本世紀初，我國的高等教育實現(xiàn)了從精英教育到大眾化教育的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，許多高校為了抓住機遇、促進發(fā)展，選擇了銀行貸款這一籌集資金的方式。隨著高校的過度舉債，如何解決高校債務(wù)已成為一個難以回避的問題，本文在分析高校債務(wù)形成的原因和高校財務(wù)管理存在問題的基礎(chǔ)上，提出了強化政府責(zé)任及加強高校財務(wù)管理的債務(wù)風(fēng)險控制對策。

高等教育改革使得高校的法人實體地位基本確立，賦予高校越來越多的獨立和自我管理權(quán)力的同時，也規(guī)定了高校要承擔(dān)民事責(zé)任。體現(xiàn)在財務(wù)管理上，就是高校在辦學(xué)資金籌集、教育經(jīng)費使用等方面都有了一定的自主權(quán)。而正是這種獨立的自主權(quán)，使得高校面臨著計劃經(jīng)濟體制下并不存在的財務(wù)風(fēng)險，高校的財務(wù)管理由無風(fēng)險管理轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險管理。

高校在利用貸款加快事業(yè)發(fā)展的同時，也存在貸款規(guī)模過大，財務(wù)管理體制不完善等問題。高校的債臺高筑使高校面臨著巨大的財務(wù)風(fēng)險，從目前的現(xiàn)實情況來看，各高校在享受到銀行貸款帶來的好處的同時，由此帶來的巨額債務(wù)壓力和教育經(jīng)費緊缺的問題日益突出。高校貸款形成負債，“還本付息”是必須要承擔(dān)的合同義務(wù)，高校的各項收入都有限定的用途，而貸款投資的效益又不是短期能實現(xiàn)的，如果不加快約束地擴大貸款規(guī)模，必將給學(xué)校帶來嚴重的財務(wù)危機，這種現(xiàn)象在普通高等學(xué)校中顯得尤為突出。如何采取措施加強高校經(jīng)費管理，積極有效地應(yīng)對高校的財務(wù)風(fēng)險問題，應(yīng)該引起高校的關(guān)注。

一、高校負債原因分析

（一）高校外部環(huán)境影響高校發(fā)展

財政投入不足制約了高校的發(fā)展。作為高校外部治理結(jié)構(gòu)中最重要的利益相關(guān)者，政府將大量資金投入到高校，并對其提供財政撥款以支撐其日常經(jīng)營管理。但是隨著社會環(huán)境和國家投資取向的深刻變化，政府在高等教育領(lǐng)域的政策調(diào)整，使高校的資金緊缺狀態(tài)日益顯現(xiàn)?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》明確規(guī)定了“國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值，本世紀末達到4%”。但事實卻是我國在上世紀末不僅沒有達到4%的比例。在高等教育剛剛進入高速發(fā)展和水平提高的階段，我國的經(jīng)費資源就開始捉襟見肘了，單一的財政投資無法滿足需要。

高校合并導(dǎo)致大規(guī)模資金投入。高校全國范圍大合并是高等教育改革中重要的一個轉(zhuǎn)折點，是建設(shè)世界一流大學(xué)的必經(jīng)之路，學(xué)校的合并是為了整合學(xué)科，提升綜合實力，實現(xiàn)建成高水平研究型大學(xué)的目標。然而，高校合并并不是只有利沒有弊。目前高校合并的負面影響逐步顯現(xiàn)，給學(xué)校的發(fā)展帶來了巨大的壓力。一是合校后學(xué)科和學(xué)院的調(diào)整問題；二是多校區(qū)辦學(xué)導(dǎo)致資源分散，重復(fù)建設(shè)增加支出，辦學(xué)成本急劇增加；三是原各校的辦學(xué)條件、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，大量房屋、設(shè)備急需全面更新改造，學(xué)校急需規(guī)劃校園建設(shè)，這些又回到了資金短缺的問題之上。

學(xué)費增長空間有限，難以維持高校的正常運轉(zhuǎn)。高校辦學(xué)經(jīng)費除了政府的財政撥款，另一主要來源便是學(xué)生家長以成本分擔(dān)形式繳納的學(xué)費。高校的學(xué)費收入主要受學(xué)費標準的高低影響。我國高等學(xué)校學(xué)生學(xué)費收費標準目前還維持在2004-2005年的水平，而我國城鎮(zhèn)居民年平均純收入和農(nóng)民年平均純收入已經(jīng)是2004年的近兩倍。由于學(xué)費的變動牽扯到社會各方面的利益，面臨著巨大的社會壓力，通過向受教育者增收學(xué)費來實現(xiàn)高等教育的規(guī)模擴張之路不太現(xiàn)實。

