項目預(yù)算管理是個涉及面廣、周期長的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，本文緊緊抓住項目預(yù)算管控過程中存在諸多難點，基于閉環(huán)管理，提出了“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體的項目預(yù)算全過程管控模式，把預(yù)算控制主體前移，依托信息化技術(shù)平臺，通過事前的準(zhǔn)入機制、事中的執(zhí)行跟蹤約束、事后的考評稽核，科學(xué)策劃了項目從前期規(guī)劃、審查、儲備、計劃、設(shè)計、物資、施工、結(jié)算、決算、轉(zhuǎn)資等各環(huán)節(jié)的管控體系，系統(tǒng)規(guī)劃、重點突破，從而提升公司的價值創(chuàng)造能力。

工程項目成本是電力企業(yè)成本支出預(yù)算的核心內(nèi)容，如何加強項目預(yù)算的全過程管控成為當(dāng)前電力企業(yè)提升公司價值創(chuàng)造力的關(guān)鍵點。本文以目前項目預(yù)算管理中存在的問題為突破口，結(jié)合規(guī)劃管理、計劃管理及工程管理，展開了以“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體的項目預(yù)算全過程管控模式的探索研究。并得到實踐檢驗，取得顯著成效。

一、項目預(yù)算管理的現(xiàn)狀

電網(wǎng)建設(shè)項目建設(shè)工期長、投資規(guī)模大、工程內(nèi)容復(fù)雜、建設(shè)要求高、涉及面廣等特點，決定了工程項目預(yù)算全過程管理存在較多的難度和問題。一是項目規(guī)劃、計劃不科學(xué)。部分項目規(guī)劃、計劃不科學(xué)，存在在需求立項、可研論證、設(shè)計等方面存在需求隨意、立項不規(guī)范、論證不充分、設(shè)計質(zhì)量不高等問題，造成后期計劃執(zhí)行困難，調(diào)整率高，或形成規(guī)劃外項目、甚至形成計劃外項目的情況。二是項目預(yù)算執(zhí)行缺乏系統(tǒng)性。長期以來，項目規(guī)劃、綜合計劃、工程建設(shè)、項目結(jié)算各行其職，存在“鐵路警察各管一段”的現(xiàn)象，缺乏對項目預(yù)算的全過程系統(tǒng)性的管控，諸如項目超概、建設(shè)超期、結(jié)算不及時等問題時有發(fā)生。三是項目考核未有效的實施，未形成閉環(huán)管理。

二、“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體的項目預(yù)算全過程管控模式探析

傳統(tǒng)的項目預(yù)算管理通常把管理的重點放在綜合計劃下達(dá)后的后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)的跟蹤。本文緊緊圍繞公司發(fā)展戰(zhàn)略，引入“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體項目預(yù)算落地實踐。以經(jīng)營控制為目的，以效率效益為核心，以信息系統(tǒng)技術(shù)平臺和監(jiān)督考核為手段，建立了從事前、事中和事后三大環(huán)節(jié)項目全過程管控系統(tǒng)。

圖1 項目預(yù)算全過程管控關(guān)鍵節(jié)點圖

2.1 嚴(yán)格事前控制、把好規(guī)劃關(guān)卡，有效控制投入產(chǎn)出效益

2.1.1 先規(guī)則、后行動，建立從目標(biāo)到資源投入的平衡約束機制

構(gòu)建地區(qū)項目預(yù)算管理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)和管理框架。預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理工作組、預(yù)算編制執(zhí)行機構(gòu)（縣公司職能部門）、預(yù)算編制責(zé)任人，形成預(yù)算管理職責(zé)體系。預(yù)算管理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建（見圖2），不僅是預(yù)算管理精細(xì)化的基礎(chǔ)，也是“全員”預(yù)算管理的具體體現(xiàn)。同時預(yù)算管理制度框架和信息化技術(shù)平臺是預(yù)算管理責(zé)任主體實施管控的依據(jù)和支撐（見圖3）。

