在我國人口老齡化的進(jìn)程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展對于積極應(yīng)對人口老齡化和解決老年人口問題顯得尤為重要。目前，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展仍存在一些問題，需要國家、社會(huì)、機(jī)構(gòu)經(jīng)營者給予足夠的重視。

2013年2月27日《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》發(fā)布，從報(bào)告內(nèi)容來看，在過去的一年中我國的老齡事業(yè)取得了諸多成績，老齡事業(yè)亮點(diǎn)紛呈。報(bào)告指出截至2012年底，養(yǎng)老床位數(shù)已達(dá)到390萬張，每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到20.5張，社區(qū)各類服務(wù)床位數(shù)已達(dá)到17.6萬張。《中華人民共和國2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2013年中國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4.3萬個(gè)，床位474.6萬張，收留撫養(yǎng)各類人員294.3萬人。從兩個(gè)數(shù)據(jù)可以對比發(fā)現(xiàn)，在人口老齡化不斷深化和家庭養(yǎng)老獨(dú)木難支背景下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展對于我們積極應(yīng)對人口老齡化和解決老年人口問題顯得尤為重要。

國家對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策支持

為了積極發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在過去的十多年間，國家從各個(gè)方面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展給予支持。在政策層面，2000年《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》首次提出“家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老機(jī)制。從2006年開始國家陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》及《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》等，上述政策從不同的層面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展給予政策支持。2013年以來，國家更是發(fā)布了7個(gè)法律法規(guī)，從不同方面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)行扶持。縱觀近年來涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，這些法律法規(guī)涉及到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、建設(shè)、運(yùn)營管理、稅收補(bǔ)貼等方面。

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入方面，2013年6月27日通過的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立具備的條件，如人員、資金、床位數(shù)量等。對于香港和澳門的投資者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也專門出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)，2013年2月13日，商務(wù)部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于香港，澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和殘疾人機(jī)構(gòu)服務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》。

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，國家出臺(tái)了諸多的法律法規(guī)從建設(shè)用地、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面提供了政策支持。2014年4月17日國土資源部辦公廳發(fā)布《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，意見界定了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地范圍，依法確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施土地用途和年期，細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供地政策，鼓勵(lì)租賃供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地分類管理，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地監(jiān)管。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，出臺(tái)了《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)。

在引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，符合城鎮(zhèn)職工（居民）基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)條件的，可申請納入定點(diǎn)范圍，入住的參保老年人按規(guī)定享受相應(yīng)待遇?！蛾P(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》更是提出要推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)合作，建立健全醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制，鼓勵(lì)開通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的預(yù)約就診綠色通道，協(xié)同做好老年人慢性病管理和康復(fù)護(hù)理。增強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為老年人提供便捷、優(yōu)先優(yōu)惠醫(yī)療服務(wù)的能力。

在運(yùn)營管理方面，出臺(tái)了《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)劃（2013-2017）》《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》。上述政策法規(guī)從各個(gè)方面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)行以及管理中可能存在的問題進(jìn)行了規(guī)范。

在稅收補(bǔ)貼方面，2000年財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，通知規(guī)定對政府部門和企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人等社會(huì)力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，暫免征收企業(yè)所得稅，以及老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。對企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量，通過非營利性的社會(huì)團(tuán)體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。

發(fā)展過程中存在的問題

雖然我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在快速地發(fā)展，但是，在發(fā)展的過程中依然存在著諸多問題。

首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策的落地問題。從國家以及各地制定的各種政策來看，有些政策是單一部門制定，但是，政策的落實(shí)單位對于這些政策并不認(rèn)同，政策無法落地。2000年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》（國辦發(fā)〔2000〕19號(hào)），2013年國務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，在土地、稅收、用水、用電等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，但由于部分地區(qū)和部門認(rèn)識(shí)不到位，加之一些政策措施剛性不夠，許多政策很難落實(shí)，沒有發(fā)揮好優(yōu)惠政策對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的扶持和激勵(lì)作用。

其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工問題。護(hù)工問題主要表現(xiàn)為護(hù)工的技能缺乏和流動(dòng)性較大。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和運(yùn)營離不開具有一定技能的護(hù)工，但是，從大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況來看，由于目前沒有專門的學(xué)校培養(yǎng)或者機(jī)構(gòu)培訓(xùn)護(hù)工，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工都缺乏相應(yīng)的技能。照顧老人對于大多數(shù)年輕人來說是一個(gè)沒有地位、苦臟累、收入不高的工作，所以，護(hù)工中年輕人較少，即使有些年輕人步入這一行業(yè)，在工作了一段時(shí)間積累了工作經(jīng)驗(yàn)以后就會(huì)跳槽到更有前途的單位。所以，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的員工流動(dòng)性比較大。有新聞媒體報(bào)道，北京市170家民辦養(yǎng)老院普遍存在“用工荒”。前不久，棲霞一家民辦養(yǎng)老院，由于護(hù)工不足，甚至把八旬老人捆在床上，造成老人多處受傷。

