黨的十八大強調，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式。新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。近年來，上海通過建立社會組織孵化基地、設立社會組織發(fā)展專項資金、加大政府購買力度等手段，不斷培育、扶持、發(fā)展社會組織，但同時，政府購買社會組織服務還沒有形成制度性安排。

為此，課題組通過召開市專家等專題研討會、考察社會組織、搜集相關材料等途徑，初步總結了本市政府購買社會組織服務的經驗做法，并就如何建立政府購買社會組織服務運行機制提出了建議。

一、上海開展政府向社會組織購買服務情況

（一）基本情況

2000年，上海通過對民辦養(yǎng)老院每張床位予以一定補貼的形式，率先從養(yǎng)老領域開始探索政府購買社會組織服務。2003年，上海市、區(qū)兩級政法系統成立了新航、陽光、自強三個民辦非企業(yè)單位，通過政府購買服務的方式，從事社區(qū)矯正人員、“失學、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年和藥物濫用人員的相關社會服務工作。上海政府購買社會組織服務開始在面上逐步鋪開。2005年，上海市浦東新區(qū)政府出臺了《浦東新區(qū)關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》，首次以文件形式肯定和完善了政府購買社會組織服務。此后，各區(qū)縣也相繼出臺了扶持和規(guī)范政府購買服務的政策文件。2011年，上海市委、市政府下發(fā)的《關于進一步加強本市社會組織的指導意見》明確提出，要“建立政府購買服務機制。政府部門要將購買服務的資金列入部門年度預算，并逐步擴大購買服務的比例?！边@是上海市級層面第一次以文件的形式明確政府購買服務。為加強政府購買公共服務的規(guī)范管理，2012年市財政局研究制定了《上海市市級政府購買公共服務項目預算管理暫行辦法》。近年來，上海各級政府出臺的相關文件達17件，使購買社會組織服務向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

根據社會組織年檢結果統計：2010年，上海各級政府通過購買服務、補助等形式為社會組織提供的資金為37.89億元，占社會組織年度總收入的14.5%；2011年，政府提供的資金額為41.02億，占總收入的14.7%；2012年本市各級政府用于扶持各類社會組織發(fā)展的資金投入（主要是購買社會組織服務和資助）達45億，約占社會組織年總收入15.7%。比2011年和2010年資金投入的比例有所提高。同時，政府資金的使用覆蓋范圍比較廣泛。全市各級各類社會組織中，2012年得到政府資助的社會組織數約占總數的36%，承接政府購買服務約占7.5%。

（二）資金來源

目前，上海的政府購買社會組織服務資金來源，主要有三種渠道：一是專項發(fā)展資金。如：閔行、靜安、虹口、松江等區(qū)相繼設立了社會組織發(fā)展專項資金，部分街鎮(zhèn)也設立了社會組織政府購買公共服務項目的專項資金。二是財政預算資金。如：市政法系統每年撥款6700多萬元；浦東、閔行、靜安等區(qū)每年購買服務的資金都在1億元左右。三是預算外資金。如：2012年，市、區(qū)兩級福彩公益金約投入1億元用于社區(qū)公益服務項目招投標和創(chuàng)投。

（三）購買方式

上海政府購買社會組織服務的方式，大致可以概括為三種：一是獨立關系競爭性購買模式（公開招標），即購買者與承接者之間不存在資源、人事等方面的依賴關系，購買者通常采用招標的方式來選擇最合適的服務提供者，體現物有所值的原則。如浦東、靜安、長寧等區(qū)每年推出公益服務類項目面向社會組織公開招標，項目資金逾億元。二是獨立關系非競爭性模式（項目發(fā)包），即購買者與承接者之間是獨立關系，但在選擇程序上，常常采用的是非競爭性方式，而不是面向社會公開招募。如上海市委宣傳部委托文化發(fā)展基金會面向社會開展公益文化項目資助，上海市民政局委托市慈善基金會等多家社會組織興辦社會福利事業(yè)。三是依賴關系非競爭性模式（費隨事轉），即購買者與承接者之間是依賴關系，通常為“上下級”，購買程序是定向和非競爭性的。如上海市市政公路行業(yè)協會接受政府委托和轉移事項共7項，涉及市政基礎設施養(yǎng)護交易中心管理、市政路用材料備案、市政機具（施工）檢測、市政行業(yè)職業(yè)技能鑒定、市政行業(yè)崗位培訓考核管理、文明工地評比和市政重大工程立功競賽活動等。