（二）高校財務(wù)管理中存在的主要問題

高校財務(wù)會計工作出現(xiàn)的不少問題，反映出現(xiàn)行一些制度已不適應(yīng)當(dāng)前的實際情況，更不能滿足今后工作發(fā)展的需要。如科研經(jīng)費項目使用、收費、后勤服務(wù)、培養(yǎng)成本的核算等，再如預(yù)算管理、經(jīng)濟活動和商業(yè)行為監(jiān)管等，都需要新的制度給予支持。

對風(fēng)險認識不足，盲目擴貸。隨著國家擴招政策的實行，高校辦學(xué)規(guī)模日益擴大，資金使用額越來越大，各高校爭前恐后的向銀行借款、向職工籌資，用于買地搞建設(shè)，創(chuàng)辦新校區(qū)，購置設(shè)備等。積極利用銀行貸款改善辦學(xué)條件，解決了事業(yè)發(fā)展過程中的實際困難。但是像高等教育這樣的非營利組織性質(zhì)，從根本上決定了銀行貸款作為高?；I集辦學(xué)資金的渠道之一具有很大的風(fēng)險性和不確定性，由此產(chǎn)生的還貸壓力勢必影響學(xué)校的持續(xù)穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。原因在于高校的預(yù)期收益不是確定的，盈利的能力有限，還過分依賴于財政投入，而銀行貸款具有高成本性、有償性。

另外，許多學(xué)校高層認為貸款不是個人花了，而是用于建設(shè)發(fā)展，有資產(chǎn)頂著，沒問題。高校領(lǐng)導(dǎo)也是追求自身利益最大化的經(jīng)紀人。由于高校投資主體不明確，各高校領(lǐng)導(dǎo)既不是所有者也不代表出資人，而是實行任期制。個別領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)，辦多少事借多少錢，對貸款風(fēng)險意識不夠，還貸責(zé)任不強。甚至有些高校用“政績”工程去謀求政治資本，只注重投資不重效益。許多高校相繼出現(xiàn)了“前任借款后人還錢”的現(xiàn)象，并逐步演變成“任任借款無人還錢”的局面。而高校的主管部門對高校負責(zé)人缺乏必要的約束和科學(xué)的評價機制，對高校的貸款及其使用缺乏宏觀的調(diào)控和管理，形成嚴重的財務(wù)風(fēng)險。

對“開源”重視不夠。目前高校的經(jīng)費來源主要是財政補助、學(xué)費及住宿費等，收入渠道單一，對吸引社會資金、接受捐助等渠道資金開源力度遠遠不夠。

對“節(jié)流”控制不力。我國高校機構(gòu)臃腫、人員龐大、效率低下。重復(fù)建設(shè)、奢侈消費等浪費現(xiàn)象仍然嚴重存在。

貸款資金管理不善。高校對貸款資金的管理普遍存在“重貸輕管”的現(xiàn)象。建設(shè)項目帶有盲目性，缺乏科學(xué)的可行性論證，未來經(jīng)濟效益把握不準，貸款資金挪用或流失，基建違法違紀案件頻發(fā)，這些都將引發(fā)貸款風(fēng)險。

二、高校債務(wù)風(fēng)險控制對策

（一）增加財政撥款，強化政府責(zé)任

政府的教育決策引發(fā)了高校擴建，高校的擴建又得到了地方政府的大力支持。財政撥款仍然是我國普通高校經(jīng)費的重要來源之一，但我國高等教育財政撥款存在很多弊病。我國的現(xiàn)行高等教育撥款方式主要有兩種：一是“基數(shù)加增長”的撥款方式，即普通高校部門預(yù)算按“兩大類”（基本支出、項目支出）、“三大塊”（人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費和項目經(jīng)費）進行編制。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮當(dāng)年事業(yè)發(fā)展與變化的情況確定撥付的事業(yè)發(fā)展數(shù)額。二是“綜合定額+少量專項補助”的撥款方式，這是基于定員定額的原理，即按學(xué)生不同層次和學(xué)業(yè)折算的學(xué)生當(dāng)量，以學(xué)校不同類型的生均定額標準核定高校正常經(jīng)費，并設(shè)立少量專項資金。