第三，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選址與收住對象問題。從一些大城市如北京和上海的情況來看，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在選址的時(shí)候會(huì)選擇郊區(qū)。誠然，選擇郊區(qū)有其自身的優(yōu)勢，但是，對于老年人來說未必是優(yōu)勢。從老年人的需求來看，醫(yī)療和飲食是他們最基本的需求，在上述需求滿足的情況下才有老有所樂的需求。但是，如果把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)放在郊區(qū)，那么，醫(yī)療的需求極有可能無法滿足。關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住對象的問題，很多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收到諸多條件的限制不愿意收住不能自理的老人，使得一些有需求的老人無法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

第四，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給和需求匹配問題?！吨腥A人民共和國2013年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2013年中國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4.3萬個(gè)，床位474.6萬張，收留撫養(yǎng)各類人員294.3萬人。與此同時(shí)，《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》數(shù)據(jù)顯示，2012年年底80歲及以上高齡老年人口達(dá)2273萬，失能老年人口繼續(xù)增加，從2012年的3600萬增長到2013年的3750萬。從上述數(shù)據(jù)可以看到，不管是80歲及以上高齡老人數(shù)量還是失能老人數(shù)量均顯著多于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量。但是，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率來看，2013年只有62%。從新聞媒體的報(bào)道來看，有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，如北京市第一社會(huì)福利院目前排隊(duì)的老人已達(dá)1萬多人，每年只能入住幾十位，即使按100人算，也要等上100年。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同時(shí)存在一床難求和高空置率的情況說明在供給和需求的匹配上出現(xiàn)了問題，這就需要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營者了解老年人的需求，契合老年人的需求。

第五，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題。經(jīng)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)又是難以控制和避免的。具體來看，包括兩個(gè)方面，一方面是業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如日常生活中的事故糾紛風(fēng)險(xiǎn)、身體機(jī)能惡化帶來的風(fēng)險(xiǎn)、醫(yī)療需求增加的風(fēng)險(xiǎn)、員工發(fā)生工傷的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，如入住老人帶來的風(fēng)險(xiǎn)、員工招聘帶來的風(fēng)險(xiǎn)、收支惡化的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)中，有些風(fēng)險(xiǎn)可以盡力避免，有些可以通過相關(guān)保險(xiǎn)免除，但是，一旦遭遇一些風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)輕則名譽(yù)受損重則關(guān)門大吉。有媒體報(bào)道，一位律師曾經(jīng)對當(dāng)?shù)?0家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)20家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無一例外都發(fā)生過老人意外傷害事故。在這些機(jī)構(gòu)中，少的出現(xiàn)過兩三起，多的有十幾起，共計(jì)70余次進(jìn)入訴訟程序，賠償金額從一兩萬元到三四十萬元不等，有一家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一年內(nèi)發(fā)生兩起事故，共向家屬賠償了30萬元，管理者把家當(dāng)都搭上了，只能關(guān)門。

發(fā)展中需要注意的問題

從上面的分析可以看到，我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中存在一定的問題，為了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，需要國家、社會(huì)、機(jī)構(gòu)經(jīng)營者就下面幾個(gè)問題給予足夠的重視。

首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展不是老齡部門一家的事情，離不開各個(gè)部門的支持。所以，在政策的制定以及運(yùn)行的過程中需要其他部門的參與和協(xié)作。

其次，政策要有一定的剛性和操作性才能保證落地，需要政策制定者在制定政策的時(shí)候落實(shí)政策的執(zhí)行者，確保相關(guān)政策具有可操作性。

第三，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)工問題需要國家尤其是教育部門給予支持，鼓勵(lì)和扶持相關(guān)學(xué)校培養(yǎng)這方面的人才，同時(shí)，需要在全社會(huì)范圍內(nèi)改變觀念，伺候別人的工作并不低人一等，通過政策和市場的手段提高護(hù)工的收入水平。

第四，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選址需要注意到潛在的客戶群體，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所在地的老人尤其是不能自理老人數(shù)量；要考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)周圍的環(huán)境，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)周圍是否方便老年人的生活，比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)周圍是否有商場或者商店、公園、銀行等，交通是否方便等；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是未來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的方向，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部開設(shè)或者附近是否有醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。

第五，合理引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住不能自理老人，不能自理老人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求最大，因此，需要政府通過給予補(bǔ)貼，引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在收住時(shí)向不能自理老人傾斜。北京市民政局已經(jīng)開始采取上述措施，并取得不錯(cuò)的效果，值得其他省份效仿。

第六，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避問題，2014年2月28日民政部 、中國保監(jiān)會(huì)和全國老齡辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。從未來的發(fā)展來看，需要國家從政策層面出臺(tái)更多的政策幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。