【摘要】隨著社會(huì)治理創(chuàng)新成為國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，社會(huì)組織不再僅僅被視為管理的對(duì)象，更被賦予了社會(huì)治理主體地位，開始成為政府的合作治理伙伴。在扶持社會(huì)組織發(fā)展，大力推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理方面，部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)做出了不少巧妙的制度安排，取得了良好的治理效果。尤其是新加坡、日本和中國(guó)香港，其歷史文化背景與我國(guó)內(nèi)地有著某種相似之處，美國(guó)則是社會(huì)組織最為發(fā)達(dá)，發(fā)揮作用最為全面的國(guó)家。借鑒他們?cè)谝?guī)范、推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理上的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)治理，尤其是深圳的社會(huì)管理體制創(chuàng)新有著重要的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織 公共治理 啟示

一、新加坡：官辦組織、民辦組織相得益彰

新加坡是個(gè)華人主導(dǎo)的國(guó)度。根據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)，新加坡約有280萬(wàn)華人，占新加坡居民人口的74.1%，是新加坡最大的族群。正是因?yàn)槠湮幕瘋鹘y(tǒng)（深受儒家文化影響）、行政體制（長(zhǎng)期由人民行動(dòng)黨一黨執(zhí)政）等都與中國(guó)較為相似，國(guó)內(nèi)有不少官員、學(xué)者都對(duì)新加坡有天然的親近感，尤其是對(duì)新加坡的公共管理興趣濃厚，試圖從新加坡的公共管理經(jīng)驗(yàn)中獲得對(duì)改進(jìn)中國(guó)公共管理的經(jīng)驗(yàn)和路徑。

（一）新加坡社會(huì)組織參與治理的現(xiàn)狀

新加坡在走向現(xiàn)代化的過(guò)程中，一直奉行強(qiáng)勢(shì)政府理念，強(qiáng)調(diào)精英治國(guó)，其社會(huì)組織的發(fā)展也極具官方主導(dǎo)色彩。與中國(guó)類似，新加坡的社會(huì)團(tuán)體有官辦和民辦兩種。官方團(tuán)體基本上是由政府親手扶植培育起來(lái)的，被政府納入管理架構(gòu)之中，成為政府或執(zhí)政黨在社會(huì)之中的延伸。官方社團(tuán)的獨(dú)立性和自主性較弱，活動(dòng)范圍有限。民間社會(huì)組織被嚴(yán)禁參與政治活動(dòng)，多是志愿性組織，服務(wù)的內(nèi)容廣泛多樣。從一般性社會(huì)服務(wù)，到向特殊群體提供幫扶救濟(jì)。

新加坡的社會(huì)組織在參與社會(huì)治理過(guò)程中有兩大顯著特征，具體表現(xiàn)在：

一是官方社團(tuán)發(fā)揮了重要的政治功能。比如新加坡人民協(xié)會(huì)，是依據(jù)《人民協(xié)會(huì)法》成立，宗旨是促進(jìn)種族和諧。它在新加坡形成了數(shù)量龐大、功能明確的的組織網(wǎng)絡(luò)，現(xiàn)有基層組織1300多個(gè)，覆蓋社會(huì)各個(gè)角落。人民協(xié)會(huì)通過(guò)對(duì)話會(huì)等活動(dòng)，解釋政府政策，聽取公眾意見，協(xié)調(diào)不同的利益訴求，成為了一個(gè)真正發(fā)揮實(shí)際作用的、聯(lián)系政策和民眾的橋梁和紐帶。公眾通過(guò)協(xié)會(huì)滿足了對(duì)公共事務(wù)的參與，政府通過(guò)協(xié)會(huì)可以及時(shí)了解民眾需求并做出反應(yīng)，使得政府與公眾的溝通更加暢通。另外，人民協(xié)會(huì)還通過(guò)廣泛吸納青年、婦女等群體，從中吸納優(yōu)秀骨干，為執(zhí)政黨和政府鞏固群眾基礎(chǔ)、推薦人才發(fā)揮了積極有效的作用。

二是部分官方社團(tuán)也逐步回歸社會(huì)，增強(qiáng)了自主性和自治性。如民眾俱樂部本是人民行動(dòng)黨執(zhí)政后所建，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型成為了注重“公民自治”的社會(huì)組織，下設(shè)青年組、婦女組和老年組。它的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自民間，廣泛吸納志愿者參與，服務(wù)對(duì)象面向民眾，主要提供組織文體活動(dòng)、興建公共體育休閑設(shè)施、幫助老弱病殘等弱勢(shì)群體。

（二）新加坡對(duì)社會(huì)組織的管理制度

新加坡的社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，在20世紀(jì)80年代中期才得到迅速發(fā)展。2004年，新加坡簡(jiǎn)化了注冊(cè)手續(xù)，文體和社交領(lǐng)域的民間社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)較快。對(duì)于非官辦的民間社會(huì)組織，新加坡政府實(shí)行強(qiáng)制注冊(cè)制度，僅與注冊(cè)相關(guān)的法律就有《社團(tuán)法令與條令》、《互惠組織法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》等多部，規(guī)范不同類型社會(huì)組織的注冊(cè)，未經(jīng)登記即為非法社團(tuán)。比如，即便是學(xué)生社團(tuán)，也必須到政府登記注冊(cè)，且僅允許在校學(xué)生參加，教師和社會(huì)人員不得參與。