此外，還有部分政府部門或街鎮(zhèn)根據自身需求，直接尋找相關社會組織，以有限競爭或自行協商溝通的方式進行購買服務。

（四）主要做法

上海在開展政府購買社會組織服務時，一般采取“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的程序，主要有以下幾種做法：

1.建立協調機制。為確保政府購買服務順利開展，上海已有部分區(qū)縣建立起跨部門的協調機制，負責政府購買和扶持公共服務項目的評估審定、資金分配、公示評審結果和項目完成情況等工作。如楊浦區(qū)成立了區(qū)政府購買社會組織公共服務聯席會議，由區(qū)政府分管領導擔任召集人，發(fā)改、財政、民政、監(jiān)察、審計等部門作為成員單位，聯席會議辦公室設在區(qū)民政局。浦東、長寧、虹口等區(qū)也相繼成立了政府購買公共服務審定（評審）委員會。這些區(qū)縣普遍明確民政部門做好項目征集發(fā)布、資質審查、初審把關、執(zhí)法監(jiān)察等，財政部門統籌安排預算、實施政府采購、評估資金使用效率、撥付資金等，相關職能部門積極配合的分工協作機制。

2.設立專項資金。為更好地滿足社會公共服務需求，改善公共服務質量，提高財政資金使用效率，閔行區(qū)政府從2008年起，每年就撥出1000萬元專項資金用于向社會組織購買公益服務項目。閔行區(qū)民政“十二五”規(guī)劃中還提出，要在現有1000萬元專項資金的基礎上，每年按照20%的幅度進行遞增，到“十二五”期末，政府用于購買社會組織服務的資金不得低于區(qū)財政總支出的0.5%。2011年，為突破公益福彩金資助領域的限制，虹口區(qū)也從財政資金中撥出1000萬元作為社會組織發(fā)展專項資金，用于購買社會組織除“扶老、助殘、救助、濟困”之外的公益服務。靜安區(qū)下發(fā)了《靜安區(qū)關于政府購買社會組織公共服務的實施意見（試行）》。2012年，靜安區(qū)下發(fā)了社會組織發(fā)展專項資金管理辦法，明確規(guī)定了社會組織初創(chuàng)期經費補貼、發(fā)展激勵和購買服務的標準和流程；虹口區(qū)還開始探索公益服務項目配套資金統一管理模式，要求公益服務項目的配套資金按照有利于公益服務項目的實施、符合公益服務項目審計和評估的要求，劃撥至統一賬戶。

3.搭建購買平臺。一是建立社會組織孵化基地。2010年，上海市級公益孵化園基地——“上海市社會創(chuàng)新孵化園”正式開園。這是由上海市民政局立項，福彩公益金提供資金支持，通過招標的方式委托社會組織運營管理。孵化園通過提供場地、設備、培訓等培育殘疾人就業(yè)產業(yè)鏈，解決特殊人群社會融入問題，被譽為“上海加強社會建設的重要成果”。目前，上海已建立各類孵化基地17個，投入政府資金達到1.2億元。二是開展公益伙伴日活動。2011年起，市民政局每年舉辦“上海公益伙伴日”，每屆活動都吸引政府、企業(yè)、社會組織等150逾家單位參展，各參展單位達成各類合作意向超200項，簽訂了幾十項伙伴合作協議。

