【摘要】與“執(zhí)法聯動”相比，“大聯動”的設置在組織架構上推動了條線管理為主向街道管理為主的轉變，在管理流程上從處置問題向發(fā)現問題延伸，從事后執(zhí)法向前端服務管理轉變，推動行政管理從靜態(tài)、粗放管理模式向動態(tài)、精細化管理模式轉變。這一創(chuàng)新不僅僅體現在機制上的創(chuàng)新，同時也體現為體制上的創(chuàng)新。由于涉及體制上的創(chuàng)新，必然會與職權法定這一依法行政原則相沖突。

【關鍵詞】 大聯動 社會管理 創(chuàng)新 職權法定

由于社會轉型的不斷加快，導致流動人口的大量增加，政府的社會管理任務日益艱巨。以確?！捌桨彩啦?，并探索建立“后世博”時期城市管理的長效和常態(tài)機制為契機，上海市閔行區(qū)自2009年下半年起探索建構社會管理“大聯動”，力求通過體制機制的創(chuàng)新，以維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。經過三年的實踐，取得了顯著的成效，但在相關的認識上還存在著一定的不同，以及在法律上繼續(xù)發(fā)展還存在著一定的障礙。

一、大聯動的立足點是社會管理

大聯動的運作模式是通過源頭治理、動態(tài)協調和應急處置三個層面的有機結合，以建構“管理力量大整合、社會服務大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯防、行政執(zhí)法大聯動”的城市綜合管理和應急聯動機制。顯然，這一模式設置的初衷是立足于有效社會管理的需要，與立足于加強執(zhí)法效果的“執(zhí)法聯動”有著一定的區(qū)別。2010年靜安區(qū)探索建構的“執(zhí)法聯動”是指在加強執(zhí)法機關專業(yè)執(zhí)法的基礎上（專業(yè)執(zhí)法追求高效、便民、快捷），對單一執(zhí)法機關通過專業(yè)執(zhí)法無法完成的任務、無法實現執(zhí)法目的的執(zhí)法事項，采取由與執(zhí)法事項相關的多個執(zhí)法機關共同執(zhí)法的方式。

與執(zhí)法聯動相比，大聯動在組織架構的設置上推動了條線管理為主向街道管理為主的轉變，在管理流程上從“處置問題”向“發(fā)現問題”延伸，從“事后執(zhí)法”向“前端服務管理”轉變，以推動行政管理從靜態(tài)、粗放管理模式向動態(tài)、精細化管理模式轉變。在具體的操作上，“大聯動”的目的在于打破傳統(tǒng)的政府各職能部門各人自掃門前雪的工作模式，在單純擴大輔助隊伍基礎上，實現政府部門行政資源與人力資源的整合，跨越式實現了社會管理力量的擴張和警力的無增長改善。如依托大聯動機制，閔行區(qū)公安分局協助區(qū)委、區(qū)政府整合各類協管力量，使得該區(qū)社區(qū)民警的直接依靠力量從原先的4700人增加到3.6萬多人，各自輔助力量按照“基礎信息共同采集、相互補位”的方式運作，將治安管理、人口管理、城管、矛盾糾紛排查、無證經營等行政管理職能全面納入管理范圍，并由各街鎮(zhèn)劃定網格、按比例調配各種管理力量協助開展城市綜合管理工作，使社會管理實現了范圍全覆蓋（閔行區(qū)372平方公里范圍內所轄的13個街鎮(zhèn)全部納入“大聯動”管理范圍）、時期全覆蓋（城市管理24小時全天候管理）。[1]

立足于管理的大聯動，而不單純是執(zhí)法的聯動，有其可取之處，但在現有的制度框架之下，其與執(zhí)法聯動一樣，面臨著諸多障礙。首先，這一創(chuàng)新究竟是體制機制的創(chuàng)新，還是就是單純的機制創(chuàng)新，在相關的表述上存在著前后矛盾；其次，大聯動的設置與已有的法律規(guī)定存在著沖突，如何協調也是必須回答的問題。

二、大聯動的創(chuàng)新點是體制機制創(chuàng)新還是機制創(chuàng)新？

在《平安世博催生社會管理創(chuàng)新》一文中，作者在文章的引言部分提到了“上海市閔行區(qū)積極探索，以新思路破解社會管理難題，……力求通過體制機制創(chuàng)新，進一步加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧?！痹陂h行區(qū)城市管理綜合管理和應急聯動中心提供的大聯動工作材料中也提到“按照中央、上海市關于加強和創(chuàng)新社會管理工作的總體要求，大聯動是體制、機制的創(chuàng)新”，但在該句的下半句又指出，“它不改變現有行政管理組織體制，不改變各部門的行政管理職責，旨在優(yōu)化和完善城市管理運行機制”。這就不得不讓我們反思大聯動究竟是體制機制創(chuàng)新，還是單純的機制的創(chuàng)新呢？

