摘要：環(huán)境保護(hù)的立法方面至今仍存在一些不足，如環(huán)境知情權(quán)方面，我國(guó)的環(huán)境行政公開制度中環(huán)境知情權(quán)無法得到有力的保障，導(dǎo)致我們重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)不知不覺以犧牲我們的環(huán)境、健康為代價(jià)，環(huán)境日益惡化而我們不知。本文通過介紹公眾參與定義、法律依據(jù)，進(jìn)而討論立法趨向，在分析我國(guó)環(huán)境立法現(xiàn)狀后，針對(duì)不足提出幾點(diǎn)建議供參考。

關(guān)鍵詞：公眾參與；公民環(huán)境權(quán)；環(huán)境保護(hù)

一、公眾參與的定義

對(duì)于環(huán)境保護(hù)中公眾參與的定義，不同的學(xué)者由于眼瞼路徑的差異，對(duì)其認(rèn)識(shí)也不盡相同。就目前環(huán)境法領(lǐng)域的理論研究情況看，公眾參與大致分為三類。其中，廣義上的公眾參與是指：“在環(huán)境資源保護(hù)中，任何單位和個(gè)人都享有保護(hù)環(huán)境資源的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)，都有平等地參與環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)、參與環(huán)境決策的權(quán)利?！雹傧鄬?duì)狹義說認(rèn)為：“公眾參與是指公眾及其代表根據(jù)環(huán)境法賦予的權(quán)利義務(wù)參與環(huán)境保護(hù)，是各級(jí)政府及有關(guān)部門的環(huán)境決策行為、環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為以及環(huán)境管理部門的監(jiān)管工作，聽取公眾意見，取得公眾意見，取得公眾認(rèn)可及提倡公眾自我保護(hù)環(huán)境?！雹诙M義說認(rèn)為：“公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。”③

通過以上三個(gè)學(xué)說可知，公眾參與應(yīng)該有這兩個(gè)特點(diǎn)：①就主體而言，泛指出政府以外的一切自然人和社會(huì)團(tuán)體，包括環(huán)保非政府組織。②公眾參與的范圍不應(yīng)當(dāng)僅僅限于對(duì)環(huán)境決策的參與。因此，筆者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)中的公眾參與是指在關(guān)鍵保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)，一切自然人和社會(huì)團(tuán)體都有參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，都可以依照法定程序和路徑參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。

二、公眾參與的立法規(guī)定

1.公眾參與的憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！睆倪@個(gè)條文中可以看出，公眾參與環(huán)境保護(hù)本屬于管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)的范圍內(nèi)，因此我國(guó)環(huán)境法學(xué)界普遍認(rèn)為這是實(shí)行公眾參與環(huán)境管理的憲法依據(jù)。

2.公民環(huán)境權(quán)

盡管公民環(huán)境權(quán)還沒能被憲法確認(rèn)為公民享有的基本權(quán)利，但《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”我們可以得知環(huán)境保護(hù)法的立法目的很明確，就是改善生活環(huán)境、保障人體健康，也就是說公民享有在安全、舒適的環(huán)境中生活，即公民的環(huán)境權(quán)。此外，我國(guó)的環(huán)境法對(duì)程序性環(huán)境權(quán)也作了相關(guān)規(guī)定。如：《環(huán)境保護(hù)法》第6條：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”等等。但筆者認(rèn)為上述規(guī)定過于原則化，法律只規(guī)定公民有檢舉、控告的權(quán)利，并未對(duì)行政機(jī)關(guān)不接受檢舉和控告而承擔(dān)的法律責(zé)任作出相應(yīng)的規(guī)定。

3.公眾參與環(huán)境決策權(quán)

公民的環(huán)境權(quán)只是針對(duì)正在發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的污染、破壞環(huán)境的行為，對(duì)于如何有效預(yù)防環(huán)境污染、破壞的發(fā)生并未規(guī)定，因此就需要公眾參與環(huán)境決策。對(duì)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體法律法規(guī)在2003年9月1日起實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出現(xiàn)得以解決。該法第5條規(guī)定了：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”此外對(duì)公眾參與的程序保障作了具體規(guī)定，如該法第11條、第21條等。同時(shí)，在公眾參與環(huán)境法律法規(guī)的制定方面，已經(jīng)確立了公眾參與環(huán)境立法的制度。如：2000年全國(guó)人大通過的《立法法》、2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定條例》均有規(guī)定。

4.環(huán)保社團(tuán)

我國(guó)憲法第35條規(guī)定公民享有結(jié)社的自由?！吨袊?guó)21世紀(jì)議程》指出：“實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須依靠公眾和社會(huì)團(tuán)體的支持和參與，社會(huì)團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程?！蔽覈?guó)自1994年誕生了第一個(gè)環(huán)保社團(tuán)“中國(guó)文化書院環(huán)境文化分院”來各種環(huán)保社團(tuán)不斷涌現(xiàn)，在環(huán)保領(lǐng)域中發(fā)揮著巨大作用。