新加坡嚴(yán)禁民間社團(tuán)參與任何政治活動(dòng)。要求所有社團(tuán)每年必須報(bào)送年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，而且資產(chǎn)50萬(wàn)新幣以上的財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過(guò)獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)。值得說(shuō)明的是，雖然政府強(qiáng)制注冊(cè)審批，但實(shí)際上尺度很寬松，如無(wú)特殊的政治理由，一般的申請(qǐng)都會(huì)得到批準(zhǔn)，這也是新加坡社團(tuán)數(shù)目較多的原因。

（三）新加坡對(duì)社會(huì)組織參與治理的扶持

新加坡政府非常重視對(duì)社會(huì)組織的扶持，充分利用各種資源為社會(huì)組織提供公共服務(wù)或開展慈善公益活動(dòng)創(chuàng)造條件。比如興建的政府組屋社區(qū)，首層全部是架空層，為社會(huì)組織預(yù)留了充足的活動(dòng)場(chǎng)地。在不同的社區(qū)，政府都有不同的規(guī)劃，考慮可謂相當(dāng)周全。如新加坡政府設(shè)立了“社會(huì)融合基金”（Community Integration Fund），用于支持舉辦社區(qū)活動(dòng)和各族節(jié)日慶?；顒?dòng)，促進(jìn)多元文化的交流。[1]每年通過(guò)國(guó)家福利理事會(huì)接受政府的經(jīng)費(fèi)支持，約占其行政開支的一半。

總之，新加坡已認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織在社會(huì)治理中的積極作用，大量志愿性組織的興起代表了今后新加坡民間社會(huì)組織的發(fā)展方向。在政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)下，官辦社會(huì)組織和民辦社會(huì)組織各司其職，將為新加坡的公民社會(huì)治理提供有力支持。

二、美國(guó)：制度設(shè)計(jì)精細(xì)化

1620年，驚世駭俗的五月花號(hào)公約誕生，奠定了美利堅(jiān)民族堅(jiān)不可摧的強(qiáng)大精神支柱。公約間接體現(xiàn)出的“政府為民有、民治、民享”的精神深深扎根于美國(guó)民眾內(nèi)心深處。在美國(guó)，歷史悠久而深入人心的自由主義傳統(tǒng)和強(qiáng)有力的憲法，保障了公民結(jié)社的自由和合法性。美國(guó)非政府組織的注冊(cè)和成立并不需要政府的審批，美國(guó)政府創(chuàng)造性地把管理重點(diǎn)放在了稅法支持上，通過(guò)巧妙的稅法制度安排促使非政府組織、企業(yè)、政府、民眾達(dá)到共贏的結(jié)果，為全世界樹立了一個(gè)“好制度”的典范。

（一）美國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)狀

美國(guó)的非營(yíng)利組織數(shù)量龐大，類型眾多，發(fā)展成熟。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，其非營(yíng)利組織包括150多種類型，僅行業(yè)協(xié)會(huì)（business leagues）就有約8.5萬(wàn)個(gè)。美國(guó)有專業(yè)社工85萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.8‰。美國(guó)有421所大學(xué)建立社會(huì)工作學(xué)院或設(shè)立社會(huì)工作專業(yè)。美國(guó)還建立了發(fā)達(dá)的公益性社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，共有100多萬(wàn)家社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。[2]

美國(guó)社會(huì)也極其認(rèn)同非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。美國(guó)民眾相信非營(yíng)利組織能夠比政府更好地為他們提供服務(wù)。2003年，美國(guó)民眾捐獻(xiàn)了2410億美元給慈善公益組織，其中83%由個(gè)人捐贈(zèng)，11%來(lái)自基金會(huì)，6%來(lái)自法人機(jī)構(gòu)。[3]

（二）精巧精細(xì)的稅法管理制度

美國(guó)法律完備，對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的管理是從稅法入手，通過(guò)稅法的調(diào)節(jié)對(duì)非營(yíng)利組織的成立、運(yùn)轉(zhuǎn)到監(jiān)督全程引導(dǎo)，避免了粗魯直接的行政干預(yù)，頗有“四兩撥千斤”的精巧，可謂是世界上最為獨(dú)樹一幟的管理方式。總體而言，美國(guó)的稅法安排是：以免稅資格引導(dǎo)規(guī)范行為，以稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)社會(huì)捐助構(gòu)筑多贏，以稅賦公開贏得社會(huì)信任。一部稅法，一些細(xì)節(jié)，完成了很多國(guó)家需要制訂大量繁雜法規(guī)、投入相當(dāng)人力財(cái)力才能做到的事情。

