摘要：2008年全球金融危機亦對法國金融市場造成了巨大沖擊。法國傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式的弊端也在金融危機中暴露無遺，這促發(fā)了法國政府全方位改革金融監(jiān)管體制的決心。這些改革主要圍繞調(diào)整傳統(tǒng)嚴格的分業(yè)監(jiān)管模式、擴大金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)限兩大主軸。對于分業(yè)監(jiān)管模式的改革體現(xiàn)出法國正在從按領(lǐng)域分類的監(jiān)管向以目標為目的的監(jiān)管模式發(fā)展，為包括我國在內(nèi)的采取分業(yè)監(jiān)管模式的國家提供了可茲借鑒的樣本。

關(guān)鍵詞：金融危機；監(jiān)管模式；監(jiān)管權(quán)限

蔓延全球的2008年金融危機對法國金融市場也造成了巨大的沖擊。法國傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制存在的弊端在金融危機中暴露無遺，這促發(fā)了法國政府全方位改革其金融監(jiān)管體制的決心。自2008年起，法國政府授權(quán)經(jīng)濟、工業(yè)與就業(yè)部（以下簡稱“經(jīng)濟部”）逐步推行金融監(jiān)管體制改革，頒布了多部法律或法令。這些改革以加強監(jiān)管機關(guān)合作、提高監(jiān)管效率、加強監(jiān)管力度和保護金融產(chǎn)品的消費者為目的，主要圍繞調(diào)整傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式、擴大金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管權(quán)限兩大主軸展開。

一、 調(diào)整傳統(tǒng)監(jiān)管模式

1. 金融危機前的分業(yè)監(jiān)管模式。在2008年金融危機前，法國金融監(jiān)管一直實行嚴格的分業(yè)監(jiān)管模式，在銀行、保險和證券領(lǐng)域分別設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)。

在銀行領(lǐng)域，1984年法國《新銀行法》在法蘭西銀行之外設(shè)立了兩個專門監(jiān)管銀行業(yè)的機構(gòu)：銀行管理委員會（CB）和信貸機構(gòu)與投資企業(yè)委員會（CECEI），兩機構(gòu)共同負責(zé)對銀行業(yè)的日常監(jiān)管，其職權(quán)范圍相互補充。而法蘭西銀行則行使中央銀行的職能，并對于銀行業(yè)受監(jiān)督機構(gòu)進行定期或不定期的檢查和稽核。

保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)為保險、相互保險與互助基金監(jiān)管委員會（ACAMIP），由2003年《金融安全法》（LSF）設(shè)立。其前身是保險監(jiān)管委員會（CCA）和相互保險與互助基金之管理委員會（CCMIP），《金融安全法》將兩機構(gòu)合并為統(tǒng)一的ACAMIP全面負責(zé)對保險機構(gòu)的監(jiān)管。

在證券領(lǐng)域，金融市場管理局（AMF）全面負責(zé)金融市場的監(jiān)管。2003年的《金融安全法》將原來負責(zé)證券監(jiān)管的證券交易委員會（COB）、金融市場委員會（CMF）和金融管理紀律委員會（CDGF）三個機構(gòu)合并為統(tǒng)一的AMF，負責(zé)對法國證券市場進行全面和獨立的監(jiān)管。AMF為獨立的公共權(quán)力機構(gòu)，具有法人資格，享有獨立的財政資源與人員編制。其主要機構(gòu)為理事會和處罰委員會，這兩個機構(gòu)地位平等且相互獨立，職權(quán)范圍亦相互補充。AMF的職權(quán)分為三大部分：規(guī)章條例的創(chuàng)制權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和處罰權(quán)。AMF可制定一般規(guī)則、指令和建議?！耙话阋?guī)則”經(jīng)經(jīng)濟部令狀批準后由官方公報公布，具有規(guī)范的效力。為保證程序的公正性，金融市場管理局內(nèi)部實行“控審分離”的制度，即由理事會負責(zé)提出處罰提案，再由懲罰委員會對于該請求進行裁定。具言之，理事會在對于金融市場管理局的相關(guān)部門所做出的調(diào)查報告或者對央行行長提出的請求進行審查后，決定是否啟動處罰程序。一旦決定啟動該程序，理事會應(yīng)向處罰委員會主席提交控告書，并將決定起訴的理由告知相關(guān)厲害關(guān)系人。處罰委員會其后依據(jù)“對席原則”進行庭審，作出獨立的裁定。此外，AMF亦為歐洲和國際層面的金融市場監(jiān)管提供協(xié)助。

