政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是一個(gè)新的機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)展政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)，必須要有具體而完善的法律規(guī)范。曾有學(xué)者指出我國(guó)相關(guān)的法律文本具有層次低、發(fā)布機(jī)構(gòu)固定、類型單一、內(nèi)容存在差異四方面的特點(diǎn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)的這一制度面臨著無(wú)法可依的困境。另也有學(xué)者直接指出，政府購(gòu)買公共服務(wù)的提法欠妥當(dāng)，認(rèn)為政府與社會(huì)組織之間是不應(yīng)該存在具有商業(yè)含義和行為的買賣性質(zhì)關(guān)系的?；谶@些問(wèn)題，我們采訪了重慶市法學(xué)會(huì)民法經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳永標(biāo)研究員，談?wù)?gòu)買公共服務(wù)的法律問(wèn)題。

記者：陳會(huì)長(zhǎng)，您好。十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理，發(fā)展社會(huì)組織服務(wù)是一重要途徑，您從事民法經(jīng)濟(jì)法研究多年，請(qǐng)您從經(jīng)濟(jì)法學(xué)的角度談一談?wù)?gòu)買社會(huì)組織服務(wù)這一創(chuàng)新機(jī)制。

陳永標(biāo)：政府購(gòu)買公共服務(wù)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需要。創(chuàng)新社會(huì)治理的本質(zhì)要求之一就是多主體參與社會(huì)治理。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)各種公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)、利益訴求日趨多元，社會(huì)化的公共服務(wù)體系已經(jīng)成為發(fā)展潮流，迫切需要多主體參與其中。由于我國(guó)目前沒(méi)有多主體參與社會(huì)治理的法律規(guī)定，多主體沒(méi)有合法的身份可以直接參加到社會(huì)管理中來(lái)，政府為主導(dǎo)的社會(huì)治理主體無(wú)法改變，多主體就不能主動(dòng)、無(wú)法直接或自覺(jué)地履行社會(huì)治理的義務(wù)。政府只有采取購(gòu)買服務(wù)的方式讓多主體間接參加到社會(huì)治理中來(lái)。由于多主體直接參與社會(huì)治理既有法律上的障礙，也有行政管理和財(cái)政制度的缺失，因此，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)就成為多主體參與社會(huì)治理的一條必然途徑。

第二，政府購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新社會(huì)治理的一種形式表現(xiàn)。所謂“政府購(gòu)買服務(wù)”，是指政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開招標(biāo)、招聘的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括由事業(yè)單位轉(zhuǎn)制而來(lái)的社會(huì)組織）或個(gè)人來(lái)完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量或服務(wù)結(jié)果來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。2012年12月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作的有關(guān)問(wèn)題的通知》時(shí)，財(cái)政部就開始抓緊研究政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法以及相關(guān)預(yù)算、政府采購(gòu)、稅收等具體政策措施。隨著國(guó)家深化改革的推進(jìn)、國(guó)家法治體系的形成、政府職能的變化，政府購(gòu)買服務(wù)已逐步成為一項(xiàng)創(chuàng)新的社會(huì)治理機(jī)制和創(chuàng)新社會(huì)治理的一種形式表現(xiàn)。

記者：政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是屬于服務(wù)合同的范疇嗎？其主體地位和合同性質(zhì)是怎樣的？

陳永標(biāo)：現(xiàn)階段政府購(gòu)買服務(wù)大多依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，形成了一方為政府或政府的職能部門，相對(duì)方為企業(yè)、社團(tuán)、中介組織、社區(qū)自治組織或個(gè)人等多主體共同參與服務(wù)，他們訂立的服務(wù)買賣合同和普通商事合同的形式一樣，合同中也明確了服務(wù)買賣合同雙方的權(quán)利、義務(wù)。但政府或政府的職能部門作為合同的一方當(dāng)事人，又是買受人，作為服務(wù)出售人與其相比明顯不占主導(dǎo)地位，他們之間的主體地位在法律關(guān)系上不具有平等性。服務(wù)合同的價(jià)款也不是完全按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)定，因?yàn)閲?guó)家沒(méi)有這方面完整的價(jià)格體系可以執(zhí)行，也不像水電氣這樣關(guān)注民生的物價(jià)通過(guò)聽(tīng)證來(lái)確定，驗(yàn)收服務(wù)標(biāo)的是否符合服務(wù)買賣合同的要求或標(biāo)準(zhǔn)，也是以政府這方說(shuō)了算。因此，服務(wù)買賣合同看似平等主體之間的買賣合同，由于主體地位的不平等導(dǎo)致服務(wù)買賣合同實(shí)際上具有很強(qiáng)的行政合同色彩。

