摘要：行政扣押行為是警察機(jī)關(guān)執(zhí)行行政強(qiáng)制措施的重要手段。警察機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政扣押的過程中存在一些問題，這些問題的存在不僅影響了警察機(jī)關(guān)執(zhí)法的威信力，更加損害了被執(zhí)行扣押行為人的合法權(quán)益。本文從警察機(jī)關(guān)執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出解決問題的對策，推進(jìn)警察執(zhí)法活動的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：警察機(jī)關(guān)；警察權(quán)；行政扣押

警察機(jī)關(guān)是我國主要的執(zhí)法部門，在維護(hù)社會治安方面發(fā)揮著重要作用。在警察機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安打擊犯罪的過程中，采用的主要手段既有刑事強(qiáng)制措施又有行政強(qiáng)制措施。

警察機(jī)關(guān)在具體的刑事扣押行為與行政扣押行為活動中存在各種各樣的問題，本文旨在通過警察機(jī)關(guān)扣押行為現(xiàn)狀的分析，研究產(chǎn)生這種問題的原因，同時找出解決這些問題的對策。

一、警察機(jī)關(guān)扣押行為基本理論問題

在我國，警察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)包括兩個方面，一方面是打擊犯罪，另一方面是維護(hù)社會治安。警察機(jī)關(guān)的扣押行為根據(jù)具體職能的不同可以分為刑事扣押行為與行政扣押行為。

1.警察機(jī)關(guān)刑事扣押行為基本理論

在我國《刑事訴訟法》中第77條、114條、158條對扣押行為的范圍作了具體的限定。《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中對公安機(jī)關(guān)的扣押行為也做了相關(guān)的限定，如第210條規(guī)定了對物證、書證的扣押。

法學(xué)界對刑事扣押的概念問題做了不同的界定。有的把扣押的范圍界定為物證、書證，有的把扣押行為歸結(jié)為偵查機(jī)關(guān)的偵查活動。筆者認(rèn)為可以把刑事扣押的概念界定為：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院為了保證刑事訴訟活動的順利進(jìn)行，對與案件有關(guān)的證據(jù)或者是可供執(zhí)行的財產(chǎn)標(biāo)的，運(yùn)用提取、提出命令或者搜查的方式予以提取和留置的一種刑事強(qiáng)制措施。

2.警察機(jī)關(guān)行政扣押行為基本理論

警察機(jī)關(guān)，尤其是公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件時，一般依照《治安管理處罰法》第89條，《治安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條、第88條處理行政扣押事宜。

在警察機(jī)關(guān)行政扣押的相關(guān)理論方面，由于沒有出臺統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制法》，所以沒有形成統(tǒng)一的有關(guān)行政扣押的概念。但是，通過對上述有關(guān)法律法規(guī)地方性規(guī)章的研究，我們可以把行政扣押的概念界定為行政主體強(qiáng)制留置相對人的財物，限制其繼續(xù)對之進(jìn)行占有和處分。

警察機(jī)關(guān)的行政扣押行為就是警察機(jī)關(guān)在辦理行政案件、治安案件的過程中，對與案件有關(guān)的可以作為證據(jù)的物品或財產(chǎn)進(jìn)行留置，限制相對人對該物的占有和處分的一種行政行為。

