【摘 要】當前土地資源稀缺已成為溫嶺市經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素之一，做好現(xiàn)有土地資源的集約利用。針對目前土地利用實際，對其低丘緩坡土地資源開發(fā)存在的問題進行了分析。

【關鍵詞】溫嶺市；低丘緩坡；存在問題；工作方法

溫嶺市地處浙江省東南沿海臺州灣以南，位于東經(jīng)121°09′50″～121°44′0″、北緯28°12′45″～281°32′05″。市鏡北界臺州市黃巖區(qū)和路橋區(qū)，南接玉環(huán)縣，西鄰樂清市，東、東南和西南三面臨海，分別面向臺州灣南部的大洋港灣、積谷洋和牛山—蒜山海域，隘頑灣、披山羊海域及樂清海域。東西長55.5km，南北寬35.9km。全市土地總面積1073.71km2，其中陸域總面積956km2，“四山一水五分田”，素稱“魚米之鄉(xiāng)”。

全市土地資源類型多樣，土地利用結(jié)構(gòu)和各類土地的比例較為合理，但區(qū)域間分布不平衡。從表1可知，2009年溫嶺土地總面積為161.06萬畝，其中農(nóng)用地102.62萬畝，占土地總面積的63.72%；建設用地27.51萬畝，占土地總面積的17.08%；未利用地30.93萬畝，占土地總面積的19.2%。

表1 溫嶺市2009年土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)表

資料來源：溫嶺市第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果

全市土地資源類型多樣，土地利用結(jié)構(gòu)和各類土地的比例較為合理，但區(qū)域間分布不平衡。從表1可知，2009年溫嶺土地總面積為161.06萬畝，其中農(nóng)用地102.62萬畝，占土地總面積的63.72%；建設用地27.51萬畝，占土地總面積的17.08%；未利用地30.93萬畝，占土地總面積的19.2%。

1 溫嶺市土地利用特點和存在問題

1.1 光溫條件較好，土地利用率高

溫嶺市屬于中亞熱帶季風氣候區(qū)，全年常綠，冬無嚴寒，夏無酷暑，適宜多種作物、果木生長，全市耕地以水田為主，其中中北部河網(wǎng)平原和東部濱海平原為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)水田，土層深厚，土壤肥沃，是溫嶺市的糧倉，絕大部分屬于標準農(nóng)田，土地利用率較高。

1.2 土地利用類型齊全，耕地、林地比重高

全市地形地貌齊全，山地丘陵、平原、灘涂、島嶼、海洋皆有，使得土地利用類型豐富多樣，類型比較齊全，空間分布分散復雜。全市土地利用類型中以耕地和林地比重最高，分別占土地總面積的32.39%和22.24%，土地利用的生態(tài)基質(zhì)較好。

1.3 人口密度持續(xù)增大，未來土地承載能力弱

2009年年末，溫嶺市常住人口超過130萬人，按全市956平方公里的陸域面積計算，人口密度達1360人∕平方公里。隨著溫嶺市經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，外來人口仍在不斷增加，導致人口密度持續(xù)擴大，給溫嶺市有限的土地資源帶來了極大的承載壓力。從全市土地現(xiàn)狀來看，西部和西南部的山地可開發(fā)利用潛力低下，未來可開發(fā)利用的土地資源主要集中在東部沿海地帶，土地承載擴展能力較弱。

1.4 建設用地需求旺盛，耕地和基本農(nóng)田保護形勢嚴峻，土地供需矛盾突出

近年來，溫嶺市經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢迅猛，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷加快，對土地的需求不斷增加，占用了大量的耕地，導致耕地面積逐年減少，人均占有耕地面積日益減少。2009年末，全市人均耕地面積只有0.46畝，遠遠低于全國及全省的平均水平，人多地少的矛盾非常突出。隨著人口的增加，經(jīng)濟的發(fā)展，糧食需求必然不斷上升，相應的對耕地數(shù)量和耕地生產(chǎn)力的要求也會不斷上升，最終導致人地矛盾更加突出，這無論對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會發(fā)展都將是一個不穩(wěn)定的因素。

1.5 土地利用空間布局不盡合理

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，對土地資源重用輕養(yǎng)，耕地拋荒較多，復種指數(shù)不高。農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理，低產(chǎn)林多，而園地面積偏少，經(jīng)濟林面積也偏少，有待調(diào)整優(yōu)化。

2 溫嶺市低丘緩坡資源

低丘緩坡土地在溫嶺市指的是低山丘陵區(qū)集中連片分布的，坡度在2°以上、25°以下的緩坡地?？砷_發(fā)低丘緩坡土地資源主要是指低丘緩坡區(qū)域內(nèi)利用效率不高的土地資源，包括荒草地、裸土地、廢棄園地、低效林地等多種土地后備開發(fā)資源。從土地調(diào)查和評價入手，摸清溫嶺市低丘緩坡土地資源的數(shù)量、質(zhì)量和分布狀況以及資源分類，因地制宜地提出其開發(fā)利用方式，是緩解溫嶺當?shù)赝恋毓┬杳?，實現(xiàn)耕地占補平衡提供資源和空間保障。