同時(shí)，由于政府采取購(gòu)買服務(wù)的各項(xiàng)公益專項(xiàng)資金全部由政府直接操作才轉(zhuǎn)向購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。雖然通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)讓社會(huì)組織參與，看似政府與多主體形成合作伙伴關(guān)系。但政府處于財(cái)大氣粗、有權(quán)有勢(shì)的地位，無(wú)法使服務(wù)合同的雙方主體地位真正平等，即其他社會(huì)主體沒(méi)有對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)討價(jià)還價(jià)的余地。因此，政府購(gòu)買服務(wù)必須要做到需求信息公開、透明。

記者：如何做到需求信息公開、透明？

陳永標(biāo)：從購(gòu)買合同的角度來(lái)看，一般買賣合同的訂立程序相當(dāng)簡(jiǎn)單，經(jīng)過(guò)要約、承諾或再邀約、再承諾或許就能達(dá)成，訂立合同的目的往往是當(dāng)事人為其自身的利益和要求而訂立合同。但政府購(gòu)買公共服務(wù)所訂立的買賣合同，是為了提高政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的積極作用，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)多主體參與公共服務(wù)、承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目或者是彌補(bǔ)政府服務(wù)不足的積極性，形成公共服務(wù)供給主體多元化的格局。政府購(gòu)買服務(wù)一方面是為多主體參與社會(huì)治理提供機(jī)會(huì)，另一方面也是政府減輕其公共服務(wù)的壓力和負(fù)擔(dān)。因此，這就需要政府或政府的職能部門在簽訂購(gòu)買服務(wù)合同之前就做好以下幾方面的工作。

第一，要明確認(rèn)識(shí)購(gòu)買的服務(wù)是必需的。公共服務(wù)的范圍之廣，包括社會(huì)管理、社會(huì)事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保和交通管理等多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，政府及其職能部門應(yīng)該科學(xué)論證才能明確要求向社會(huì)組織購(gòu)買。否則，政府購(gòu)買的服務(wù)不是社會(huì)和民生需要的，就是在浪費(fèi)國(guó)家財(cái)政資源，損害納稅人的利益。

第二，建立完整的政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的需求實(shí)際上是社會(huì)、民生的需求，政府與多主體提供服務(wù)的資源和意愿有效對(duì)接，首先得有政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)布的需求信息。這個(gè)信息在什么時(shí)候發(fā)布、發(fā)布方式和發(fā)布范圍直接影響到政府購(gòu)買服務(wù)相對(duì)人的確定，這就需要一種有效的機(jī)制存在。多主體承接服務(wù)項(xiàng)目也有一定的競(jìng)爭(zhēng)性，不把握信息發(fā)布時(shí)間、范圍和形式，就會(huì)造成有利可圖的熟人做，利微利小的生人做。

第三，將政府購(gòu)買服務(wù)的相關(guān)信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙等形式向社會(huì)公開信息。由于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的資金在既有預(yù)算中安排，便于納稅人對(duì)政府支出進(jìn)行監(jiān)督，政府應(yīng)當(dāng)把同一時(shí)期的各種服務(wù)價(jià)格向社會(huì)公示，使政府購(gòu)買的服務(wù)物有所值，從源頭上遏制暗箱操作的不正之風(fēng)。

記者：暗箱操作滋生腐敗，您剛才也提到了政府在購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)的地位并不能真正平等，那么在政府購(gòu)買服務(wù)中應(yīng)如何避免腐?。?/p>

陳永標(biāo)：如何避免腐敗，這就需要政府在購(gòu)買服務(wù)中首先杜絕自我創(chuàng)收、自我保障，以確保經(jīng)費(fèi)來(lái)源的合法化。目前，購(gòu)買服務(wù)存在自我創(chuàng)收、自我保障的項(xiàng)目主要發(fā)生在城市管理、城市道路交通管理。為什么經(jīng)常會(huì)發(fā)生城管與游販之間發(fā)生沖突，交通協(xié)管員與駕駛員之間發(fā)生沖突，就是因?yàn)楹艽笠徊糠殖枪艿氖杖雭?lái)之罰款，以致城管執(zhí)法缺乏人性化，逮住游販就罰款，結(jié)果導(dǎo)致沖突加深。交通協(xié)管員也不列外，也是自己創(chuàng)收，整天不是在維護(hù)交通秩序，而是扛著攝像機(jī)到處攝哪輛車違章停放，人家在停車倒車時(shí)不阻止，等人家停好了向人要罰款、給車貼罰單。