國家應(yīng)給予地方普通高校一定的財政撥款，將撥款與學(xué)校辦學(xué)特色相聯(lián)系。由于高等教育仍具有一定公共品性質(zhì)，因此國家有必要拿出部分資金對地方學(xué)校進行投入。政府資金投入了，學(xué)校自身就減少了借貸建設(shè)。此政府資金應(yīng)該具有偏向性，引導(dǎo)學(xué)校向自己特色方面發(fā)展。很多學(xué)校的“擴張”就表現(xiàn)為重復(fù)建設(shè)，盲目設(shè)置相同專業(yè)，最終失去了自身辦學(xué)的特色和優(yōu)勢，資源投入和產(chǎn)出極其不匹配。

地方政府要加大對高校的財政投入，制定一套高等學(xué)校籌資的配套政策，確立化債目標責(zé)任，改善原有的高校撥款方式。增加政府對高等教育的維持投入和發(fā)展投入，是貸款高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障，也是政府應(yīng)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。另外還要完善高校信貸政策，建立專門為高校提供融資擔(dān)保的分級擔(dān)保機構(gòu)；政府應(yīng)對教學(xué)樓、圖書館、實驗及教學(xué)設(shè)備等教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施的貸款項目進行全額貼息，減輕貸款高校的付息壓力，并對高校通過籌集自有資金進行還貸給予一定的獎勵，制定高校閑置土地出讓優(yōu)惠政策。

政府應(yīng)制定科學(xué)合理的大學(xué)生學(xué)費標準，學(xué)費標準應(yīng)與國民收入水平保持合理的關(guān)系，并對熱門特色專業(yè)的學(xué)費標準相應(yīng)提高，進行學(xué)分制與收費相關(guān)聯(lián)的試點工作，在提升學(xué)費標準的同時，建立和完善“獎、貸、勤、助、免”學(xué)生資助體系。確保高效預(yù)算收入順利實現(xiàn)，促進高校事業(yè)蓬勃發(fā)展。

（二）加強高校財務(wù)管理方面的措施

正確樹立高校的財務(wù)管理目標。

正確樹立高校的財務(wù)管理目標是指導(dǎo)高校財務(wù)管理的關(guān)鍵，是約束高校領(lǐng)導(dǎo)層保持財務(wù)決策連續(xù)的制度保證。在當(dāng)前我國高校所面臨的新形勢下，將多渠道籌集資金、最大可能的滿足高校辦學(xué)經(jīng)費需求作為高校的財務(wù)目標，對目前我國大多數(shù)高校更具有現(xiàn)實意義。高校作為非營利的經(jīng)濟組織，其財務(wù)管理目標的研究是隨著近年高校財務(wù)風(fēng)險的凸現(xiàn)才被予以重視的，并取得了不少的研究成果。主要有成本最小化，辦學(xué)實力最大化、學(xué)校價值最大化和投資效益最大化四種觀點，這些研究成果對高校財務(wù)目標的定位較多的受到企業(yè)財務(wù)目標的影響，從而對高校財務(wù)活動的實際指導(dǎo)意義不大，將籌資和保障作為高校的財務(wù)目標，只有實現(xiàn)這一目標才能在保證學(xué)校的正常運營的前提下逐步的化解債務(wù)危機，規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。