4.探索范圍標準。一是擴大購買對象的范圍。目前，上海社會組織中能夠承接政府購買服務項目的有兩類：一類是在民政部門注冊登記的社會組織，還有一類是未正式登記的社區(qū)群眾活動團隊和志愿者服務組織。長寧區(qū)將扶持的對象由“社會組織”（包括具備法人資質的社會團體和民辦非企業(yè)單位）擴大為“公益性組織”（將不具備法人資質的黨員志愿者工作室和社區(qū)群眾活動團隊納入扶持范圍）。二是擴大了購買內容的范圍。浦東新區(qū)的政府購買社會組織服務是由委托社會組織管理市民中心起步，擴展到養(yǎng)老服務、教育培訓、社區(qū)矯正、民族融合、外來人員子女教育等多個公共服務領域，其中，司法、教育、衛(wèi)生、民政、社會保障等部門都引入了專業(yè)社工機構。

（五）取得成效

實踐證明，推行政府向社會組織購買服務是創(chuàng)新公共服務提供方式、加快服務業(yè)發(fā)展、引導有效需求的重要途徑，對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發(fā)經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。主要表現在：政府購買社會組織服務的項目與人民群眾所急所盼所需直接對應，能夠使以改善民生為重點的社會建設和管理落到實處，為形成人民群眾贏得實惠、政府贏得民心、社會組織贏得發(fā)展、社會贏得和諧的社會建設多贏格局創(chuàng)造了條件。政府購買社會組織服務轉移了政府部分職能，彌補和完善了政府部門提供公共服務的不足，又能夠促進社會組織自身發(fā)展、壯大。政府購買服務后，社會組織在政府與社區(qū)居民的聯系中發(fā)揮了橋梁作用，在開展為民服務中發(fā)揮了助手作用，在推進小區(qū)管理、提高居民和諧生活中發(fā)揮了參謀作用。同時，在項目運行過程中，社會組織的非營利性和廣泛動員志愿者參與項目等特質，提高了財政資金的使用效率。此外，社會組織是創(chuàng)業(yè)和擴大就業(yè)的重要渠道，通過政府購買社會組織服務可以推動青年就業(yè)、提高青年創(chuàng)業(yè)愿望。

二、制約政府購買社會組織服務的主要問題

近年來，社會組織參與公共管理和公共服務越來越受到政府部門的重視，但總體上講，本市政府購買公共服務還缺乏對制度安排的整體性規(guī)劃，主要有：

1.政策法規(guī)不夠完善，社會組織發(fā)展的整體制度環(huán)境缺乏頂層設計。與社會組織的快速發(fā)展相比，相關法治建設仍顯相對滯后，也缺乏制度性安排，如：政府公共財政框架中缺乏購買社會組織服務的內容，涉及社會組織的社會保障和稅收政策不夠健全等。

2.現有社會組織登記注冊制度“準入門檻”過高，影響一部分社會組織的成立與發(fā)展。許多民間自發(fā)性社會組織面臨著成立難的問題。首先，不少社會組織由于找不到業(yè)務主管單位而難以正式注冊登記，主要是部分行政機關因為怕擔責任而不愿意擔當業(yè)務主管單位，因為按照“雙重管理”體制的職責分工，業(yè)務主管單位需要承擔社會組織日常管理的九項職責，而機關的“三定方案”中并沒有管理社會組織的職責定位，這些單位沒有相應的編制人員、資金保障等。其次，隨著社會的多元化發(fā)展和行政機關的不斷精簡整合，越來越多的新興社會組織找不到業(yè)務對應的行政管理機關，因而難以找到相應的業(yè)務主管單位。