此外，還有一個(gè)是政府在購(gòu)買服務(wù)中提出額外的服務(wù)要求，通常來(lái)說(shuō)，政府對(duì)自身不該管、管不好、管不了的一些社會(huì)事務(wù)，都可以采取公共財(cái)政向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)等方式，交給多主體去做。政府以一定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外公開采購(gòu)，不僅政府能夠節(jié)約開支，而且公眾享受的服務(wù)也更優(yōu)質(zhì)。但政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)或購(gòu)買后向公眾提出附加要求，這方面在對(duì)社會(huì)組織的居家養(yǎng)老服務(wù)方面特別突出，正如前面所述政府與社會(huì)服務(wù)的提供者地位不平等，居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)又是什么？全是政府說(shuō)了算。如何按照標(biāo)準(zhǔn)付費(fèi)附加了條件，這樣對(duì)購(gòu)買服務(wù)合同的相對(duì)人即提供者不利，對(duì)于需要此類公共服務(wù)者養(yǎng)老者也是不利。

我認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)有兩大特征，一是遵循服務(wù)的公共性，二是遵循服務(wù)的公益性。也就是說(shuō)，在簽訂購(gòu)買服務(wù)合同之前，政府就要根據(jù)群眾的愿望和需求，制訂適合由社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)目錄，以免在購(gòu)買服務(wù)合同履行之中，任意搭配，從而杜絕腐敗的滋生。

記者：對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)我們目前有沒(méi)有監(jiān)管機(jī)制？

陳永標(biāo)：我國(guó)《對(duì)社會(huì)組織發(fā)展提供資金扶持的實(shí)施辦法》，每年安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以開辦扶持、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、專項(xiàng)扶持等方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資金扶持。其中對(duì)新成立的符合扶持條件的社會(huì)組織，備案滿一年且運(yùn)行良好的社會(huì)組織按照最高5000元/個(gè)給予扶持。2012年，中央財(cái)政安排2億元專項(xiàng)資金，用于支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，這是中央政府首次通過(guò)建立公共財(cái)政資助機(jī)制加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和扶持。

2012年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作的有關(guān)問(wèn)題的通知》，提到財(cái)政部正抓緊研究政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法以及相關(guān)預(yù)算、政府采購(gòu)、稅收等具體政策措施。毫無(wú)疑問(wèn)，在全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府購(gòu)買服務(wù)已逐漸成為一項(xiàng)創(chuàng)新的社會(huì)治理機(jī)制。同時(shí)堅(jiān)持陽(yáng)光操作，引入公開公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。建立績(jī)效考核和對(duì)象質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供事前、事中、事后的跟蹤監(jiān)管，確保讓老百姓享受到實(shí)實(shí)在在的服務(wù)。

此外，還可以行業(yè)協(xié)會(huì)為主體，對(duì)政府購(gòu)買的服務(wù)進(jìn)行驗(yàn)收。由于政府或政府的職能部門與服務(wù)提供者的地位明顯不平等，對(duì)他們的服務(wù)買賣合同項(xiàng)目就應(yīng)該交由獨(dú)立的行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)驗(yàn)收。一方面行業(yè)協(xié)會(huì)具有這方面的特長(zhǎng)可以勝任驗(yàn)收，另一方面也可以杜絕政府或政府的職能部門既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，把合格的服務(wù)判定為不合格，把不合格的判定為合格。

記者：目前有沒(méi)有政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的相關(guān)法律？

陳永標(biāo)：中央強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，由原來(lái)的管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，但中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系很難轉(zhuǎn)變。在中國(guó)制定規(guī)則的是政府，具體操作的是企業(yè)，這樣就會(huì)有偏差，有很多不相符的地方。商會(huì)希望政府賦予商會(huì)組織一些法律權(quán)利，這樣有利于企業(yè)的發(fā)展，也可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。商會(huì)發(fā)展到一定的層次，就應(yīng)該有一個(gè)更高層面的使命和職能。

我今年提交了《關(guān)于研究制定政府購(gòu)買公共服務(wù)相關(guān)行政法規(guī) 》的提案。建議盡快制定政府購(gòu)買服務(wù)的法規(guī)，可定名為《政府購(gòu)買公共服務(wù)條例》，并將上述條例的制定列入本屆政府五年立法規(guī)劃的實(shí)施項(xiàng)目。

記者：能詳細(xì)談一談您的這個(gè)提案嗎？在購(gòu)買公共服務(wù)中，雙方應(yīng)如何依法把握好這個(gè)購(gòu)買的法律糾紛？

陳永標(biāo)：第一，要明確政府購(gòu)買服務(wù)是否屬于加工定做合同。根據(jù)我國(guó)合同法的的規(guī)定，加工承攬合同的定做方是隨時(shí)可以解除合同的。但購(gòu)買服務(wù)的合同是否屬于加工承攬合同？顯然不是，購(gòu)買服務(wù)合同只能說(shuō)是一種特殊形式的買賣合同。所以，在立法層面應(yīng)該明確政府購(gòu)買服務(wù)合同是商事合同、是買賣合同，不給政府以隨時(shí)解除合同、違約而不承擔(dān)違約責(zé)任的借口。