1.以免稅資格引導(dǎo)規(guī)范行為

美國(guó)的《國(guó)內(nèi)稅收法典》對(duì)非政府組織的定義、資格認(rèn)定、經(jīng)濟(jì)利益、信息公開、活動(dòng)監(jiān)管都有明確的規(guī)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)告、信息公開、財(cái)務(wù)抽查等途徑，認(rèn)定社會(huì)組織的免稅資格。一旦發(fā)現(xiàn)弄虛作假問題，將給予嚴(yán)懲直至訴訟至法院。非營(yíng)利性組織要獲得免稅資格必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的組織測(cè)試和運(yùn)行測(cè)試，以全面審查其是否符合法律的各項(xiàng)規(guī)定。而且，由于注冊(cè)為法人有利于申請(qǐng)免稅資格，因此主動(dòng)注冊(cè)成為了一種自覺行為。

獲得免稅資格后，非營(yíng)利組織的運(yùn)行幾乎全程出于稅法的監(jiān)管和調(diào)控之下。相關(guān)法律要求免稅組織的資產(chǎn)必須永久性地投入到公益慈善事業(yè)，也就是著名的“公益資產(chǎn)不可撤回性”原則。即便該組織解散，其所擁有的資產(chǎn)也只能用于法律規(guī)定的其他事業(yè)，或交由政府用于公益事業(yè)。所有通過(guò)了免稅檢驗(yàn)的組織，均被絕對(duì)禁止參與任何政治競(jìng)選活動(dòng)。

2.以稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)社會(huì)捐助構(gòu)筑多贏

免稅的NGO組織不僅自身可以免交聯(lián)邦所得稅和失業(yè)稅，而且可以讓向其捐款的機(jī)構(gòu)或個(gè)人依法享受稅收優(yōu)惠。為了避免弄虛作假甚至洗錢活動(dòng)，捐贈(zèng)方享受的稅收優(yōu)惠是有明確規(guī)定的。比如享受稅收優(yōu)惠的個(gè)人捐贈(zèng)最高限額不得超過(guò)其收入調(diào)整后毛所得的一半，公司捐贈(zèng)的最高免稅扣除額不超過(guò)應(yīng)稅所得的10%。

稅法優(yōu)惠讓捐贈(zèng)者有所補(bǔ)償，讓受贈(zèng)者有約束。比如要求受贈(zèng)機(jī)構(gòu)必須為所有250美元以上的捐贈(zèng)開具收據(jù)，這個(gè)收據(jù)同時(shí)也是捐贈(zèng)者抵扣稅款的依據(jù)。這個(gè)細(xì)微的要求極好地保障了雙方的義務(wù)和利益。如果是接受禮品等實(shí)物捐贈(zèng)，受贈(zèng)機(jī)構(gòu)必須在年度報(bào)告中注明禮品的價(jià)值。而如果非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)回贈(zèng)了禮品給捐贈(zèng)人，則該禮品的價(jià)值不得享有稅收優(yōu)惠。再如為了保證基金會(huì)的募款和使用不被濫用，政府要求基金會(huì)詳細(xì)列出所有收支明細(xì)，并要求每年必須支出5%的總資產(chǎn)，否則將強(qiáng)行扣稅。

3.以稅賦公開贏得社會(huì)信任

在信息公開方面，美國(guó)似乎已經(jīng)做到了極致。免稅組織每年必須向聯(lián)邦稅局報(bào)送年度報(bào)表。報(bào)表的內(nèi)容非常復(fù)雜詳細(xì)，以至于通常必須聘請(qǐng)專業(yè)人士填寫。如果沒有法定理由，這些報(bào)表必須向公眾持續(xù)公示3年。[4]正是因?yàn)橛羞@樣嚴(yán)格的法律法規(guī)約束，美國(guó)的非政府組織才能充分地贏得政府和民眾的信任，獲得資助和捐助。那種片面要求民眾奉獻(xiàn)愛心、形成慈善氛圍的呼吁，在美國(guó)的這些規(guī)范下只會(huì)自慚形穢，無(wú)地自容。

（三）美國(guó)非營(yíng)利組織的特點(diǎn)

1.機(jī)構(gòu)高度獨(dú)立自治。美國(guó)民眾的自治傳統(tǒng)同樣體現(xiàn)在他們自發(fā)組成的非營(yíng)利組織上。他們對(duì)政府公權(quán)力保持警惕，更愿意相信公民通過(guò)契約精神結(jié)成的自治機(jī)構(gòu)，即便他們有相當(dāng)一部分經(jīng)費(fèi)是來(lái)自政府的撥款或資助。而政府也樂于將公共服務(wù)職能交由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)，以最大限度彌補(bǔ)公共服務(wù)的不足，提升服務(wù)質(zhì)量。這種既對(duì)抗又合作的微妙平衡關(guān)系，構(gòu)成美國(guó)自由民主社會(huì)的一景，而非營(yíng)利性組織這種獨(dú)立自治的特性成為每個(gè)組織獲得民眾信任和發(fā)展空間的最重要基礎(chǔ)，也成為美國(guó)人引以為豪的優(yōu)良傳統(tǒng)。