3.警察機(jī)關(guān)行政扣押權(quán)與警察權(quán)的關(guān)系

要想了解警察機(jī)關(guān)的行政扣押權(quán)與警察權(quán)的關(guān)系問題，我們必需先了解警察權(quán)的相關(guān)理論。

關(guān)于警察權(quán)問題，在國外的警察科學(xué)著作中有相關(guān)的介紹，可以把警察權(quán)定義為警察為了維護(hù)國內(nèi)安全，維護(hù)社會治安秩序，防止、制止、懲治犯罪危害、保護(hù)人民，基于國家強(qiáng)制權(quán)，依法命令、強(qiáng)制、限制公民個人權(quán)利自由的一種行政權(quán)力。警察權(quán)還包括了政府制定行政法規(guī)的權(quán)力。確定警察機(jī)關(guān)的職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)和指揮警察力量的權(quán)力。在我國，警察權(quán)是國家的一種“公權(quán)力”，其目的就是執(zhí)行國家法律和政策，預(yù)防、制止和懲罰犯罪，保護(hù)人民的合法權(quán)利。警察權(quán)是一種特殊的行政權(quán)，其運(yùn)行基礎(chǔ)是國家強(qiáng)制權(quán)。

警察權(quán)的手段主要包括警察處分、警察強(qiáng)制、警察命令、警察許可、警察處罰五種。廣義的警察強(qiáng)制是指警察機(jī)關(guān)在刑事訴訟法所規(guī)定的偵查活動中和對社會治安秩序進(jìn)行管理的活動中，為了維護(hù)公共安全和治安秩序，以強(qiáng)制力對人們的自由或財產(chǎn)予以事實(shí)上的侵害行為。狹義的警察強(qiáng)制是指警察機(jī)關(guān)依法把強(qiáng)制力加于違反治安管理行政法規(guī)人員的身體或財物之上的行為。由此可以看出，警察機(jī)關(guān)的行政扣押屬于狹義的警察強(qiáng)制的內(nèi)容。警察權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于上位概念，而警察行政扣押則是警察權(quán)強(qiáng)制手段的重要組成部分。

二、警察機(jī)關(guān)執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀及其存在的問題

《警察法》中對人民警察的范圍做了規(guī)定，帶有警察職能的機(jī)關(guān)就包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄機(jī)關(guān)。本文主要是對公安機(jī)關(guān)的人民警察在執(zhí)行刑事扣押行為中的問題進(jìn)行探討。

1.公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)行行政扣押行為的現(xiàn)狀

由于治安行政執(zhí)法是公安機(jī)關(guān)的主要職能之一，在執(zhí)法過程中運(yùn)用強(qiáng)制手段可以保證行政執(zhí)法的順利進(jìn)行，行政扣押就是行政強(qiáng)制措施的主要組成部分之一。但是由于立法和具體執(zhí)法中有時候會出現(xiàn)一些混論，所以使得行政扣押存在一些問題，使得行政執(zhí)法依據(jù)不明。

前面在介紹行政扣押基礎(chǔ)理論問題時，我們引用了一些行政法律法規(guī)中對行政扣押強(qiáng)制措施行為的相關(guān)規(guī)定。但關(guān)于行政扣押的具體法律依據(jù)沒有通過一部完整的法律予以規(guī)定，而是分散的存在于各種法律、法規(guī)和一些規(guī)范性文件中，這其中既有全國人大及其常委會制定上的法律，如《治安管理處罰法》，也有公安部及國務(wù)院各部門制定的部門規(guī)章規(guī)定，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，還有一些地方人大及其常委會頒布的地方性法規(guī)和地方政府及其部門頒布的地方性規(guī)章。行政扣押行為的規(guī)定比較混論，使得公安機(jī)關(guān)在具體的治安行政執(zhí)法過程缺乏有效的法律依據(jù)。