第二，購(gòu)買服務(wù)合同糾紛因合同中物的質(zhì)量、價(jià)格或服務(wù)引起的糾紛屬于民事合同糾紛。那么，購(gòu)買服務(wù)合同糾紛的解決方式都應(yīng)適用我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定。在雙方發(fā)生糾紛后，首先是雙方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可以向人民法院起訴。當(dāng)然，雙方也可以在合同中約定仲裁條款，雙方約定可能發(fā)生的糾紛交給仲裁機(jī)構(gòu)解決。由于我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，因合同糾紛提起的訴訟由被告住所地或合同履行地人民法院管轄。該法同時(shí)規(guī)定，合同的雙方當(dāng)事人可以在書面合同中協(xié)議選擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標(biāo)的物所在地人民法院管轄。根據(jù)上述法律規(guī)定，購(gòu)買服務(wù)合同的雙方也可以選擇五個(gè)法院中的任何一個(gè)法院管轄。但值得注意的是，如果雙方選擇合同履行地和合同簽訂地法院管轄，對(duì)提供服務(wù)一方來(lái)說(shuō)很不利。因?yàn)槿绻烧诘厝嗣穹ㄔ汗茌?，由于我?guó)的行政區(qū)劃設(shè)置，當(dāng)前法院本身沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)由國(guó)家和地方各級(jí)政府所掌握，政府決定著各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)。地方黨委的組織部門和地方政府的人事部門擁有對(duì)法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和指派權(quán)，地方各級(jí)黨委政府對(duì)地方各法院擁有人事方面的控制權(quán)。法院辦公條件和裝備的好壞、辦案經(jīng)費(fèi)的多少、法院工作人員工資及福利的高低等等往往取決于本級(jí)政府所給予的經(jīng)費(fèi)的多少。法院在經(jīng)濟(jì)上不能獨(dú)立而依附于政府，是地方政府有干預(yù)審判的物質(zhì)決定性條件。這種財(cái)政體制使審判難于擺脫地方行政干預(yù)，使統(tǒng)一的審判權(quán)被行政區(qū)域分割開，法院變?yōu)榧兇鉃榈胤椒?wù)的另一種意義上的“地方法院”。在這種情況下，合同簽訂地和被告所在地的人民法院管轄，對(duì)于廣大服務(wù)提供者來(lái)說(shuō)是十分不利的，法院也不得不考慮地方政府的利益。否則，自己的利益就會(huì)受到影響。

在這種情況下，建議我國(guó)民事訴訟法增加特別（異地）管轄案件規(guī)定，即對(duì)購(gòu)買服務(wù)合同引發(fā)的糾紛由購(gòu)買服務(wù)雙方所在地以外的其他同級(jí)人民法院管轄。購(gòu)買服務(wù)合同實(shí)行特別（異地）管轄關(guān)系，即不由政府所在地的人民法院管轄，這樣可以排除地方政府的行政權(quán)力干涉，使法院的裁判不受其他因素的影響，作出更加公正的判決。

第三，政府負(fù)責(zé)人或政府職能部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人應(yīng)列為共同被告。由于購(gòu)買服務(wù)合同的訂立和履行是政府，或者是政府的職能部門。但購(gòu)買服務(wù)合同履行中發(fā)生違約的行為全部都是通過(guò)其工作人員實(shí)施的。不能排除購(gòu)買服務(wù)合同受益者有很大一部分是政府的負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人，一旦政府在購(gòu)買服務(wù)合同中承諾的優(yōu)惠政策或稅費(fèi)減免不能兌現(xiàn)，或不能履行給付或提供的擔(dān)保無(wú)效時(shí)發(fā)生糾紛，在訴訟時(shí)應(yīng)把政府負(fù)責(zé)人或政府的職能部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人列為共同被告，讓他們承擔(dān)連帶責(zé)任。這樣一來(lái)，可以避免政府購(gòu)買服務(wù)合同的虛假承諾，減少服務(wù)提供者的風(fēng)險(xiǎn)。

總的來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買服務(wù)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨向，也是社會(huì)公共服務(wù)的必然需要，只要健全政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)章制度，進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督，配置以盡快出臺(tái)的《政府購(gòu)買服務(wù)條例》，政府購(gòu)買服務(wù)的制度會(huì)愈加規(guī)范，多主體參與的積極性會(huì)越來(lái)越高，政府購(gòu)買服務(wù)的進(jìn)程會(huì)更加順利，政府購(gòu)買服務(wù)帶來(lái)的對(duì)社會(huì)服務(wù)作用會(huì)越來(lái)越大?！?/p>