閔行區(qū)為了具體實施大聯動，成立了上海市閔行區(qū)城市綜合管理和應急聯動中心，該中心為正處級事業(yè)單位，隸屬于區(qū)政府，內設4個科室，包括辦公室、聯動協調科、應急指揮科、信息管理科，設主任1人、副主任3人，28名事業(yè)編制人員和32個輔助用工。此外，公安、消防、建設交通委員會等部門常駐聯動中心。就具體的職責而言，具體包括了五個方面：統(tǒng)一受理本區(qū)城市和社會管理中服務類、管理類和執(zhí)法類案事（件）信息；牽頭組織設立區(qū)、鎮(zhèn)和村三級聯動網絡，負責全區(qū)城市綜合管理“大聯動”機制運行管理；按照事項分類，集中派發(fā)城市和社會管理各類案（事）件信息至相關職能部門或街鎮(zhèn)“大聯動”分中心分類處置，并及時跟蹤、督查有關處置情況；負責制定本區(qū)突發(fā)事件和應急工作總體預案，統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內各項突發(fā)事件和應急救助報警，指揮、協調、調度和監(jiān)督聯動單位處置全區(qū)應急救助和突發(fā)事件處置；負責協調全區(qū)城市綜合管理和應急聯動信息化建設，及時收集、分析和研判區(qū)有關職能部門、各街道上報的基礎信息，為區(qū)委、區(qū)政府領導統(tǒng)籌社會管理和社會建設提供輔助決策服務。從職責來看，除了“統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內各項突發(fā)事件和應急救助報警，指揮、協調、調度和監(jiān)督聯動單位處置全區(qū)應急求助和突發(fā)事件處置”外，其余的四項職責只是一些事務性的工作。但是就這一條的規(guī)定是否已改變了原有的體制呢？此外，從“大聯動”的效能來看，其追求三大效能：一是社會協管力量的有效整合與統(tǒng)一管理；二是各類政府信息的集中采集與共享；三是政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協調與聯動。就政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協調與聯動這一效能顯然要涉及體制的變革問題。

在具體的實施的案例中，似乎也看到了體制創(chuàng)新的影子。在古美路街道，其轄區(qū)被分成了8個責任塊，塊內設36個居民區(qū)大聯動工作站，街面城管口、綜治口體制內外的13支隊伍，全部變身為綜合協管員，小區(qū)內7支隊伍也重新整合，統(tǒng)一為信息員，再加上小區(qū)自愿者隊伍，每個人都成為大聯動中的有效終端，互為補臺，聯合作戰(zhàn)。每個終端對所見到的違規(guī)違法事件都可及時阻止，對見而難管的事件，則要快速傳遞至聯動中心。從這一實例中可以看出，就協管員及其隊伍的重新整合而言，也涉及體制的問題。

從聯動中心這一正處級事業(yè)單位的設置及其職責的規(guī)定以及具體案例中可以看出，這一社會管理創(chuàng)新不僅僅涉及的是機制的重新整合，而是已經涉及了體制的問題。雖然，聯動中心在其工作材料中也強調，“它不改變現有行政管理組織體制，不改變各部門的行政管理職責，旨在優(yōu)化和完善城市管理運行機制”，但在實際的運作上已經涉及了體制的問題了，尤其是政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協調與聯動等。這讓我們就不得不反思，作為一級區(qū)政府是否有職權進行這樣的所謂大聯動？其法律上的依據何在？