圖2 項目預(yù)算管理組織機構(gòu)圖

圖3 項目預(yù)算管理信息系統(tǒng)流程圖

建立“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體項目預(yù)算落地實踐模式。推動項目預(yù)算管理關(guān)口前移，與戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合計劃有機銜接，建立“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體的項目預(yù)算落地實踐模式。以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向建立項目預(yù)算“準(zhǔn)入”機制，按照“業(yè)務(wù)準(zhǔn)入”和“業(yè)務(wù)優(yōu)先”兩個層次考慮，逐級將建設(shè)項目納入預(yù)算管理范圍。業(yè)務(wù)準(zhǔn)入依據(jù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（政策標(biāo)準(zhǔn)、項目性質(zhì)、必要性、經(jīng)濟性等）初步衡量規(guī)劃儲備項目是否納入正式規(guī)劃范圍；業(yè)務(wù)優(yōu)先依據(jù)財務(wù)經(jīng)營目標(biāo)，對納入預(yù)算編制的項目進行篩選，最終納入年度預(yù)算。財務(wù)部門積極參與年度項目計劃的制定和下達(dá)，跟進提醒計劃部門完成項目計劃的導(dǎo)入和發(fā)布，實現(xiàn)項目預(yù)算編制環(huán)節(jié)的上下協(xié)同機制，確保一切活動受控于預(yù)算。

2.1.2 以投入產(chǎn)出提效為目標(biāo)，建立資源優(yōu)化配置的邊界約束機制

逐步控制線路纜化成本，合理約束配網(wǎng)項目資本投入。從纜化動因考慮，架空線路纜化存在兩種需求：一是現(xiàn)有架空線路纜化，一是新建線路采用敷設(shè)電纜。對現(xiàn)有架空線路進行纜化不會新增供電量，因此對供電企業(yè)而言此類投資等于沒有產(chǎn)生效益，就相當(dāng)于拆遷補償。從纜化成本考慮，10kV電纜如果不考慮環(huán)網(wǎng)柜、開關(guān)站等接入設(shè)備，其造價比架空線要多2-3倍，加上環(huán)網(wǎng)柜和開關(guān)站等設(shè)備造價更高，且電壓等級越高纜化成本越高。供電企業(yè)是微利行業(yè)，上述成倍增加的成本靠企業(yè)自身難以消化。

專業(yè)做法及成效：這些纜化政策是綜合考慮供電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本后所提出的可操作性較強的措施，也可以說是供電企業(yè)與政府“博弈”的底線。寧德經(jīng)濟相對不發(fā)達(dá)，政府財政收入不充裕。政府為改善市容市貌，常對電力線路電桿改為電纜下地，但又不愿出資，造成電力投資資金緊張，滿足不了整體電網(wǎng)的改造，對安全可靠供電造成不利影響。

積極利用“共用”政策，逐步引入用戶投資資金。政策依據(jù)：目前國家尚未出臺針對供電企業(yè)與客戶關(guān)于受電工程的投資界面的明確規(guī)定，1996年國務(wù)院頒布的《電力供應(yīng)與使用條例》第十七條規(guī)定：“公用供電設(shè)施建成投產(chǎn)后，由供電單位統(tǒng)一維護管理。經(jīng)電力管理部門批準(zhǔn)，供電企業(yè)可以使用、改造、擴建該供電設(shè)施。共用供電設(shè)施的維護管理，由產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商確定，產(chǎn)權(quán)單位可自行維護管理，也可以委托供電企業(yè)維護管理。用戶專用的供電設(shè)施建成投產(chǎn)后，由用戶維護管理或者委托供電企業(yè)維護管理?！?2011年5月國家財政部和國家稅務(wù)總局《關(guān)于電網(wǎng)企業(yè)接收用戶資產(chǎn)有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》（財稅【2011】35號）對供電企業(yè)接收用戶資產(chǎn)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅不征收入庫，直接轉(zhuǎn)增其國家資本金，并且這部分資產(chǎn)的折舊在企業(yè)所得稅稅前扣除，這里的用戶資產(chǎn)指由用戶出資建設(shè)的，專門用于電力接入服務(wù)的專用網(wǎng)架及其附屬設(shè)備、設(shè)施等供電配套資產(chǎn)，包括由用戶出資建設(shè)的城市電纜下地等工程形成的資產(chǎn)；用戶為滿足自身用電需要出資建設(shè)的專用輸變電、配電及計量資產(chǎn)等，用戶包括政府、機關(guān)、軍隊、企事業(yè)單位、社會團體、居民等電力用戶。這一方面為我們供電企業(yè)解決了接收這部分資產(chǎn)的稅收問題，同時也是變相承認(rèn)了我們供電企業(yè)的部分公用和共用設(shè)施是由用戶投資的事實。