拓寬經(jīng)費籌措渠道，加強高校經(jīng)費管理。

廣開財源，拓展收入渠道，確保實現(xiàn)預(yù)算收入目標。一是要積極爭取上級財政支持，加強溝通協(xié)調(diào)，及時掌握政策和資金動向，努力爭取國家和省專項資金支持。二是要采取激勵措施，抓好學(xué)費收繳工作，使在校生、函授生的收費率達到較高的比例，余下的也要通過國家、省和學(xué)校獎助學(xué)金的形式補助學(xué)生，使得學(xué)生在生活寬松的前提下，提高學(xué)生的繳費率。三是要制定增收獎勵辦法，激發(fā)各單位增收、開源的積極性、主動性，對增收工作突出的單位和個人實行物質(zhì)獎勵。四是要深入挖掘校內(nèi)增收潛力，努力尋找新的收入增長點，支持各單位在多層次辦學(xué)、科技創(chuàng)新、國有資產(chǎn)有償使用等方面努力實現(xiàn)多點創(chuàng)收。五是要發(fā)揮校友會在資金籌集中的作用，爭取社會捐贈，為學(xué)校籌集更多的資金。六是進一步貫徹落實收費工作“收支兩條線”制度和“票款分離”的執(zhí)收程序，治理亂收費和“小金庫”問題。實行收費申報、公示制度，收費由財務(wù)部門全部納入學(xué)校預(yù)算。七是加速科技成果轉(zhuǎn)讓，走產(chǎn)、學(xué)、研的發(fā)展思路，提升學(xué)校影響，創(chuàng)造學(xué)校財富。

積極推進校園開發(fā)和招商引資工作，充分利用國家政策的有力時機，大力推進校園開發(fā)。借助校園閑置土地和學(xué)校臨街土地，進行房產(chǎn)開發(fā)項目，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，充分尊重企業(yè)意愿、自主參與校園開發(fā)。通過提前預(yù)售、聯(lián)合開發(fā)、開發(fā)商業(yè)網(wǎng)點，積極引進社會資金，參與學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展，緩解學(xué)校的資金壓力。另外，高校有大量的固定資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)的無形資產(chǎn)和人力資源，還有眾多師生內(nèi)部消費的市場，高校應(yīng)該利用這一切進行合理的經(jīng)營，使高校在為社會創(chuàng)造教育產(chǎn)品的同時也盡可能創(chuàng)造其他價值。政府應(yīng)鼓勵大學(xué)園區(qū)內(nèi)的高校整合科研資源，組織教師和科研人員共同研發(fā)，并幫助高校與企業(yè)相結(jié)合，將科研轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，服務(wù)于企業(yè)。這有助于提升高校在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)中的地位，同時也能購?fù)卣箍蒲惺杖牒彤a(chǎn)業(yè)收入，增強高校償還貸款的能力。

堅持依法理財，嚴格執(zhí)行國家財政資金管理法律制度和財經(jīng)紀律。建立教育經(jīng)費監(jiān)督管理機構(gòu)，完善教育經(jīng)費監(jiān)管職能。

①提高學(xué)校預(yù)算的法規(guī)意識，切實維護預(yù)算的剛性和嚴肅性。建立科學(xué)化、精細化預(yù)算管理機制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率，推進預(yù)算公開化、透明化。認真履行預(yù)算執(zhí)行過程中的收入支出責(zé)任，強化責(zé)任預(yù)算管理。預(yù)算一經(jīng)下達，就具有極強的約束力，除非發(fā)生不可預(yù)見的突發(fā)事件，一切經(jīng)費開支都須在預(yù)算安排內(nèi)執(zhí)行。嚴格控制日常管理經(jīng)費，各項支出做到有預(yù)算安排、有支出標準、有制度依據(jù)。嚴禁無預(yù)算、超預(yù)算支出。各學(xué)院、各部門是資金支付的發(fā)起者，要對資金支付的真實性、合法性、及時性、有效性負責(zé)。要建立民主理財、責(zé)任理財、科學(xué)理財?shù)淖晕夜芾?、依法管理機制。

②成立財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強預(yù)算管理和監(jiān)督。成立專門審議預(yù)算編制、執(zhí)行情況的財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。小組成員由黨委、校辦、人事處、紀委監(jiān)察處、審計處、財務(wù)處、后勤處、各院系業(yè)務(wù)上有特長的專家等部門負責(zé)人和相關(guān)人員組成。成立這個機構(gòu)的目的重在增強預(yù)算編制的全面、合理、效率、權(quán)威性，以防編制中出現(xiàn)遺漏、以點蓋面等現(xiàn)象。貫徹以“收”定“支”的方針。高校在安排年度收支預(yù)算時，要考慮償債因素，要將還款計劃納入單位的年度預(yù)算收支，保證還款資金來源。形成一套“嚴格審批、?？顚Ｓ?、封閉運行、跟蹤監(jiān)督、考核效益”的貸款資金使用機制。建立教育經(jīng)費執(zhí)行情況分析報告制度。建立并不斷完善教育經(jīng)費基礎(chǔ)信息庫，提高經(jīng)費管理信息化水平。建立經(jīng)費使用績效評價制度，強化重大項目經(jīng)費使用考評。