三、大聯動的法律障礙是職權法定

由于在制定法律時，往往將具體的執(zhí)法職能直接授權于某一政府的職能部門，這就導致了每個執(zhí)法部門只能就某一個具體的領域進行執(zhí)法。但是在現實過程中，某一違法行為往往涉及好幾個執(zhí)法部門執(zhí)法事項，如之前發(fā)生的毒豆芽事件，從其生產到老百姓的口中，這一過程中涉及農委、工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等多個部門，由于各個部門相互推諉自己的責任，就導致不能及時查處，造成即民間所謂的“七八頂大蓋帽，管不了一頂破草帽”的現象。為了解決這種執(zhí)法上碎片化的現象，1996年《行政處罰法》在制定時授予了一定情況下，一個行政機關可以行使相關行政機關的行政處罰權，即該法第16條的規(guī)定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使?！?011年制定的《行政強制法》第17條第2款也規(guī)定了“依據《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權有關的行政強制措施”。這就是所謂的相對集中行政處罰權和相對集中行政強制措施權的法律規(guī)定，也是各地城市管理綜合執(zhí)法的法律上的依據。為此，上海市政府分別于2000年制定了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》（已廢止）和2004年制定了《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》（該辦法于2005年6月27日修改），2012年4月19日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十三次會議審議通過了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，該條例的第1條規(guī)定，“為加強城市管理行政執(zhí)法工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效率和水平，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結合本市實際，制定本條例?！边@就是當前上海市城市管理綜合執(zhí)法，也是部分區(qū)、縣，探索“行政執(zhí)法聯動”的法律依據。

相較行政執(zhí)法聯動，閔行區(qū)的大聯動其法律依據何在呢？如果大聯動只是涉及機制的問題，即各部門工作的動態(tài)協調問題，那么每一級地方政府均有這一職權，以促使各部門更有效率地執(zhí)行各自職責。但是如涉及體制的問題，即各部門職能的重新的配置問題，則必須要有法律上的依據，即所謂依法行政的要求。作為依法行政首要原則即是“職權法定”，該原則要求行政機關行政職權的來源、存在依據和權力范圍是法定的，法律之外不享有行政職權，否則將被宣告無效并承擔相應的法律責任。行政機關的職權不同于公民的權利，公民權利是公民本身所固有的，公民在不違反法律禁止性規(guī)定的情況下，可以從事一切活動。而行政機關則不同。對于行政機關來說，法無授權即禁止。只有當法律對其明確授權時，行政機關才依法獲得某項權力。[1]

從大聯動的運作來看，其涉及綜合服務、綜合管理、綜合執(zhí)法三個方面，為此專門設立了“城市管理應急聯動中心”這一正處級的事業(yè)單位。按照職權法定的要求，首先需要思考的是綜合服務、綜合管理的法律來源在哪里，對于政府而言，職權即職責，服務、管理即是其職權，也是其職責，納入綜合管理的范疇也應有法律上的依據，但顯然目前很難找到這樣的法律依據。其次，綜合執(zhí)法本身有著《行政處罰法》、《行政強制法》以及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等法律、地方性法規(guī)上的依據，但現在的問題是將綜合執(zhí)法也納入到大聯動這一平臺上，接受“城市管理應急聯動中心”的統(tǒng)一指揮，顯然也必須要回答這一平臺的法律性質問題，是否是綜合執(zhí)法上的再次綜合的問題，這一做法似乎也和已有的規(guī)定相沖突。最后是“城市管理應急聯動中心”這一正處級事業(yè)單位本身的合法性問題，按照《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第9條的規(guī)定，地方各級人民政府行政機構的設定、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級人民政府提出方案，經上一級人民政府機構編制管理機關審核后，報上一級人民政府批準；其中，縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并，還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案。不知“城市管理應急聯動中心”的設立是否經過這一設立程序，即首先由閔行區(qū)政府提出方案，經上海市人民政府的機構編制管理辦公室批準，然后報閔行區(qū)的人民代表大會常務委員會備案。此外，即使符合這一設立程序，在具體的職責方面，如能否“統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內各項突發(fā)事件和應急救助報警”，也即110的職能，這種警察權力能否由區(qū)級政府重新配置？這一設置與《治安管理處罰法》以及《人民警察法》是否有沖突？

十八大報告明確提出“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加強形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制?！睉撜f，閔行區(qū)的大聯動較好地契合了十八大報告的這一精神。但是，此次十八大報告中關于社會管理體制創(chuàng)新的表述與以往報告不同的是增加了“法治保障”這一關鍵環(huán)節(jié)，也即社會管理創(chuàng)新必須要加強法治保障。在隨后的表述中又進一步強調了“提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設”。從這一視角來看，閔行大聯動在合法性方面還有待商榷。但是也必須承認的是，這一合法性的問題是無法在基層予以解決的。因此，要徹底、合法予以解決基層在服務、管理、執(zhí)法過程所遇到的碎片化的管理模式必須從中央層面，以此次政府的大部制改革為契機，從法律層面予以綜合協調解決。