體規(guī)定的平臺，或者是國家尚未制定的農(nóng)業(yè)科技法律的試驗田。最終目標是形成國家層面的農(nóng)業(yè)、科技綜合性基本法，國家層面農(nóng)業(yè)科技單行法與地方性農(nóng)業(yè)科技法規(guī)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)法律體系，從而在法律制度層面理順農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新運行機制。

宣傳落實《農(nóng)業(yè)技術推廣法》等農(nóng)業(yè)科技法律，制定相關實施辦法或細則

利用多種渠道，向社會廣泛宣傳農(nóng)業(yè)科技法律的重要意義和規(guī)定要求，引導社會各界更加關心、理解和支持農(nóng)業(yè)科技事業(yè)，營造貫徹實施農(nóng)業(yè)科技法律的社會氛圍。各級部門要按照法律規(guī)定要求，抓緊啟動農(nóng)業(yè)科技相關法律的實施辦法或細則的制定和修訂工作，并納入各級立法計劃。要立足當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實際，抓緊研究相應政策措施，在農(nóng)業(yè)科技法律的基本框架下，對農(nóng)業(yè)科學研究、科技成果轉(zhuǎn)化、技術推廣、經(jīng)費保障等方面規(guī)定進行細化實化，并使其借重法律的明確及相對穩(wěn)定的優(yōu)點，使科技興農(nóng)建立在制度保障的基礎之上。

完善立法，建立適合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀的知識產(chǎn)權保護法律制度

根據(jù)我國的實際情況認真研究農(nóng)業(yè)科技領域知識產(chǎn)權立法方面的不足，尤其是要準確判斷農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢及其給知識產(chǎn)權保護帶來的新挑戰(zhàn)，加快農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權的立法步伐，建立一整套完善的農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權保護的法律體系。具體而言：一是要查漏補缺，盡快彌補當前農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權保護范圍有限的缺陷，將新出現(xiàn)的一些植物品種、技術等列入知識產(chǎn)權法律保護的范圍；二是總結《條例》實施的經(jīng)驗教訓與不足，研究將《條例》上升為法律的可行性和必要性，提升品種權保護水平；三是要緊跟國際農(nóng)業(yè)科技發(fā)展趨勢，密切注視國際農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權的發(fā)展動態(tài)，加快高新農(nóng)業(yè)科技領域的立法，使我國農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權法律與國際接軌，構建適合我國國情的農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權保護法律體系。

（作者單位：中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院）