2.在具體執(zhí)法過程中所存在的問題

通過對執(zhí)法部門具體執(zhí)法行為的了解中，我們可以發(fā)現(xiàn)，在公安機(jī)關(guān)的行政扣押中存在著許多問題，這嚴(yán)重影響了行政相對人的合法權(quán)益，這些問題主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）警察機(jī)關(guān)行政扣押與刑事扣押職能相混淆。由于公安機(jī)關(guān)具有維護(hù)治安和打擊犯罪雙重職能，怎樣依法認(rèn)定其行為屬行政行為還是刑事偵查行為，是行政訴訟實(shí)踐中比較棘手的問題?，F(xiàn)實(shí)中，許多公安機(jī)關(guān)的扣押行為雖然自稱為刑事強(qiáng)制措施，但從其客觀表現(xiàn)來看，均不符合刑事強(qiáng)制措施的要求。而且從其主觀意圖來說，其扣押財物也不是為了偵查犯罪。如有的公安機(jī)關(guān)以偵查犯罪為名行插手普通的經(jīng)濟(jì)糾紛案件，在這種情況下，其做出的行政扣押就應(yīng)視為行政強(qiáng)制措施，而非刑事強(qiáng)制措施。與之相應(yīng)，這時的扣押行為就當(dāng)然屬于行政訴訟的受案范圍，相對人就可以對公安機(jī)關(guān)提起行政訴訟以保護(hù)自身的合法權(quán)益。

（2）對扣押物品的保管中存在問題。在公安機(jī)關(guān)的具體行政扣押執(zhí)法行為中，在對扣押物品的統(tǒng)計(jì)和保管中存在著很多問題。在法律當(dāng)中明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的人民警察扣押物品時，應(yīng)當(dāng)會同被扣押物品的持有人查點(diǎn)清楚，當(dāng)場開列扣押物品清單一式兩份，但是警察人員往往不按照該程序規(guī)定進(jìn)行，會出現(xiàn)扣押物品名稱、數(shù)量錯誤，或者是被扣押物品的主人不清楚自己到底有多少物品被扣押。

公安機(jī)關(guān)的工作人員在對扣押物品的管理上也沒有盡職盡責(zé)，出現(xiàn)對被扣押物品沒有進(jìn)行妥善保管，或者是沒有專門的保管人員或場所。使得被扣押的物品被損毀或破壞。這有可能導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在辦理案件的過程中缺乏足夠的證據(jù)，也更加損害行政行為相對人的合法權(quán)益。

三、完善警察機(jī)關(guān)行政扣押行為的措施

在文章的第二部分我們對公安機(jī)關(guān)的行政扣押行為的現(xiàn)狀、存在的具體問題進(jìn)行了分析探討。不難看出，公安機(jī)關(guān)的扣押行為是行政強(qiáng)制措施的重要手段，同時也是公安行政執(zhí)法的重要組成部分。由于行政扣押行為具有嚴(yán)厲性，它往往涉及公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，所以一旦違法，對公民所造成的損害也是巨大的。鑒于此，本部分針對前面的討論，分析解決上述問題的措施。

1.從立法方面來完善警察機(jī)關(guān)的行政扣押行為

在前面敘述的過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)行政扣押行為的相關(guān)立法方面所存在的問題，如立法主體比較混亂，行政扣押立法法律位階較低，對扣押物品范圍的規(guī)定不具體等問題。所以制定一部統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制法》就有了其理論與實(shí)踐意義。

《行政強(qiáng)制法》應(yīng)當(dāng)由全國人大代表大會及其常委會制定和頒布，這就提高了該部法律的法律效力，對全國各地的公安機(jī)關(guān)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都具有約束力。國務(wù)院各部門、地方人大及其常委會還有地方機(jī)關(guān)在制定相關(guān)的部門規(guī)章和行政法規(guī)時，都應(yīng)當(dāng)在《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的具體范圍之內(nèi)進(jìn)行立法，不得對行政強(qiáng)制措施做擴(kuò)展性的立法或解釋。

在條文中應(yīng)當(dāng)對公安機(jī)關(guān)行政扣押行為的實(shí)施要件進(jìn)行規(guī)定，如可以把事實(shí)要件限定為確有證據(jù)證明當(dāng)事人轉(zhuǎn)移財物逃避義務(wù)、保全證據(jù)、發(fā)現(xiàn)違禁物品，或者法律規(guī)定的其他情形。對行政扣押的調(diào)查、決定、實(shí)施、扣押物品處理、扣押行為監(jiān)督程序進(jìn)行具體的規(guī)定。由于行政強(qiáng)制措施是一種暫時性的限權(quán)行為，所以也應(yīng)當(dāng)對行政扣押的期限進(jìn)行規(guī)定。