2.服務(wù)多元化、專業(yè)化。美國(guó)非營(yíng)利社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域包涵美國(guó)社會(huì)的方方面面，基本做到了全面覆蓋。無(wú)論是多數(shù)族群還是少數(shù)特殊群體，都能通過(guò)非營(yíng)利性組織得到程度不一的幫助。多元而專業(yè)的服務(wù)化解了許多潛在的社會(huì)矛盾，消弭了不同群體之間的利益糾紛，在客觀上極大地減輕了政府的管理壓力，使得美國(guó)社會(huì)和而不同，極具包容性。

3.成熟的市場(chǎng)化運(yùn)行。美國(guó)的公共服務(wù)模式建立在高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制。政府并不是唯一的公共服務(wù)提供者。美國(guó)的公共服務(wù)通過(guò)公共服務(wù)合同出租（contracting-out）建立起有效的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，廣泛用于政府的公共服務(wù)領(lǐng)域，表現(xiàn)得極具活力，富有成效。[1]

三、日本：國(guó)家“軟實(shí)力”的載體

日本的國(guó)家主義文化傳統(tǒng)同樣悠久綿長(zhǎng)?！岸?zhàn)”后不久，日本出現(xiàn)了自民黨長(zhǎng)期執(zhí)政，社民黨長(zhǎng)期在野的局面，國(guó)家形成了“政、官、財(cái)” 三位一體的決策機(jī)制，也即所謂的“55年體制”。這期間雖然在經(jīng)濟(jì)方面取得了巨大成就，但社會(huì)組織始終處于嚴(yán)格限制之下，日本被認(rèn)為是“發(fā)達(dá)國(guó)家中社會(huì)組織最不發(fā)達(dá)的國(guó)家之一”[2]。但日本的民間組織在民間外交方面卻發(fā)揮了重要作用，成為日本“軟實(shí)力”的重要體現(xiàn)。

（一）快速發(fā)展歷程

1993年“55年體制”結(jié)束后，隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的終結(jié)和新自由主義改革開始，政府才逐漸將部分職能委托給社會(huì)組織。與此同時(shí)，以志愿者為代表的NPO組織在阪神大地震救災(zāi)中表現(xiàn)驚人，直接催生了《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》（1998），為社會(huì)組織快速發(fā)展提供了保障，認(rèn)證NPO/NGO法人由2000年的2763個(gè)猛增至2009年的37196個(gè)。2009年上臺(tái)的民主黨政權(quán)提出“新公共理念”，更加重視社會(huì)組織建設(shè)，并于2011年6 月成功修訂NPO法并出臺(tái)新捐贈(zèng)稅制。修正案增加了NPO法人的活動(dòng)領(lǐng)域，簡(jiǎn)化了注冊(cè)手續(xù)，廢除“公眾支持度測(cè)試”，將稅收減免優(yōu)惠從10%大幅提至50%等。[3]

（二）與時(shí)俱進(jìn)的形態(tài)演變

“二戰(zhàn)”后，日本的民間非營(yíng)利性組織在大體上經(jīng)歷了“慈善型NPO”—“事業(yè)型NPO”—“監(jiān)督批判型NPO”—“網(wǎng)絡(luò)型NPO”—“專業(yè)型NPO”的趨勢(shì)演化。[4]“慈善型NPO”出現(xiàn)在戰(zhàn)后初期日本社會(huì)面臨高失業(yè)率、貧困和物質(zhì)匱乏的背景下，它們?cè)诰戎鷤』颊?、救?jì)災(zāi)民等方面發(fā)揮了重要作用。到20世紀(jì)60年代后期至70年代初期，隨著環(huán)境問題日益突出，監(jiān)督和批判政府和企業(yè)的NPO開始興起。80年代后，社會(huì)組織頻繁通過(guò)各種民間活動(dòng)走出國(guó)門，參與國(guó)際事務(wù)，涌現(xiàn)出大量的“事業(yè)型NPO”。進(jìn)入信息時(shí)代后，“網(wǎng)絡(luò)型NPO”充分利用互聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)了信息共享和信息公開，進(jìn)一步拓展了業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

（三）國(guó)家軟實(shí)力的體現(xiàn)