專業(yè)做法及成效：應(yīng)該說這項政策對寧德地區(qū)購售電差價較小的供電企業(yè)（如福安公司）來說意義特別重大，多爭取這部分投資就可以把資金投向提高供電可靠性的項目上，進一步減輕生產(chǎn)運行維護和營銷服務(wù)部門的壓力。

2.1.3 介入業(yè)務(wù)活動控制，細(xì)化預(yù)算編制路徑，實現(xiàn)零基預(yù)算編制

財務(wù)部門基于ABB（Activity-Based Budgeting）動態(tài)作業(yè)預(yù)算模式，堅持以貨幣計價的一切資源均為預(yù)算控制對象的原則，主動深入前端業(yè)務(wù)預(yù)算環(huán)節(jié)，細(xì)化對工程項目預(yù)算編制過程的顆粒度和業(yè)務(wù)元素控制，對不確定、不可預(yù)見性的預(yù)算元素進行科學(xué)估算，收集、掌握投入需求和合理量化的必要證明，真正做到“誰花錢、誰做事、誰編預(yù)算”。

2.2 跟蹤項目預(yù)算事中過程控制，落實時間性“硬約束”機制

2.2.1 依托信息平臺，開展項目預(yù)算執(zhí)行全過程跟蹤

依托財務(wù)管控系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)和IAS系統(tǒng)，通過業(yè)務(wù)流、資金流實現(xiàn)對項目實施全鏈條控制，同時充分發(fā)揮業(yè)務(wù)流和資金流對實物流和價值流的控制作用，降低風(fēng)險，提高效益，實現(xiàn)對項目預(yù)算的實時控制、隨時跟蹤、隨時分析、隨時糾編。

通過項目管理系統(tǒng)應(yīng)用跟蹤項目全過程各環(huán)節(jié)節(jié)點完成情況，并據(jù)以考核分析。

圖4 項目管理系統(tǒng)全過程管控流程圖

2.2.2 大力度推進工程結(jié)算、決算、轉(zhuǎn)資進度

開展項目投運后竣工決算時間節(jié)點提前一個月控制。為加強公司工程竣工決算執(zhí)行力建設(shè)，制定了《工程竣工決算節(jié)點管理辦法》，將35千伏及以上輸變電、通信、小型基建工程竣工決算期限由180天壓縮至150天進行倒排工作節(jié)點，其中施工單位50天、業(yè)務(wù)部門42天、審計部門42天、財務(wù)部門16天；35 千伏以下的配網(wǎng)、技改、新建住宅電力、負(fù)控等工程在投產(chǎn)后90天內(nèi)完成，其中施工單位30天、業(yè)務(wù)部門25天、審計部門25天、財務(wù)部門10天。并將工作任務(wù)按時間節(jié)點及分工倒排跟蹤。

建立已完工項目財務(wù)預(yù)警指標(biāo)。依托SAP和財務(wù)業(yè)務(wù)一體化流程在線監(jiān)控平臺，抽取本部和8家縣公司已完工未關(guān)閉項目，建立以下四大預(yù)警指標(biāo)：轉(zhuǎn)資時間差（代表已完工項目財務(wù)運作效率）；轉(zhuǎn)資超期天數(shù)（代表已實際存在的問題，且問題可能進一步擴大）；首筆業(yè)務(wù)至今掛賬天數(shù)（代表項目的歷史賬齡）；應(yīng)關(guān)閉未關(guān)閉項目（代表項目建設(shè)過程財務(wù)管理的終點）。

確認(rèn)完工項目財務(wù)管理的各項進度。開展對歷史遺留工程項目開展專項清理，財務(wù)部與項目管理部門確認(rèn)項目結(jié)算情況，分類梳理出已完工項目的費用結(jié)算進度、預(yù)轉(zhuǎn)資進度、財務(wù)決算進度和正式轉(zhuǎn)資進度。以新帳不欠舊賬提速的原則，要求項目管理部門逐項確認(rèn)上述項目實際竣工時間、審核進度、未結(jié)費用情況，并承諾整改期限，同時新增投產(chǎn)項目按規(guī)定嚴(yán)格控期限。