經(jīng)過調(diào)查，溫嶺市共有低丘緩坡后備資源項目411個，總面積25 748.67畝，占全市土地總面積的1.6%。主要分布于城南鎮(zhèn)、大溪鎮(zhèn)、溫嶠鎮(zhèn)等鎮(zhèn)。2013年立項了37個項目，總面積344.8hm。

3 低丘緩坡開發(fā)存在的問題

（1）低丘緩坡中涉及林地管理問題矛盾比較突出。在可開墾的低丘緩坡中，純粹的荒地、草地很少，即使是荒草地，林業(yè)部門也認為是宜林荒地，要納入林地管理，林業(yè)法律法規(guī)對林地也有明確的界定標準。目前低丘緩坡開發(fā)中涉及林地的，需我局辦理“同意開墾為耕地的證明”。

（2）低丘應該是海拔300米以下的小山包。但部分項目海拔高度超過了300米。例如大溪鎮(zhèn)白泥村低丘緩坡項目，海拔高度537米。海拔高度過高，容易造成拋荒和水土流失，水土流失破壞了土地、植被等生態(tài)系統(tǒng)要素，導致生態(tài)失調(diào)，進而導致旱澇災害頻繁發(fā)生。

（3）水資源缺乏，遇干旱年份，作物減產(chǎn)絕收事件時有發(fā)生，不利于農(nóng)作物的生長。

（4）部分地塊坡度超過25°。村級單位為了自身利益，私自擴大面積，導致部分新增耕地

坡度超過25°。

（5）部分低丘緩坡新墾造耕地由于后續(xù)管護等原因，種植利用不理想。新墾造的耕地有的由于土地肥力、未落實到戶等原因，種植利用效果不過理想，在一定程度上存在重造輕用現(xiàn)象。

（6）國土部門土地整理開發(fā)項目投入資金雖然很多，但建設標準卻不高，相當多的土地開發(fā)資金被村級作為利潤賺取，沒有足額用于基礎設施建設。

4 主要做法

為了更好地搞好土地開發(fā)，確保補充耕地質(zhì)量水平，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。我局以高度負責的精神，積極參與，把好選址、驗收等關鍵點，切實做好補充耕地質(zhì)量建設工作。

4.1 明確質(zhì)量標準

結(jié)合我市實際，我局與國土資源局制定有關土地開發(fā)整理整治有關耕地質(zhì)量標準，進一步細化低丘緩坡造地方案，因地制宜做好分類指導工作，確保補充耕地質(zhì)量水平，有序有效推進土地開發(fā)整理整治項目實施工作。

4.2 抓好前期調(diào)研

根據(jù)實際情況及存在問題，對坡度較大、土層瘠薄、水源困難、交通不便、污染嚴重的區(qū)塊明確提出不支持立項或暫緩立項的意見，同時因地制宜，對原則同意立項的項目，針對性地提出開展土壤改良、改革耕作制度、科學施肥等建議和保護水源、保護或剝離表土、改造或新建基礎設施、客土回填等具體工程措施。

4.3 嚴把項目選址關

避免因選址不妥導致項目出現(xiàn)中途撤銷或不能通過驗收的問題發(fā)生，使國家和群眾利益受損。

4.4 進行現(xiàn)場踏勘審核

會同市國土資源局和有關鎮(zhèn)政府工作人員，對全市預立項的墾造耕地進行現(xiàn)場踏勘審核，并結(jié)合耕地質(zhì)量建設的有關要求，以書面形式將審核意見反饋給有關部門，供造地項目立項與工程建設之用。

4.5 嚴格驗收標準

堅持嚴格驗收標準，內(nèi)容包括竣工面積與立項面積是否相符，有無私自擴大項目范圍；土地是否平整；土層厚度是否達到要求；地面礫石率是否達標；配套設施是否到位等等。如未達到標準的，責令限期整改，待整改后重新驗收。對每一個項目都能做到前期有踏勘意見、中期有監(jiān)測有指導、后期有預驗收預評定，進一步規(guī)范耕地質(zhì)量建設。

近年來開展的低丘緩坡開發(fā)工作對緩解本市用地指標困難，促進經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻。但是從生態(tài)角度、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟角度，這種“上山造地”其實并不劃算，難免招致群眾對政府做土地“文字游戲”的非議。墾造耕地的方向還是應該瞄向海涂圍墾。

參考文獻

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[3]劉衛(wèi)東.土地資源學[M].上海：百家出版社，1994.

[4]梁麗萍.土地后備資源開發(fā)與耕地總量平衡[J].國土與自然資源研究，1999

作者簡介：

王琴霞，女，1983年11月出生，職務職稱：農(nóng)藝師，工作單位：溫嶺市農(nóng)業(yè)林業(yè)局。