而在銀行、保險和證券三大監(jiān)管部門之間，法國中央銀行充當(dāng)牽頭協(xié)調(diào)者的角色，來組織協(xié)調(diào)各監(jiān)管機關(guān)之間的監(jiān)管行為及信息共享等事項。

2. 金融危機后對于傳統(tǒng)監(jiān)管模式的調(diào)整與改革。嚴格的分業(yè)監(jiān)管模式具有一定的優(yōu)點，如不同的監(jiān)管機關(guān)作為獨立實體具有更強的自主性和靈活性，便于其更靈活地開展監(jiān)管工作，但也不免存在弊端。這些弊端隨著金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展逐漸浮出水面：其一，在分業(yè)監(jiān)管體制下，盡管中央銀行在三個監(jiān)管部門之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，但各監(jiān)管機關(guān)之間的合作仍缺乏強制力。中央銀行因為并不擁有組織全面監(jiān)管合作和制定統(tǒng)一監(jiān)管政策的最終決策權(quán)，往往難以指揮各監(jiān)管部門一致行動來抵御如全球性金融危機這樣的外部沖擊和系統(tǒng)性風(fēng)險。其二，嚴格的分業(yè)監(jiān)管模式不適應(yīng)一些跨業(yè)經(jīng)營和創(chuàng)新金融活動的發(fā)展需要。其三，分立的監(jiān)管機構(gòu)也不利于開展國際層面的金融監(jiān)管交流與合作，不利于落實或配合歐盟倡導(dǎo)的金融監(jiān)管體制改革的各項措施。

傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的上述弊端在2008年的全球金融危機中更是暴露無疑。這次金融危機對法國金融業(yè)也造成了嚴重的打擊，使多家大型金融機構(gòu)陷入財務(wù)危機。法國的股市指數(shù)CAC40從高峰時的6 000點下降到最低的3 000點左右，損失了近一半的市值。法國銀行業(yè)也因金融危機遭受了近250億歐元的損失。法國政府在對本國金融業(yè)采取救助措施的同時，也開始重新審視原來的金融業(yè)監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)范，認為其分業(yè)監(jiān)管體系也是其金融業(yè)陷入困境的重要原因之一。其中銀行業(yè)與保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間信息溝通不夠順暢、缺乏協(xié)調(diào)和整體監(jiān)管的問題尤為突出。這促使法國開始了整合該兩領(lǐng)域監(jiān)管機構(gòu)的改革嘗試。此次整合金融監(jiān)管機構(gòu)的改革并沒有涉及證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)?，F(xiàn)在，銀行與保險業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)與金融市場管理局共同執(zhí)掌法國的金融監(jiān)管事務(wù)，前者負責(zé)管理金融市場參與者，后者負責(zé)監(jiān)管金融市場。這體現(xiàn)出法國正在從按領(lǐng)域分類的監(jiān)管模式向以目標為目的的監(jiān)管模式發(fā)展。

（1）合并銀行業(yè)與保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)——設(shè)立審慎監(jiān)管局。早在2008年，法國《經(jīng)濟現(xiàn)代化法》（LME）就已授權(quán)政府著手進行銀行業(yè)與保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的整合。2010年1月21日，法國經(jīng)濟部頒布法令，在銀行業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域統(tǒng)一設(shè)立審慎監(jiān)管局（ACP）。這一改革措施是金融危機后法國金融監(jiān)管體制改革的一個重要方面。

新設(shè)的ACP為獨立的行政機關(guān)，擁有切實的自主管理權(quán)和獨立預(yù)算，其資金來源來自于處于其監(jiān)管下的企業(yè)上繳的稅費。ACP下設(shè)理事會、懲罰委員會兩個主要機構(gòu)以及秘書處和政府特派員組，其主席由中央銀行行長擔(dān)任。理事會下設(shè)具體負責(zé)監(jiān)管銀行業(yè)和保險業(yè)的兩個分理事會。ACP除了繼承銀行和保險業(yè)各前任監(jiān)管機構(gòu)的核準、審批和監(jiān)督權(quán)之外，還增加了一些新的職能。如ACP監(jiān)督被監(jiān)管機構(gòu)是否遵守消費者保護法規(guī)保障了消費者的知情權(quán)，其訂立合同的方式和程序是否符合《消費法典》的要求等，以保護金融產(chǎn)品消費者的利益。此外，其還負責(zé)監(jiān)督一些行業(yè)協(xié)會的規(guī)章是否符合法律的規(guī)定，也可以自發(fā)地提出一些與保護金融產(chǎn)品消費者有關(guān)的行業(yè)規(guī)章的建議。為此，ACP享有對于受監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)查權(quán)，介入權(quán)和處罰權(quán)，但其職權(quán)并不包括制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力。兩領(lǐng)域統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的建立無疑有助于減少監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力掣肘和職能交叉、提高監(jiān)管效率、減少監(jiān)管成本。