三、立法完善的討論

1.環(huán)境保護(hù)的簡(jiǎn)單立法途徑

這里的簡(jiǎn)單立法是指在原有的立法環(huán)境下采用簡(jiǎn)單、初略、不公開、不細(xì)化和不公眾的模式。也是就說，關(guān)于行政環(huán)境立法方面，立法者可以在原有的法律基礎(chǔ)上基本保持不變，多讓專業(yè)的行政機(jī)關(guān)處理、保護(hù)環(huán)境。通過立法的方式把環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)方面的權(quán)利交給行政主體，讓他們完全替我們公眾保護(hù)環(huán)境。這種簡(jiǎn)單模式下，公眾參與會(huì)減少，基本上公眾參與環(huán)境立法上只是一個(gè)形式。但這種立法模式下有它自己的優(yōu)勢(shì)：首先，政府不需要大量的行政公開，這樣政府可以減少許多資源來盡可能多的保護(hù)環(huán)境、治理環(huán)境。畢竟，行政公開后關(guān)于環(huán)境方面的大量信息是不被公眾所關(guān)注的。其次，對(duì)于立法聽證方面，采取簡(jiǎn)單聽證的制度，可以簡(jiǎn)化繁瑣的程序問題、提高效率。同時(shí)在聽證過程中，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面比不上專業(yè)性強(qiáng)的環(huán)境行政主體，在聽證中提出的建議很少能夠涉及核心問題，因此，讓公眾積極參與在某些角度上不及將專業(yè)問題交給專業(yè)處理，同時(shí)環(huán)境問題也能得到簡(jiǎn)單化。

2.環(huán)境保護(hù)立法的公開化、細(xì)化、公眾參與途徑

那么，我們?cè)俜治龉_、細(xì)化立法、公眾參與的優(yōu)勢(shì)。雖然，如上述說的簡(jiǎn)化關(guān)于環(huán)境方面的立法在目前能得到短暫的提高效率，但是環(huán)境保護(hù)的公開化、環(huán)境立法的細(xì)化、環(huán)境立法的公眾積極參與是大勢(shì)所趨。以文明、民主為走向的當(dāng)今社會(huì)，尊重并崇尚人權(quán)。環(huán)境知情權(quán)是公民參與國(guó)家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護(hù)的必要民主程序。其次，立法行為具有特殊性，它是針對(duì)普通對(duì)象作出的，效力具體反復(fù)性加上層次多、范圍廣，一旦立法主體制定違法將會(huì)帶來巨大的損失，環(huán)境問題具有復(fù)雜性，不同地區(qū)具有不同特點(diǎn)，立法者也不能考慮周全。因此，讓公眾參與環(huán)境行政立法是必要的，立法聽證廣泛聽取政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人已經(jīng)其他人員意見可以極大限度的避免不良后果。同時(shí)讓行政主體和相對(duì)人互相了解溝通才能是公民對(duì)政府產(chǎn)生信賴感，增強(qiáng)行政行為的公定力和可信度，提高行政效率。然后，環(huán)境惡化一部分原因是行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、違法破壞環(huán)境或者不作為。如“不出事邏輯”，即地方政府對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)態(tài)度積極而對(duì)環(huán)境治理則持“不求有功，但求無過”的態(tài)度。④公眾參與環(huán)境立法可以從多種角度立法、細(xì)化法律法規(guī)，從而增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善環(huán)境保護(hù)模式的運(yùn)行。最后，通過公眾參與立法、執(zhí)法，可以有力的減少行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)方面投入的資源、提高行政效率、降低成本同時(shí)能夠更加全面的保護(hù)環(huán)境。

綜上分析，簡(jiǎn)單立法模式只是飲鴆止渴，不能從根本上解決問題，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)需要公開、細(xì)化、公眾參與。

四、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與存在的問題

1.公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定不完善

日本學(xué)者原田尚彥指出：“環(huán)境權(quán)的提示，在通過強(qiáng)調(diào)良好環(huán)境是一種權(quán)利，確立公害行政、環(huán)境秩序整頓行政中居民的法律地位，明確居民參與的方向等方面的意義應(yīng)該得到承認(rèn)?！?⑤然后，我國(guó)的憲法、環(huán)境保護(hù)法都沒有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，只能在一些零散的規(guī)定中發(fā)現(xiàn)。如：《環(huán)境保護(hù)法》第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)?！薄董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！蓖瑫r(shí)，公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定過于原則化、抽象化。如之前所說的“檢舉和控告”，只是抽象的規(guī)定而沒有將其具體化，缺乏操作性。結(jié)果導(dǎo)致公眾參與就根本無法有效地制衡環(huán)境行政權(quán)力和監(jiān)督污染破壞行為。