日本是世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往和開發(fā)援助中， NPO組織發(fā)揮了極其重要的民間外交作用，有效提升了日本的國(guó)際影響力。日本NPO組織在國(guó)外公益慈善領(lǐng)域有著廣泛的參與和極強(qiáng)的影響力，其所服務(wù)的不少領(lǐng)域和項(xiàng)目都是國(guó)際熱點(diǎn)問題。早在20世紀(jì)70、80年代，日本的NPO組織就在東南亞難民救助活動(dòng)中表現(xiàn)優(yōu)異，獲得好評(píng)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本NPO又通過(guò)“日本平臺(tái)”（JPF）的資金支持，針對(duì)波黑戰(zhàn)爭(zhēng)和東帝汶內(nèi)戰(zhàn)的難民開展人道主義救助。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2004年日本有350多個(gè)NPO在海外開展服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)領(lǐng)域涉及人文關(guān)懷與發(fā)展、環(huán)保、人權(quán)、教育等，援助方式包括提供資金、技術(shù)、物質(zhì)供應(yīng)、人員交流、調(diào)查研究等多種方式。比如日本的政府開發(fā)援助（ODA），就是日本NPO的最大資金提供者，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年，ODA大約將3%的資金提供給了日本的NPO。[5]

四、香港：政治參與渠道多元

一直以來(lái)，香港的民主法治建設(shè)和社會(huì)發(fā)展就是內(nèi)地的一面鏡子，成為內(nèi)地學(xué)習(xí)和借鑒的榜樣。香港社會(huì)組織數(shù)量眾多，影響廣泛，運(yùn)作規(guī)范，活躍在利益表達(dá)、社區(qū)建設(shè)、慈善公益等領(lǐng)域，是香港社會(huì)的重要支柱。香港政府亦早在20世紀(jì)70年代提出建立政府與非政府機(jī)構(gòu)的“伙伴”關(guān)系，共同負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)工作。

（一）法制保障有力

香港是法治社會(huì)，其法制健全、政府廉潔、管理高效為世界所公認(rèn)。不過(guò)香港沒有專門的民間組織法，相關(guān)法律和監(jiān)管環(huán)境高度分散，民間組織的成立由不同的法規(guī)規(guī)定。與香港社會(huì)組織的登記、運(yùn)營(yíng)、撥款、稅務(wù)、監(jiān)督等直接相關(guān)的法律有《社團(tuán)條例》、《公司條例》、《稅務(wù)條例》以及《津貼及服務(wù)協(xié)議》、《服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度》、《慈善機(jī)構(gòu)及籌款活動(dòng)管理》等等。香港的民間組織尤其是慈善公益類社會(huì)組織運(yùn)行模式高度成熟，內(nèi)部管理十分健全，治理結(jié)構(gòu)規(guī)范高效，其專業(yè)性和規(guī)范性足以保證其受到香港市民和政府的信賴。香港的民間組織一般采用董事局（會(huì)）、委員會(huì)的管理模式，權(quán)力制衡機(jī)制完善，決策民主，執(zhí)行有力，按章辦事，信息透明，體現(xiàn)出高度的法律自覺。對(duì)于接受政府撥款資助的民間組織，更是處于政府、法律和公眾的嚴(yán)格監(jiān)督之下，一旦被發(fā)現(xiàn)有違法行為，代價(jià)十分高昂。

（二）政治參與渠道多元

雖然香港社團(tuán)組織多為公益目的，卻在政治參與上表現(xiàn)活躍，成為香港政治生態(tài)中不可忽視的一支力量。這倒也契合了香港回歸之后建制派與泛民派圍繞香港民主政治主導(dǎo)權(quán)的激烈爭(zhēng)奪，香港社團(tuán)的公益性、民意代表性和在政府民間廣泛認(rèn)同度，決定了它無(wú)法遠(yuǎn)離這場(chǎng)波及全港上下的、多方勢(shì)力角力的政治交鋒。

香港民間社團(tuán)組織參與政治現(xiàn)象活躍，參與渠道暢通，無(wú)論是制度層面還是政治力量都為其參政議政打開大門。一是社團(tuán)派出代理人或代言人直接參與政治選舉。這種參與可以是香港立法會(huì)議員、區(qū)議會(huì)議員，也可以是全國(guó)及地方的政協(xié)委員、人大代表等；也可以通過(guò)加入香港的各種事務(wù)委員會(huì)、專業(yè)性咨詢委員會(huì)等機(jī)構(gòu)參與政治。二是通過(guò)言論自由，借助社會(huì)輿論，制造政治議題表達(dá)政治關(guān)切，形成公共民意壓力，比如政策建議、新聞發(fā)布會(huì)、游行、罷工甚至街頭抗?fàn)?，以期達(dá)到表達(dá)訴求、獲得接納的目的。比如香港工聯(lián)會(huì)幾乎每年“五一”都會(huì)組織大型游行活動(dòng)，呼吁政府保障本港勞工權(quán)益，提高社會(huì)福利。三是直接通過(guò)“吸納政治”進(jìn)入政治體制內(nèi)部擔(dān)任一定的行政職務(wù)。由于香港“官不聊生”，這種任職對(duì)個(gè)人能力和道德水準(zhǔn)提出了極高的要求，其身后的政治勢(shì)力的支持力度也是最為關(guān)鍵的因素。