ACP在一定程度上隸屬于中央銀行，財政預(yù)算不足時也由中央銀行補足。這一模式源于兩者在維護金融秩序穩(wěn)定方面的互補性。首先，ACP能夠充分利用中央銀行的金融和經(jīng)濟學(xué)專家提供的數(shù)據(jù)來對金融市場的風(fēng)險進行評估。其次，也有助于ACP對于緊急危機進行快速有效的處理，尤其是資金鏈出現(xiàn)危機時，央行的貨幣儲備將發(fā)揮重要作用。這已從經(jīng)濟危機中得到印證，監(jiān)管機構(gòu)與中央銀行的脫節(jié)使對于現(xiàn)金流危機處理收效甚微，只有加強兩機構(gòu)之間的聯(lián)系才是處理危機的出路。

（2）證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)繼續(xù)存留。在整合金融監(jiān)管機構(gòu)的改革中，法國并未選擇完全的統(tǒng)合監(jiān)管模式。金融市場管理局（AMF）并沒有被并入到ACP中，依然負責(zé)監(jiān)管法國金融市場。這也與法國歷史上證券業(yè)與銀行業(yè)歷來有著相對多的溝通與合作有關(guān)，在證券市場監(jiān)管機構(gòu)整合后，金融市場管理局一直維持著這一傳統(tǒng)。

（3）設(shè)立ACP與金融市場管理局的協(xié)調(diào)機構(gòu)。法國金融監(jiān)管體制的改革將原來的三個監(jiān)管機關(guān)精簡為兩個，已有方便監(jiān)管機關(guān)的協(xié)調(diào)合作之意。但為了進一步完善ACP與AMF兩機構(gòu)之間的信息溝通機制，2010年5月，兩機構(gòu)主席簽署協(xié)議，成立了運作于兩機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)（P？觝le Commun de AMF-ACP），其主要職能一是加強兩機關(guān)之間的溝通與合作，二是在尊重兩監(jiān)管機關(guān)各自權(quán)限的前提下，通過加強對金融產(chǎn)品商業(yè)化中的銀行、保險和投資機構(gòu)的金融產(chǎn)品的監(jiān)管，來強化對于金融產(chǎn)品消費者的保護。此外，從ACP與AMF中選任的一名協(xié)調(diào)員負責(zé)監(jiān)管該機構(gòu)的運作。

二、 擴大和加強金融監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管權(quán)限

1. 設(shè)立“金融監(jiān)管和系統(tǒng)風(fēng)險委員會”加強宏觀審慎監(jiān)管。為了對金融風(fēng)險進行更為有效的宏觀審慎監(jiān)管、避免出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，2011年《銀行與金融調(diào)控法》設(shè)立“金融監(jiān)管和系統(tǒng)風(fēng)險委員會”（COREFRIS）。COREFRIS的宏觀監(jiān)管職能與ACP與AMF的微觀監(jiān)管互為補充，對維護法國金融市場秩序的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

COREFRIS主席由經(jīng)濟部部長擔(dān)任，其成員包括央行負責(zé)人、ACP主席和副主席、金融市場管理局主席、會計委員會主席以及其他三位該領(lǐng)域資深專業(yè)人士。該機構(gòu)的主要職能如下：在不影響上述各監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)的前提下監(jiān)管各機構(gòu)之間的合作與信息交流；對于金融市場的風(fēng)險進行分析，參考歐盟系統(tǒng)風(fēng)險委員會的通知對本國金融市場所蘊含的系統(tǒng)風(fēng)險進行分析和評估，尤其是對可能威脅金融市場穩(wěn)定的危險發(fā)出預(yù)警；聽取金融職業(yè)機構(gòu)代表意見，向議會就金融市場狀況提交年度報告；參與國際和歐盟金融監(jiān)管規(guī)則制定等。雖然該機構(gòu)只是一個咨詢機構(gòu)，并不擁有決策權(quán)，但其對于經(jīng)濟部為預(yù)防和應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險制定法律或做出決策具有重要輔助作用。

2. 擴大金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限。

（1）擴大審慎監(jiān)管局的監(jiān)管權(quán)限。2010年1月21日法令最初規(guī)定ACP可處罰的最高罰款金額為5千萬歐元。此后，為了提高對于違規(guī)銀行和保險公司的處罰力度，《銀行與金融調(diào)控法》將這一額度提高了一倍。ACP現(xiàn)在有權(quán)開出1億歐元的罰單。