2.環(huán)境知情權(quán)難以保障

主要表現(xiàn)在：①環(huán)境信息披露責(zé)任主體的范圍過于狹窄。公布的環(huán)境信息基本上都是關(guān)于全國(guó)或地區(qū)大范圍內(nèi)的環(huán)境總體狀況，缺乏小范圍環(huán)境狀況的詳細(xì)資料。②環(huán)境信息公布種類單一。我國(guó)法律規(guī)定的政府公開的環(huán)境信息只限于環(huán)境及各環(huán)境因素基本狀況的信息、環(huán)境法律法規(guī)和政策，這顯然不夠。③公眾獲取環(huán)境信息的過程中處于被動(dòng)地位。④企業(yè)公開環(huán)境信息的程度低。如《企業(yè)環(huán)境信息公開規(guī)定》改善現(xiàn)狀，但該規(guī)定仍無法完全彌補(bǔ)不足，企業(yè)必須公開的環(huán)境信息有限。只規(guī)定污染物排放總量公布，對(duì)防治污染設(shè)施未作規(guī)定。

3.公益訴訟

行政公益訴訟形式在中國(guó)目前還未被立法者所承認(rèn)，但通過對(duì)西方法治國(guó)家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在中國(guó)建立行政公益訴訟制度有理論之基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)之需要，也是國(guó)際上訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)?！吨腥A人民公共國(guó)行政訴訟法》第2條、第11條都規(guī)定：能夠提起行政訴訟的公民、法人或社會(huì)組織需與被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系。盡管《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋》第12條中規(guī)定“與具體的行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”大大的擴(kuò)大了行政訴訟原告資格的范圍。從理論上分析，任何損害公共利益的行為都與公民和其他組織存在某種形式上的利害關(guān)系，也就是說誰都可以具有原告資格，但這也只停留在理論方面，具體實(shí)踐中更多的還是需要有直接利害關(guān)系。

五、完善意見

基于上述環(huán)境保護(hù)立法的缺陷與不足，筆者列幾點(diǎn)完善建議如下：

1.公眾理性參與

公眾參與已成為當(dāng)今民主憲政建設(shè)中不可缺少的制度之一。那么，在環(huán)境方面適當(dāng)?shù)囊牍妳⑴c的力量并適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，使其大眾能夠積極參與、理性參與能減少許多政府壓力，同時(shí)能夠充分發(fā)揮公眾參與中廣納咨詢和集思廣益的功能，贏得公眾支持，減少公眾與政府之間的沖突。但在公眾參與同時(shí)，政府需要做的是適當(dāng)引導(dǎo)，而不是自發(fā)的毫無組織的參與，要讓公眾得知事物的本質(zhì)真像而不是片面的，讓公眾理性的參與，使之能夠更加理性的參與其中，否則公眾參與的泛濫結(jié)果是質(zhì)疑政府。

2.環(huán)境行政公開制度

完善行政公開立法，實(shí)現(xiàn)行政公開的法制化。首先要制度統(tǒng)一的《行政程序法》確定行政公開這一基本原則，同時(shí)還需要《監(jiān)督法》《新聞法》等法律來輔助。其次，我們還應(yīng)該擴(kuò)大行政公開的范圍，建立一個(gè)有效的參與平臺(tái)。例如上海市政府門戶網(wǎng)站開設(shè)的“民意征詢平臺(tái)”，全文刊載政府制訂的規(guī)章草案，征求公眾意見，同時(shí)在該市主要報(bào)紙、廣播電視媒體上發(fā)布規(guī)章草案征求意見的消息，指引市民上網(wǎng)查看并提出意見。

3.環(huán)境立法聽證制度

筆者建議擴(kuò)大環(huán)境立法聽證的范圍，除了例外情況外，凡是與人民群眾切身利益密切相關(guān)的立法都必須實(shí)行聽證。其次，完善立法聽證程序規(guī)則，使之具體化。在聽證方式上我比較傾向美國(guó)的混合聽證的方式，如：召開公聽會(huì)、專家聽證會(huì)、輿論評(píng)論等方式。然后，最關(guān)鍵的是立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)回應(yīng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)及時(shí)答復(fù)利害關(guān)系人的意見。

4.環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟有利于彌補(bǔ)國(guó)家環(huán)境行政管理的漏洞，有利于監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政、提高依法環(huán)境行政的水平，有助于切實(shí)的保護(hù)相對(duì)人的合法環(huán)境權(quán)益。因此，筆者建議擴(kuò)大環(huán)境行政訴訟中原告的范圍，不應(yīng)當(dāng)拘泥于法律權(quán)利原則，即只要原告提出其所要求審查的環(huán)境行政行為對(duì)其造成了經(jīng)濟(jì)上的損害或非經(jīng)濟(jì)價(jià)值損害，那么他就具有原告資格。

注釋：

①呂忠梅.《環(huán)境法新視野》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年236頁

②陳建新.《試論環(huán)境保護(hù)民主原則及其貫徹》，《南方經(jīng)濟(jì)》2003第9期

③汪勁.《中國(guó)環(huán)境法原理》.北京大學(xué)出版社2000年版，第100頁

④參見賀雪峰，劉岳.《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期

⑤原田尚彥.《環(huán)境法》，于敏譯.法律出版社1999年版，第68頁

參考文獻(xiàn)：

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[2]葛洪義.《探索與對(duì)話：法理學(xué)導(dǎo)論》，山東人民出版社，2000年

[3]曹正漢.《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》，2011年第1期

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作者簡(jiǎn)介：

林成吉（1990年8月7日～），男，籍貫：吉林省敦化市，專業(yè)：2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。