（三）實(shí)體運(yùn)作形成規(guī)模

香港社會(huì)組織十分重視實(shí)體機(jī)構(gòu)建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化是香港社團(tuán)的重要特征。香港社團(tuán)的實(shí)體經(jīng)營(yíng)模式與其高度發(fā)達(dá)、自由開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度匹配，社團(tuán)的發(fā)展形同經(jīng)濟(jì)體的擴(kuò)張，不少大型社團(tuán)分支機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，雇用的員工或吸附的義工人員眾多，業(yè)務(wù)領(lǐng)域覆蓋區(qū)域廣闊，頗像市場(chǎng)上成功運(yùn)營(yíng)的商業(yè)巨頭。以成立于1948年的香港工會(huì)聯(lián)合會(huì)（簡(jiǎn)稱工聯(lián)會(huì)）為例，是一間職工會(huì)的聯(lián)合組織，現(xiàn)有187間屬會(huì)和63間贊助會(huì)，合共有250間工會(huì)，屬會(huì)會(huì)員人數(shù)超過(guò)38.1萬(wàn)，是香港規(guī)模最大、會(huì)員人數(shù)最多的勞工團(tuán)體。[1]工聯(lián)會(huì)涵蓋行業(yè)極廣，幾乎涉及到了香港的各行各業(yè)，服務(wù)機(jī)構(gòu)構(gòu)遍及全港甚至擴(kuò)展至廣深莞惠中山等珠三角地區(qū)，致力于向會(huì)員及市民提供多元化的福利服務(wù)。再如香港明愛（Caritas Hong Kong）為天主教香港教區(qū)轄下慈善團(tuán)體，為國(guó)際明愛（Caritas Internationalis）154個(gè)成員組織之一，成立于1953年7月。香港明愛在全港設(shè)有286處社會(huì)福利服務(wù)實(shí)體，提供了教育、護(hù)理、社區(qū)服務(wù)等多種服務(wù)。其他慈善組織如保良局（268家慈善公益服務(wù)機(jī)構(gòu)）、東華三院（210個(gè)慈善公益服務(wù)機(jī)構(gòu)）、仁濟(jì)醫(yī)院（100多所醫(yī)院、學(xué)校和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）、博愛醫(yī)院（70多家社會(huì)服務(wù)單位）都極具規(guī)模，成為香港實(shí)施卓有成效的社會(huì)治理的重要支撐力量。[2]

（四）政府扶持民間為主

香港政府通過(guò)宏觀規(guī)范管理、政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)資助等方式，大力扶持和發(fā)展民間社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。特區(qū)政府針對(duì)福利服務(wù)的經(jīng)常開支呈逐年遞增趨勢(shì)，從1980年尚不足10億港元，增至2013年的560億港元，同比2012年更是大幅增加31%。目前，在香港民間社會(huì)福利機(jī)構(gòu)有3000多家，承擔(dān)起了社會(huì)福利工作的重要職能，提供了全港五分之四的福利服務(wù)。

政府資助始終是香港社會(huì)組織最重要資金來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自社會(huì)福利署等政府部門的撥款占據(jù)香港社會(huì)服務(wù)團(tuán)體收入來(lái)源的47%，僅在2011—2012財(cái)年，社會(huì)組織獲得政府直接補(bǔ)助金額達(dá)到90億港元之多。在2012—2013財(cái)年，社會(huì)組織合約服務(wù)獲得政府津貼補(bǔ)助達(dá)113.6億元，約占社會(huì)福利總開支的四分之一。

香港與深圳地理上毗鄰，文化上相通，一直以來(lái)就是深圳學(xué)習(xí)和趕超的目標(biāo)。香港社會(huì)組織的發(fā)展尤其是在社會(huì)治理上的廣泛參與和高度成熟對(duì)于內(nèi)地的社會(huì)體制改革具有很強(qiáng)的借鑒意義。不少深圳的官員考察香港的社區(qū)治理后對(duì)其極其發(fā)達(dá)的社工機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)敬業(yè)的社工印象深刻，但又對(duì)香港發(fā)達(dá)的社會(huì)組織以及他們?cè)诰S權(quán)、守法、參與等方面表現(xiàn)出的嚴(yán)肅較真的態(tài)度本能地感到極大政治風(fēng)險(xiǎn)。借鑒香港社會(huì)組織在技術(shù)層面上的先進(jìn)做法，而有意無(wú)意地忽視香港在構(gòu)建發(fā)達(dá)的公民社會(huì)所做的各種努力以及香港政府對(duì)社會(huì)組織強(qiáng)力扶持、鼓勵(lì)自治的舉措，成為深圳不少部門現(xiàn)實(shí)的選擇。因而，缺乏成熟公民社會(huì)土壤的深圳社會(huì)組織與香港的相比，多有形似，但缺神似。

