【摘 要】當(dāng)前土地資源稀缺已成為溫嶺市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約因素之一，做好現(xiàn)有土地資源的集約利用。針對(duì)目前土地利用實(shí)際，對(duì)其低丘緩坡土地資源開發(fā)存在的問題進(jìn)行了分析。

【關(guān)鍵詞】溫嶺市；低丘緩坡；存在問題；工作方法

溫嶺市地處浙江省東南沿海臺(tái)州灣以南，位于東經(jīng)121°09′50″～121°44′0″、北緯28°12′45″～281°32′05″。市鏡北界臺(tái)州市黃巖區(qū)和路橋區(qū)，南接玉環(huán)縣，西鄰樂清市，東、東南和西南三面臨海，分別面向臺(tái)州灣南部的大洋港灣、積谷洋和牛山—蒜山海域，隘頑灣、披山羊海域及樂清海域。東西長(zhǎng)55.5km，南北寬35.9km。全市土地總面積1073.71km2，其中陸域總面積956km2，“四山一水五分田”，素稱“魚米之鄉(xiāng)”。

全市土地資源類型多樣，土地利用結(jié)構(gòu)和各類土地的比例較為合理，但區(qū)域間分布不平衡。從表1可知，2009年溫嶺土地總面積為161.06萬畝，其中農(nóng)用地102.62萬畝，占土地總面積的63.72%；建設(shè)用地27.51萬畝，占土地總面積的17.08%；未利用地30.93萬畝，占土地總面積的19.2%。

表1 溫嶺市2009年土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)表

資料來源：溫嶺市第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果

全市土地資源類型多樣，土地利用結(jié)構(gòu)和各類土地的比例較為合理，但區(qū)域間分布不平衡。從表1可知，2009年溫嶺土地總面積為161.06萬畝，其中農(nóng)用地102.62萬畝，占土地總面積的63.72%；建設(shè)用地27.51萬畝，占土地總面積的17.08%；未利用地30.93萬畝，占土地總面積的19.2%。

1 溫嶺市土地利用特點(diǎn)和存在問題

1.1 光溫條件較好，土地利用率高

溫嶺市屬于中亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，全年常綠，冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，適宜多種作物、果木生長(zhǎng)，全市耕地以水田為主，其中中北部河網(wǎng)平原和東部濱海平原為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)水田，土層深厚，土壤肥沃，是溫嶺市的糧倉，絕大部分屬于標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，土地利用率較高。

1.2 土地利用類型齊全，耕地、林地比重高

全市地形地貌齊全，山地丘陵、平原、灘涂、島嶼、海洋皆有，使得土地利用類型豐富多樣，類型比較齊全，空間分布分散復(fù)雜。全市土地利用類型中以耕地和林地比重最高，分別占土地總面積的32.39%和22.24%，土地利用的生態(tài)基質(zhì)較好。

1.3 人口密度持續(xù)增大，未來土地承載能力弱

2009年年末，溫嶺市常住人口超過130萬人，按全市956平方公里的陸域面積計(jì)算，人口密度達(dá)1360人∕平方公里。隨著溫嶺市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，外來人口仍在不斷增加，導(dǎo)致人口密度持續(xù)擴(kuò)大，給溫嶺市有限的土地資源帶來了極大的承載壓力。從全市土地現(xiàn)狀來看，西部和西南部的山地可開發(fā)利用潛力低下，未來可開發(fā)利用的土地資源主要集中在東部沿海地帶，土地承載擴(kuò)展能力較弱。

1.4 建設(shè)用地需求旺盛，耕地和基本農(nóng)田保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，土地供需矛盾突出

近年來，溫嶺市經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，對(duì)土地的需求不斷增加，占用了大量的耕地，導(dǎo)致耕地面積逐年減少，人均占有耕地面積日益減少。2009年末，全市人均耕地面積只有0.46畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國及全省的平均水平，人多地少的矛盾非常突出。隨著人口的增加，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，糧食需求必然不斷上升，相應(yīng)的對(duì)耕地?cái)?shù)量和耕地生產(chǎn)力的要求也會(huì)不斷上升，最終導(dǎo)致人地矛盾更加突出，這無論對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)發(fā)展都將是一個(gè)不穩(wěn)定的因素。

1.5 土地利用空間布局不盡合理

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低，對(duì)土地資源重用輕養(yǎng)，耕地拋荒較多，復(fù)種指數(shù)不高。農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理，低產(chǎn)林多，而園地面積偏少，經(jīng)濟(jì)林面積也偏少，有待調(diào)整優(yōu)化。

2 溫嶺市低丘緩坡資源

低丘緩坡土地在溫嶺市指的是低山丘陵區(qū)集中連片分布的，坡度在2°以上、25°以下的緩坡地?？砷_發(fā)低丘緩坡土地資源主要是指低丘緩坡區(qū)域內(nèi)利用效率不高的土地資源，包括荒草地、裸土地、廢棄園地、低效林地等多種土地后備開發(fā)資源。從土地調(diào)查和評(píng)價(jià)入手，摸清溫嶺市低丘緩坡土地資源的數(shù)量、質(zhì)量和分布狀況以及資源分類，因地制宜地提出其開發(fā)利用方式，是緩解溫嶺當(dāng)?shù)赝恋毓┬杳?，?shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡提供資源和空間保障。