③通過將高校領(lǐng)導(dǎo)人的任命期限與財務(wù)問題的暴露期（如外部審計周期）進行有效匹配，在高校領(lǐng)導(dǎo)者考核制度中彰顯財務(wù)問責(zé)制等手段降低高校或高校領(lǐng)導(dǎo)人在學(xué)校陷入財務(wù)困境時的責(zé)任，從而達到預(yù)算約束要求。

（三）樹立風(fēng)險意識，提高決策的科學(xué)性

風(fēng)險是客觀存在的，為防范風(fēng)險，學(xué)校必須采用科學(xué)的決策方法，并在決策過程中充分考慮影響決策的各種因素。

優(yōu)化負債結(jié)構(gòu)。通過優(yōu)化貸款資金結(jié)構(gòu)，降低貸款成本，減少財務(wù)風(fēng)險。優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)要堅持以效益為中心，科學(xué)規(guī)劃，合理安排債務(wù)結(jié)構(gòu)與投資方向，力爭使負債達到最佳效益。負債規(guī)模既定的情況下，優(yōu)化組合的債務(wù)結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。從債務(wù)長短期來說，高校在籌資決策時，必須考慮長期、中期、短期借款之間的均衡安排；從理財角度考慮，短期債務(wù)的比重不宜過大，使三者的比例合理，避免過于集中，出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險，使高校償還債務(wù)義務(wù)在不同會計期間均衡履行；從負債內(nèi)容看，應(yīng)通過向銀行貸款，校內(nèi)融資，設(shè)備租賃等多種形式，并盡量采用資金成本率低的負債形式，講究負債辦學(xué)的經(jīng)濟效益和結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。

建立負債管理制度。負債管理制度應(yīng)包括負債的審定制度，項目監(jiān)督反饋制度和償債管理制度，形成一種事前、事中和事后跟蹤管理。由于效益總是和風(fēng)險共存，因此高校在決定舉債時必須堅持慎重穩(wěn)妥原則，嚴格控制負債規(guī)模。應(yīng)成立一套對外借貸審定程序，當(dāng)學(xué)校負債上項目時，首先應(yīng)由財務(wù)部門進行可行性研究。由研究的結(jié)果來決定是否負債上項目，然后報相關(guān)部門對項目進行啟動，這樣就可避免未經(jīng)審定而盲目負債上項目，造成負債審定的真空。項目啟動后，學(xué)校財務(wù)部門和審計部門應(yīng)當(dāng)對資金使用情況進行跟蹤檢查和監(jiān)督，對貸款項目實施全方位，全過程監(jiān)控，對貸款資金的使用情況進行分析和評價，并定期或不定期向?qū)W校管理層匯報。在負債產(chǎn)生時就要明確還款渠道，根據(jù)學(xué)校收入情況制定還款計劃。及時清償債務(wù)，保證各項負債的本息在規(guī)定時間內(nèi)償還。學(xué)?？梢园凑蘸贤?guī)定的時間和還款方式，在合同期內(nèi)有計劃地從學(xué)校的自有資金和可支配資金中逐年集中和準備一定數(shù)量的款項，用于償還貸款本金和利息等具有專門用途的資金。

適度放慢擴招速度，加強學(xué)校內(nèi)含建設(shè)。2011-2020年高等教育的主要任務(wù)不是建立新的學(xué)校、擴大規(guī)模，而是在提高辦學(xué)條件和教育質(zhì)量的基礎(chǔ)上保持高等教育穩(wěn)步推進。要引導(dǎo)學(xué)校不要盲目“高、大、全”，防止使規(guī)劃和目標無法實現(xiàn)同時也要高瞻遠矚，發(fā)展規(guī)劃指標短時間就被突破，未能表現(xiàn)出一定的牽引力和前瞻性。我國的高校和世界一流大學(xué)比較，差距不在層次高低上，也不在專業(yè)全不全上，更不在規(guī)模大小上，明顯的差距主要表現(xiàn)在學(xué)校科研研究的水平、師資隊伍水平、大學(xué)管理水平上。每個學(xué)校都有自己的特點，充分認識到有特色才有生命力，才能上水平。

（作者單位：魯東大學(xué)財經(jīng)處）