五、經(jīng)驗(yàn)與啟示

新加坡、日本、美國(guó)和中國(guó)香港都是對(duì)我國(guó)內(nèi)地社會(huì)組織更好地參與社會(huì)治理頗具借鑒意義的國(guó)家和地區(qū)。香港是“一國(guó)兩制”下的高度自治體，其高度成熟、專業(yè)化運(yùn)作的社會(huì)組織服務(wù)體系，顯然對(duì)深圳乃至大陸今后的社會(huì)組織發(fā)展最具參考價(jià)值。同樣是多元化社會(huì)，中國(guó)香港、新加坡、美國(guó)在社會(huì)組織發(fā)展的態(tài)度上都是異常堅(jiān)定而大力支持的。高度發(fā)達(dá)的社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)不同種族、不同信仰、不同階層民眾的融合發(fā)揮了無(wú)可替代的良性作用，起到了官方機(jī)構(gòu)難以企及的黏合效果。中國(guó)香港、新加坡是現(xiàn)代化都市，其社會(huì)管理高度法治化、精細(xì)化，獲得民眾廣泛認(rèn)同。美國(guó)和日本是世界上最為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，雖然中國(guó)與美、日之間國(guó)情不同，民族性情差異甚大，但是美、日在發(fā)揮社會(huì)組織作用、保持社會(huì)穩(wěn)定、培育公民自治、實(shí)現(xiàn)公民自我服務(wù)等方面的匠心獨(dú)運(yùn)，卻是值得深圳乃至我國(guó)政府認(rèn)真學(xué)習(xí)和充分借鑒的。

（一）不可忽視的“制度細(xì)節(jié)”

對(duì)于一個(gè)制度來(lái)說(shuō)，“制度細(xì)節(jié)”往往成為決定制度是否合理有效的關(guān)鍵所在。如果說(shuō)“細(xì)節(jié)決定成敗”，那么“制度細(xì)節(jié)”決定制度成敗。好的“制度細(xì)節(jié)”既是建立在共同的價(jià)值觀之上，同時(shí)也蘊(yùn)含著設(shè)計(jì)者的智慧和遠(yuǎn)見，它能讓制度的實(shí)施者、監(jiān)督者和約束者都能愉快接受并共同維護(hù)。比如美國(guó)以稅法為杠桿對(duì)非營(yíng)利性組織進(jìn)行有效監(jiān)管，又如日本政府安排非政府組織參與日本政府開發(fā)援助合作，達(dá)到了一箭三雕的目的：既促進(jìn)非政府組織的自身發(fā)展，又有利于援助項(xiàng)目的順利實(shí)施，同時(shí)將日本的海外“軟實(shí)力”發(fā)揮得淋漓盡致。當(dāng)前我國(guó)的“制度細(xì)節(jié)”做得還遠(yuǎn)不夠好，很多制度都以控制欲強(qiáng)、模糊性高、操作性差的粗糙面目出現(xiàn)，給政府執(zhí)行部門和監(jiān)管對(duì)象都帶來(lái)了相當(dāng)?shù)睦_。

（二）堅(jiān)定而持續(xù)的政府扶持

社會(huì)組織的非營(yíng)利性屬性決定了它天生需要外部環(huán)境的支持。在這方面，政府的支持無(wú)疑是最為重要的，因?yàn)橄啾扔谄髽I(yè)或其他組織的支持來(lái)說(shuō)，政府的支持更為穩(wěn)定，覆蓋面也廣泛，申請(qǐng)條件和附加條件相對(duì)寬松。這些優(yōu)勢(shì)是其他支持機(jī)構(gòu)難以做到的。更重要的是，人們常常認(rèn)為政府天生有義務(wù)和責(zé)任去幫助一切需要它幫助的非營(yíng)利性社會(huì)組織。

事實(shí)上也正是如此。凡是社會(huì)組織發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，背后必定有一個(gè)陽(yáng)光普照、出手大方的政府做后盾。之所以政府能夠堅(jiān)定而持續(xù)地給予支持，背后同樣有充足的民意支持：社會(huì)和民眾需要社會(huì)組織，政府的投入讓多方受益，其中包括政府本身。比如新加坡、美國(guó)、日本、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)無(wú)一例外給予了社會(huì)組織強(qiáng)有力的資金和政策支持，并從社會(huì)組織身上收到了豐厚的回報(bào)：更加高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、更為團(tuán)結(jié)包容的社會(huì)風(fēng)氣、更為親和的國(guó)際影響。政府、社會(huì)和民眾因此在總體上構(gòu)建了一種多贏格局。相比較而言，深圳市政府對(duì)社會(huì)組織的資助缺乏相應(yīng)的制度保障，數(shù)額還不多，持續(xù)性差，而且?guī)в泻軓?qiáng)的隨意性。以深圳市鹽田區(qū)為例，2013年鹽田區(qū)完成公共財(cái)政預(yù)算支出251，951萬(wàn)元，而鹽田區(qū)用于支持社會(huì)組織發(fā)展的撥款為200萬(wàn)元左右[1]，僅占支出的0.07%。即便考慮到鹽田區(qū)還有別的支持渠道、支持項(xiàng)目和支持方式，預(yù)計(jì)其支持力度也非常有限。而根據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，香港2012-2013年的財(cái)政總開支為3806億港元[2]，香港政府對(duì)NGO服務(wù)的補(bǔ)貼即達(dá)113.6億港元[3]，占總開支的比例達(dá)2.98%，差距相當(dāng)明顯。