經(jīng)過調(diào)查，溫嶺市共有低丘緩坡后備資源項(xiàng)目411個(gè)，總面積25 748.67畝，占全市土地總面積的1.6%。主要分布于城南鎮(zhèn)、大溪鎮(zhèn)、溫嶠鎮(zhèn)等鎮(zhèn)。2013年立項(xiàng)了37個(gè)項(xiàng)目，總面積344.8hm。

3 低丘緩坡開發(fā)存在的問題

（1）低丘緩坡中涉及林地管理問題矛盾比較突出。在可開墾的低丘緩坡中，純粹的荒地、草地很少，即使是荒草地，林業(yè)部門也認(rèn)為是宜林荒地，要納入林地管理，林業(yè)法律法規(guī)對(duì)林地也有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。目前低丘緩坡開發(fā)中涉及林地的，需我局辦理“同意開墾為耕地的證明”。

（2）低丘應(yīng)該是海拔300米以下的小山包。但部分項(xiàng)目海拔高度超過了300米。例如大溪鎮(zhèn)白泥村低丘緩坡項(xiàng)目，海拔高度537米。海拔高度過高，容易造成拋荒和水土流失，水土流失破壞了土地、植被等生態(tài)系統(tǒng)要素，導(dǎo)致生態(tài)失調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致旱澇災(zāi)害頻繁發(fā)生。

（3）水資源缺乏，遇干旱年份，作物減產(chǎn)絕收事件時(shí)有發(fā)生，不利于農(nóng)作物的生長(zhǎng)。

（4）部分地塊坡度超過25°。村級(jí)單位為了自身利益，私自擴(kuò)大面積，導(dǎo)致部分新增耕地

坡度超過25°。

（5）部分低丘緩坡新墾造耕地由于后續(xù)管護(hù)等原因，種植利用不理想。新墾造的耕地有的由于土地肥力、未落實(shí)到戶等原因，種植利用效果不過理想，在一定程度上存在重造輕用現(xiàn)象。

（6）國土部門土地整理開發(fā)項(xiàng)目投入資金雖然很多，但建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)卻不高，相當(dāng)多的土地開發(fā)資金被村級(jí)作為利潤(rùn)賺取，沒有足額用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4 主要做法

為了更好地搞好土地開發(fā)，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量水平，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。我局以高度負(fù)責(zé)的精神，積極參與，把好選址、驗(yàn)收等關(guān)鍵點(diǎn)，切實(shí)做好補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)工作。

4.1 明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合我市實(shí)際，我局與國土資源局制定有關(guān)土地開發(fā)整理整治有關(guān)耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化低丘緩坡造地方案，因地制宜做好分類指導(dǎo)工作，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量水平，有序有效推進(jìn)土地開發(fā)整理整治項(xiàng)目實(shí)施工作。

4.2 抓好前期調(diào)研

根據(jù)實(shí)際情況及存在問題，對(duì)坡度較大、土層瘠薄、水源困難、交通不便、污染嚴(yán)重的區(qū)塊明確提出不支持立項(xiàng)或暫緩立項(xiàng)的意見，同時(shí)因地制宜，對(duì)原則同意立項(xiàng)的項(xiàng)目，針對(duì)性地提出開展土壤改良、改革耕作制度、科學(xué)施肥等建議和保護(hù)水源、保護(hù)或剝離表土、改造或新建基礎(chǔ)設(shè)施、客土回填等具體工程措施。

4.3 嚴(yán)把項(xiàng)目選址關(guān)

避免因選址不妥導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)中途撤銷或不能通過驗(yàn)收的問題發(fā)生，使國家和群眾利益受損。

4.4 進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘審核

會(huì)同市國土資源局和有關(guān)鎮(zhèn)政府工作人員，對(duì)全市預(yù)立項(xiàng)的墾造耕地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘審核，并結(jié)合耕地質(zhì)量建設(shè)的有關(guān)要求，以書面形式將審核意見反饋給有關(guān)部門，供造地項(xiàng)目立項(xiàng)與工程建設(shè)之用。

4.5 嚴(yán)格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)

堅(jiān)持嚴(yán)格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容包括竣工面積與立項(xiàng)面積是否相符，有無私自擴(kuò)大項(xiàng)目范圍；土地是否平整；土層厚度是否達(dá)到要求；地面礫石率是否達(dá)標(biāo)；配套設(shè)施是否到位等等。如未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令限期整改，待整改后重新驗(yàn)收。對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目都能做到前期有踏勘意見、中期有監(jiān)測(cè)有指導(dǎo)、后期有預(yù)驗(yàn)收預(yù)評(píng)定，進(jìn)一步規(guī)范耕地質(zhì)量建設(shè)。

近年來開展的低丘緩坡開發(fā)工作對(duì)緩解本市用地指標(biāo)困難，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是從生態(tài)角度、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)角度，這種“上山造地”其實(shí)并不劃算，難免招致群眾對(duì)政府做土地“文字游戲”的非議。墾造耕地的方向還是應(yīng)該瞄向海涂圍墾。

參考文獻(xiàn)

[1]浙江省林業(yè)廳、省國土資源廳.關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格林地管理切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的通知.浙林資〔2013〕84 號(hào)。

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[3]劉衛(wèi)東.土地資源學(xué)[M].上海：百家出版社，1994.

[4]梁麗萍.土地后備資源開發(fā)與耕地總量平衡[J].國土與自然資源研究，1999

作者簡(jiǎn)介：

王琴霞，女，1983年11月出生，職務(wù)職稱：農(nóng)藝師，工作單位：溫嶺市農(nóng)業(yè)林業(yè)局。