此外，為防止金融危機重演，2012年法國啟動了對于銀行業(yè)的改革，計劃分離金融交易投資和儲蓄業(yè)務(wù)，加強金融監(jiān)管。這也是為兌現(xiàn)法國現(xiàn)任總統(tǒng)奧朗德此前競選時作出的對銀行業(yè)采取強硬措施的承諾。2013年，《銀行業(yè)分離與監(jiān)管法》出臺，該法除了要求銀行機構(gòu)分離金融交易投資和儲蓄業(yè)務(wù)外，其另一項重要內(nèi)容便是擴大ACP的權(quán)限。該法在ACP內(nèi)部新設(shè)一個危機處理機構(gòu)——“銀行危機理事會”，ACP也因此被更名為“審慎監(jiān)管與危機解決局”（ACPR）。ACPR擁有更為廣泛的監(jiān)管權(quán)，其有權(quán)對銀行在法國本土和海外的投資、收購或創(chuàng)建子公司或開展新業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。一旦銀行陷入困境，ACPR有權(quán)進行干預(yù)，可以采取包括重整組織結(jié)構(gòu)、更換管理層、派駐臨時管理人、強制出售資產(chǎn)、拆分業(yè)務(wù)、禁止或中止分紅、制定重組計劃等措施，甚至可以要求股東進行賠償。這些措施將使法國金融危機事件處理機制得到進一步完善。

（2）擴大金融市場管理局的監(jiān)管權(quán)限。金融危機之后，加強證券領(lǐng)域監(jiān)管的呼聲亦日益高漲。在這一背景下，2010年《銀行與金融調(diào)控法》對AMF的職能進行了改革。改革措施對程序性和實體性監(jiān)管規(guī)則均有涉及，但其中最令人矚目的當(dāng)屬擴展了金融市場管理局的監(jiān)管權(quán)限。該法將原屬于場外市場的金融衍生品交易、賣空交易、信用評級機構(gòu)等均納入AMF的監(jiān)管權(quán)限之中。

①將AMF的監(jiān)管權(quán)限延伸至場外金融衍生品交易市場。2005年，法國相關(guān)法律規(guī)定信貸機構(gòu)和投資機構(gòu)等受規(guī)制市場的成員有義務(wù)向AMF檢舉市場中有內(nèi)幕交易、操縱市場或散布虛假信息等濫用市場行為嫌疑的上市金融工具。2010年的《銀行與金融調(diào)控法》將此檢舉義務(wù)擴展到“與之相關(guān)的金融工具”。這一規(guī)定將非上市金融衍生品的交易也劃在應(yīng)予檢舉的行為之列。同樣，在對于濫用市場行為進行處罰方面，AMF的處罰權(quán)也延伸到“與之相關(guān)的金融工具”。如今，任何金融衍生品交易，無論其上市與否，均處于AMF的監(jiān)管之下。

②該法明確賦予AMF對可能危及金融秩序穩(wěn)定的金融工具交易采取緊急限制措施的權(quán)力。該法明確規(guī)定，在金融市場出現(xiàn)意外情形時，AMF主席或其授權(quán)之人有權(quán)對于可能危及金融秩序穩(wěn)定的某些金融工具交易的條件采取緊急限制措施。該緊急限制措施一般不超過15天，如有必要可以延長期限。這一規(guī)定賦予了AMF對于賣空交易發(fā)布緊急禁令的權(quán)力。在金融危機時期，賣空交易飽受詬病。在此之前，在美國華爾街危機不斷加重的背景下，法國AMF為防止大量的賣空造成金融秩序的混亂，2008年9月就已對于賣空交易采取了限制措施。其以公報的形式發(fā)布了臨時限制賣空令，暫時禁止賣空行為，并要求投資者持有超過目標公司資本0.25%的凈空頭時最遲不能晚于第二天向AMF報告并向市場進行披露。盡管禁止賣空是AMF應(yīng)對金融危機的必要措施，但卻因為缺乏法律依據(jù)而受到質(zhì)疑。2010年9月，歐盟委員會公布了一項有關(guān)賣空的提案，提出在容易引起市場混亂的情況下，歐洲金融監(jiān)管機構(gòu)或者各成員國監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)限制甚至禁止某些賣空交易。在這一背景下，《銀行與金融調(diào)控法》授權(quán)AMF在必要時對于危及金融市場穩(wěn)定的某些金融工具的交易條件采取限制措施，為AMF限制賣空交易提供了具體且明確的法律依據(jù)。在有法可依之后，AMF可以對賣空交易實施更有效率的監(jiān)管。如2011年8月11日，為了防止國內(nèi)股票大起大落，AMF又一次發(fā)布了禁止賣空的禁令，對包括法國巴黎銀行、法國興業(yè)銀行在內(nèi)的11只金融股進行賣空操作予以禁止。