建立協(xié)同管控機制，共同推進轉(zhuǎn)資進度。財務(wù)部與發(fā)展部、建設(shè)部、運檢部、營銷部、物供中心建立起協(xié)同管控機制，財務(wù)部定期通報預(yù)警指標(biāo)現(xiàn)狀，定期召集相關(guān)部門召開協(xié)調(diào)會落實項目清理情況?？h公司按照實際情況同步開展歷史項目清理，本部財務(wù)部參與縣公司協(xié)調(diào)事項，共同推進地區(qū)歷史遺留項目結(jié)算、決算和轉(zhuǎn)資進度。

2.3 強化事后考評稽核，確保一切活動受控于預(yù)算

2.3.1 將項目預(yù)算考核納入資產(chǎn)經(jīng)營績效考核體系

預(yù)算考核的內(nèi)容主要包括項目預(yù)算編制的及時性、準(zhǔn)確性、完整性、預(yù)見性；預(yù)算控制的嚴(yán)格性、偏離度。主要考核指標(biāo)有月度財務(wù)支出完成率、月度現(xiàn)金預(yù)算執(zhí)行偏差率、工程項目竣工決算完成率。2014年，為加強對縣公司預(yù)算過程管控，將工程項目竣工決算完成率、業(yè)務(wù)預(yù)算執(zhí)行率及月度現(xiàn)金流預(yù)算執(zhí)行偏差率等指標(biāo)納入縣公司月度業(yè)績指標(biāo)進行評價考核。

2.3.2 定期開展預(yù)算管理稽核

2014年一季度公司組織對縣公司2013年預(yù)算管理開展稽核，將稽核過程中發(fā)現(xiàn)在預(yù)算編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行、控制、調(diào)整、考評等方面的短板及整改意見行文下發(fā)縣公司，要求縣公司限期整改，同時舉一反三，對本單位的同類問題進行自查梳理，以點帶面，全面提升公司的預(yù)算管理水平。

三、“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體的項目預(yù)算全過程管控模式的應(yīng)用成效

經(jīng)過多年的認(rèn)真探索和反復(fù)實踐，“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體的項目預(yù)算落地實踐已經(jīng)初具雛形，其對項目全過程管控的作用日益凸顯。一是項目預(yù)算控制與公司戰(zhàn)略協(xié)同。使決策者、管理者、監(jiān)督者和執(zhí)行者的目標(biāo)統(tǒng)一到公司的發(fā)展戰(zhàn)略上，形成“全局一盤棋”和“上下協(xié)同”的項目預(yù)算全過程管控工作格局。二是項目預(yù)算控制主體前移。項目預(yù)算已經(jīng)從財務(wù)預(yù)算，前移到項目各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中業(yè)務(wù)人員共同參與的業(yè)務(wù)控制。三是項目管理控制責(zé)任明晰，形成各專業(yè)協(xié)調(diào)機制。使電網(wǎng)建設(shè)上下游環(huán)節(jié)之間形成有效的牽制機制，建立了明確的責(zé)任認(rèn)定體系，從根本上改變了過去“人人負(fù)責(zé)”等于“沒人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，有效實現(xiàn)風(fēng)險控制從后端到前端、從被動到主動的轉(zhuǎn)變，從而確保電網(wǎng)建設(shè)風(fēng)險可控在控。

四、“規(guī)劃-計劃-預(yù)算”三位一體的項目預(yù)算全過程管控模式的展望

一是要深化系統(tǒng)運用，優(yōu)化信息轉(zhuǎn)換，有效共享信息資源。二是不斷更新管理思路，繼續(xù)打破專業(yè)壁壘，實現(xiàn)業(yè)務(wù)無縫協(xié)同。最后，促使企業(yè)效益最大化，將企業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營目標(biāo)與經(jīng)濟資源的配置最大化融合一體，則是實施先進預(yù)算管理模式后渴望達(dá)到的最終目標(biāo)。

（作者單位：國網(wǎng)福建省電力有限公司寧德供電公司）