3.政府對社會組織管理缺乏“基礎性”制度支持，其重心長期局限于社會組織的登記，難以進入社會組織的運作過程。從發(fā)達國家的情況來看，社會組織的管理不僅有登記、年檢等剛性的合法性管理制度，還包括評級、信用管理等與社會組織日常運行相關的基礎性管理制度?；A性管理制度規(guī)定了政府有關部門要對社會組織是否積極參與公益活動、是否規(guī)范運作、是否較好完成政府或其他組織委托項目等行為進行記錄，而且還要求政府和公眾共同參與對社會組織的資質和信用級別進行評估，這個評估結果對社會組織獲取公共資源的可能性具有重要影響。當前，正是因為這些基礎性制度的缺失，有關部門實際上很難對社會組織的具體運作過程進行引導與管理。

4.市、區(qū)層面缺乏社會組織可以參與公共治理的組織載體和制度保障，社會組織實踐“社會協同”的探索尚局限于街、鎮(zhèn)層級。近年來，隨著上海社區(qū)建設“兩化一覆蓋”的不斷深化，越來越多的社區(qū)社會組織作為社區(qū)建設的“實體”得到快速發(fā)展，街、鎮(zhèn)層面出現了一種不同于政府行政管理的社會自我協調機制。但是，街鎮(zhèn)層面的這些社會訴求缺乏進入市、區(qū)層面公共治理結構的制度化途徑。

5.政府購買社會組織服務還沒有形成制度性安排。在購買社會組織服務方面還存在著政策制度不健全、體制機制不完善、規(guī)模范圍較小等問題，與中央加快構建現代社會服務體系、增強民生保障能力、加強和創(chuàng)新社會管理的目標要求和人民群眾不斷增長的社會服務需求相比還有較大差距。政府購買社會組織服務的范圍仍偏窄、資金偏少、比例偏低。據2012年統計，本市社會組織收入中僅有15.7%來自于政府，而世界上非營利組織的這一比例平均在45%以上。

此外，在調研過程中，社會組織反映比較突出的還有：1.在政府公共財政框架中未設立購買社會組織服務的科目；2.政府購買社會組織服務隨意性大，缺乏相應的制度規(guī)定；3.政府購買服務時對社會組織的人力成本和管理成本定價過低；4.由于實行機打發(fā)票，即使是財政撥款的政府購買項目，社會組織仍需要繳納5.6%的營業(yè)稅和1.7%的附加稅，結余部分要繳納所得稅，一定程度上加重了社會組織的負擔，不利于社會組織壯大發(fā)展。5.由于社會組織的整體發(fā)展仍處于起步階段，在一些項目發(fā)包時存在能力匹配的社會組織匱乏或競爭性不夠的問題，這在區(qū)級或街鎮(zhèn)層面顯得尤為突出。

三、建立政府購買社會組織服務運行機制的對策建議

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。2013年9月26日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經濟社會發(fā)展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高?！吨笇б庖姟访鞔_了政府購買社會力量服務的指導思想、基本原則和目標任務，明確了政府購買社會力量服務的購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、資金管理及績效管理。其中指出：承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量。承接政府購買服務的主體應具有獨立承擔民事責任的能力，具備提供服務所必需的設施、人員和專業(yè)技術的能力，具有健全的內部治理結構、財務會計和資產管理制度，具有良好的社會和商業(yè)信譽，具有依法繳納稅收和社會保險的良好記錄，并符合登記管理部門依法認定的其他條件。從中可以看出，社會組織是政府購買社會力量服務的主要對象。

政府購買公共服務是指政府將原來由政府直接提供的、為社會公眾服務的事項交給有自制的社會組織或市場機構來完成，并根據社會組織貨市場機構提供服務的數量和質量支付服務費用的一種新型政府提供公共服務方式。上海要以學習貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神為契機，認真落實《指導意見》的有關要求，繼續(xù)加大政府購買社會組織服務的力度。不管是登記管理機關，還是綜合管理部門以及其他業(yè)務主管部門，包括社會組織自身在內，都要合力推動社會組織發(fā)展，實現政府購買社會組織服務的社會化、市場化、規(guī)范化，以逐步形成“政府部門倡導推動、社會組織自主運作、社會多方共同參與”的運作模式。