③該法將信用評級機構(gòu)的核準登記和監(jiān)管權(quán)納入到了AMF的監(jiān)管權(quán)限中。在金融危機中，信用評級機構(gòu)被認為是金融危機的主要責(zé)任人，因此也成為金融監(jiān)管體制改革中的重要受規(guī)制對象。隨著《銀行與金融調(diào)控法》的頒布，信用評級機構(gòu)如今被視作是投資機構(gòu)的“關(guān)聯(lián)機構(gòu)”，其注冊登記、執(zhí)業(yè)活動都處于AMF的監(jiān)管之下。此外，AMF每年將針對信用評級機構(gòu)發(fā)布報告，對其角色、職業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)透明度以及其對于證券發(fā)行人和金融市場的影響進行評價。另外，信用評級機構(gòu)也被苛以更多的責(zé)任，需為其過錯承擔(dān)過錯侵權(quán)責(zé)任。盡管信用評級機構(gòu)的過錯與投資機構(gòu)遭受的損失之間的因果關(guān)系并不是十分容易證明，但這一規(guī)定對于評級機構(gòu)至少會起到警戒的作用，有助于避免評級機構(gòu)弄虛作假的狀況發(fā)生。該法在規(guī)定信用評級機構(gòu)合同責(zé)任的同時，還指出任何試圖減輕評級機構(gòu)責(zé)任的合同條款均不具法律效力。

④《銀行與金融調(diào)控法》亦加強了AMF的處罰力度。該法將處罰委員會的最高罰款金額增加為原來的10倍（進行紀律處罰的罰款最高可達到1 500萬歐元；進行行政處罰的罰款可達到1億歐元）。這一改革措施加大了對違規(guī)交易和活動的處罰力度，對于金融市場參與者形成更強的威懾力。

三、 啟示

法國針對金融危機中暴露出來的金融監(jiān)管體制缺陷采取了一系列實質(zhì)性的改革措施，包括整合監(jiān)管機關(guān)使監(jiān)管主體更為集中、實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀監(jiān)管相結(jié)合革除監(jiān)管死角、提高監(jiān)管機關(guān)罰款上限來加強監(jiān)管力度、擴大監(jiān)管機關(guān)監(jiān)管范圍使其能夠涵蓋更多的金融市場主體和交易活動等。尤其是在監(jiān)管模式的改革中，法國的金融監(jiān)管體制并未徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)合監(jiān)管模式，而是實行銀行與保險領(lǐng)域統(tǒng)合監(jiān)管、證券市場單獨監(jiān)管的頗具特色的二元監(jiān)管模式，體現(xiàn)出法國正在從按領(lǐng)域分類的監(jiān)管模式向以目標為目的的監(jiān)管模式發(fā)展。這一做法為包括我國在內(nèi)的采取分業(yè)監(jiān)管模式國家的金融監(jiān)管體制改革提供了最適合借鑒的樣板；而其增加監(jiān)管力度、擴大監(jiān)管范圍的各項改革措施則可在更廣泛的范圍內(nèi)對他國的金融體制改革提供參考。

參考文獻：

1. Jean-Francois Biard， Les agences de nota- tion de crédit， La semaine juridique entreprise et affaire， n° 27， 7 juillet 2011，1524.

2. Etienne Gruner， Dernière évolution de l'architecteur du système de supervision fin- ancier fran？ais et des missions de l'Autorité de contr？le prudentiel， Revue Lamy Droit des Aff- aires，2011，56.

3. Anne-Dominique Merveille， Droit financier， Gualino， Lextenso éditions，2012.

4. Présentation： http：//www.amf-france.or- g/L-AMF/Missions-et-competences/Presentationhtml.

基金項目：2012年度上海市高校青年教師培養(yǎng)資助計劃課題項目“侵權(quán)責(zé)任法在證券領(lǐng)域的適用問題研究”（項目號：ZZHD2F12006）；華東政法大學(xué)2012年度科研課題“侵權(quán)責(zé)任法的實施對金融機構(gòu)的影響”（項目號：11H2K033）；“中國博士后科學(xué)基金資助項目”（項目號：2012M511068）；“浦江人才計劃資助項目”（項目號：E-8401-12-036）。

作者簡介：姜影，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院助理研究員，華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)博士后流動站博士后，法國巴黎東部大學(xué)法學(xué)博士。

收稿日期：2014-02-16。