2.從實(shí)踐操作角度來完善警察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為

一部法律的出臺往往要經(jīng)過一個較為復(fù)雜、漫長的過程，站在實(shí)踐工作的角度，思考在現(xiàn)有的法律框架下，發(fā)揮公安行政扣押的作用的途徑將對實(shí)踐有更為重要和直接的指導(dǎo)意義。所以應(yīng)從實(shí)踐操作的角度來論述完善我國公安行政扣押強(qiáng)制措施的途徑。

（1）建立健全監(jiān)督機(jī)制。在公安機(jī)關(guān)執(zhí)行具體職能時，涉及刑事案件的扣押行為一般都由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，涉及行政方面的案件一般都是由上級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，在一些刑事與行政扣押相混淆的案件中，由于案件的性質(zhì)不好確定，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，會出現(xiàn)對當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)利不利的扣押行為。筆者認(rèn)為，為了解決這一問題，另外建立一個監(jiān)督機(jī)關(guān)在人力物力上存在困難，由上級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的管轄存在可能性。在一些不容易確定案件性質(zhì)的案件中，如刑事法律沒有明確規(guī)定，可以定性為行政案件，其辦案程序也按照行政治安案件的程序進(jìn)行。

（2）加強(qiáng)對扣押物品的管理。我國相關(guān)行政法律法規(guī)中已經(jīng)對公安機(jī)關(guān)扣押物品的程序進(jìn)行了規(guī)定，但在具體的操作執(zhí)行中做得并不好，以至于對扣押物品、證據(jù)的保管出現(xiàn)了很多問題。鑒于此，筆者認(rèn)為，各級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的場所，派專門的人員對扣押物品進(jìn)行管理，規(guī)范管理程序。如果被扣押物品由于保管不當(dāng)出現(xiàn)損毀、毀壞、消滅，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，公安機(jī)關(guān)可以追究其內(nèi)部管理人員的責(zé)任。由此加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任感，和被扣押物品的重視程度。

（3）提高公安機(jī)關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法過程中存在不遵守法律、不按法律規(guī)定辦事等一系列問題，主要是由于工作人員綜合素質(zhì)不高所造成。通過對公安機(jī)關(guān)工作人員的招錄體制與人民檢察院和人民法院的招錄體制進(jìn)行比較我們可以發(fā)現(xiàn)，在學(xué)歷、專業(yè)要求、資格限制方面公安機(jī)關(guān)都要寬松一些，學(xué)歷要求起點(diǎn)也比較低，大部分公安機(jī)關(guān)工作的人員不要求有法律基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致了在具體的執(zhí)法過程中只根據(jù)經(jīng)驗(yàn)辦案，而忽視法律規(guī)定的情形。所以，無論是公安院校和公安類專業(yè)在培養(yǎng)學(xué)生的過程中，還是在被錄取人員崗前培訓(xùn)中，都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)工作人員法律法規(guī)的教育培養(yǎng)，真正做到依法辦案。同時也要加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)工作人員公關(guān)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等方面的培訓(xùn)，提高工作人員的整體素質(zhì)。

通過立法與執(zhí)法實(shí)踐的同時改進(jìn)，能夠幫助警察機(jī)關(guān)走出在行政扣押行為中存在的困境，促使警察機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中依法辦事，調(diào)高警察機(jī)關(guān)的公信力，樹立警察機(jī)關(guān)的權(quán)威。

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作者簡介：

周亞萍（1985～），女，山東省聊城市人，西南政法大學(xué)警察科學(xué)專業(yè)研究生，廣東司法警官職業(yè)學(xué)院助教，主要研究警察學(xué)、偵查學(xué)、監(jiān)獄學(xué)。