（三）基于協(xié)商妥協(xié)的社會(huì)黏合劑

深圳是改革開放以來(lái)最早打開國(guó)門、對(duì)外開放的城市。30多年發(fā)展歷程也是一個(gè)壯觀的移民過(guò)程，1980年人口僅30萬(wàn)人，現(xiàn)在常住人口和流動(dòng)人口總數(shù)約有1500萬(wàn)，56個(gè)民族在此都有常住人口，在深外籍人士和港澳臺(tái)居民近10萬(wàn)人。[4]深圳多元、包容的移民文化正是在人們不同思想觀念、文化的碰撞中孕育并形成的。然而多元文化的碰撞并非只產(chǎn)生活力與創(chuàng)造力，還有可能產(chǎn)生矛盾和裂痕。當(dāng)矛盾或裂痕不可避免地出現(xiàn)時(shí)，社會(huì)組織能發(fā)揮利益表達(dá)和溝通政府和民眾的作用，有助于不同利益訴求的妥協(xié)，有利于彌合社會(huì)分歧。

美國(guó)、新加坡、中國(guó)香港都是典型的多元社會(huì)，真正能夠讓所有的不同群體利益和需要得以表達(dá)和幫助的，不是政黨，也不是政府，更不是利益集團(tuán)，而是活躍在民間的社會(huì)組織。在通常情況下，“為了增加政府對(duì)他們的關(guān)注和注意，社區(qū)組織成為政府的擁護(hù)者和政治積極分子?！盵5]團(tuán)體組織也會(huì)通過(guò)與政府溝通而突出他們的利益需求并促使民眾響應(yīng)。從歷史和現(xiàn)狀來(lái)看，在多元社會(huì)里，還沒有任何一種組織形態(tài)或力量代表能夠?qū)⑸鐣?huì)組織取而代之，發(fā)揮黏合社會(huì)不同階層，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的強(qiáng)大作用。因此，通過(guò)社會(huì)組織黏合民眾，聚集少數(shù)利益群體，有助于增強(qiáng)社會(huì)的穩(wěn)定度。

（四）受到充分信任的制度執(zhí)行力

制度的執(zhí)行力是制度的生命，是制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。執(zhí)行力代表了一種決心，也代表了制定者和執(zhí)行者的公信力。人們會(huì)因?yàn)樾湃握J(rèn)為制度將獲得預(yù)期的、合乎規(guī)則的執(zhí)行，從而信任那些通過(guò)政府審核監(jiān)管的社會(huì)組織。這種信任成為連接政府、民眾和社會(huì)組織的心理紐帶，脆弱而堅(jiān)韌。脆弱是指其容易因腐敗、瀆職等破壞制度的行為受損；堅(jiān)韌是指其在憑借信任維系三者關(guān)系時(shí)，擁有令人訝異的堅(jiān)韌度。這就是為什么發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)無(wú)一例外以嚴(yán)刑峻法懲處破壞規(guī)則者，決不姑息，不搞下不為例。破壞制度者一旦從破壞行為中獲利而不被相應(yīng)地懲處，“公地悲劇”將必然發(fā)生，到時(shí)轟然倒塌的，是整個(gè)社會(huì)的信任。而信任，不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下實(shí)現(xiàn)交易成本最優(yōu)的必要條件，更是現(xiàn)代和諧社會(huì)的基石所在。

（五）組織屬性非政治化

美國(guó)、新加坡、日本一方面積極鼓勵(lì)和資助社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利，另一方面從法律上明確規(guī)定非營(yíng)利法人不得參與政治活動(dòng)，從而引導(dǎo)社會(huì)組織與政府部門結(jié)成合作關(guān)系，避免了社會(huì)組織過(guò)多卷入政治而可能造成的社會(huì)不穩(wěn)定。社會(huì)組織非政治化的邏輯其實(shí)也很簡(jiǎn)單：作為受到政府資助和扶持對(duì)象的非營(yíng)利性社會(huì)組織，是不應(yīng)該涉足政黨政治或選舉政治的，如果那樣的話意味著公共支出或者說(shuō)納稅人的錢沒有用在提高社會(huì)福利或提供公共服務(wù)上，而是用在了權(quán)力的爭(zhēng)奪中，這顯然是一種濫用，同時(shí)這也將造成一個(gè)巨大的隱患：政府有可能通過(guò)社會(huì)組織將政府的撥款轉(zhuǎn)移給與政府利益相關(guān)的政黨，從而造成假公濟(jì)私，造成腐敗。社會(huì)組織固然有表達(dá)利益訴求和維護(hù)基本權(quán)益的功能，但這種政治表達(dá)意愿和方式應(yīng)該是獨(dú)立和自主的，絕不能成為政黨或宗教勢(shì)力的代言人或馬前卒，否則社會(huì)組織不僅不會(huì)成為矛盾的緩沖和化解之處，反而可能成為撕裂社會(huì)的溫床。

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