一要以強化財政的公共職能為切入，搭建政府購買服務的平臺和渠道。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。從公共政策績效評估的現狀來看，發(fā)展性政策、管理性政策、服務性政策的績效是依次遞減的，這說明公共政策的服務職能有待于進一步深化。要在服務性政策績效評估上有所突破，充分發(fā)揮公共財政解決公共問題和服務公共目的的職能，強化財政的公共職能，建立健全公共財政體系，逐步把計劃型財政轉變?yōu)榉招拓斦?，先在點上突破制度約束的瓶頸，對現有政府購買社會組織服務的項目進行科學合理的分類。要貫徹落實已有的法規(guī)政策，設立社會組織發(fā)展的公共資金，制定實施細則。需要社會組織提供服務的政府部門按照事先確定的項目，提前向財政部門申報公共資金年度預算。財政部門則在相應的類下面，明確購買服務的款、購買民間組織服務的項，建立一整套公共資金管理制度，建立規(guī)范合理的政府收支分類體系，建立政府購買社會組織服務的渠道和路徑。有關專家指出：建設和諧社會要從公共財政做起，確保公共財政事務的公開性和透明度。其中，包括政府購買社會組織服務在納入公共財政框架上予以突破。

二要以落實《指導意見》精神為契機，研究完善社會政策。政府社會管理的核心是社會政策，它是政府干預社會的主要手段和基本措施。政府購買社會組織服務的社會政策是政府為管理社會公共事務、實現公共利益而制定的購買社會組織服務這一公共行為規(guī)范、行為準則和活動策略。要以落實《指導意見》為契機，發(fā)揮政府有關部門（如登記管理機構、綜合管理部門、人事部門、財政部門等）、高等院校、科研院所等多方力量，對政府購買社會組織服務機制加以全面深入的研究。既要貫徹落實已有的法規(guī)政策，制定實施細則，又要堅持科學、民主、公平這三大原則，制定相應的社會政策，構建比較健全的社會制度體系。主要是：1.建立健全政府購買社會組織服務的相關制度和配套政策，進一步明確和規(guī)范政府購買社會組織服務的范圍和程序。2.研究制定并動態(tài)完善《政府向社會組織購買服務目錄》，監(jiān)督、指導各類購買主體依法開展購買服務工作。3.研究制定并動態(tài)完善《承接政府服務的社會組織資質條件及目錄》，把社會組織承接政府購買服務行為納入年檢、評估和執(zhí)法工作體系。4.加強對政府購買社會組織服務的資金管理、監(jiān)督檢查和績效評價，提高購買資金的使用效率。

三要以試行招投標為中心，建立完善工作機制。繼續(xù)拓展政府部門向社會組織購買服務的領域，盡快建立政府購買社會組織服務的契約化管理機制。一是試行招投標方式。政府部門通過社會招標方式，實現擇優(yōu)采購；社會組織通過競標，展開公平競爭，獲得政府部門購買服務項目。二是項目發(fā)布和征詢機制。一方面，通過信息化手段，打造信息發(fā)布平臺，將政府部門購買社會組織服務的項目事先公布，使政府部門和社會組織在這一平臺上都相對主動，而不是被動地參與購買服務工作。另一方面，政府部門向社會組織征詢次年購買服務事宜，社會組織就可以提供的服務提出申請，申報項目計劃書，經專家評審后予以項目確認。三是實施契約式管理。據調查，63.4%社會組織希望政府采取契約式方式購買民間組織服務。按照滿足產業(yè)發(fā)展和社區(qū)發(fā)展需要的原則，設計規(guī)范購買服務的資金流向，采取項目的契約式管理或者“一攬子”購買合同，明確服務對象、服務方法、服務數量和質量以及服務的監(jiān)控和評估方法等，并以降低成本和鼓勵競爭為出發(fā)點，科學合理地確定購買服務的價格，有效地規(guī)范社會組織提供服務的全過程，力求將政府購買社會組織服務從部門制度上升到全市性的制度性安排，推進社會管理和公共服務的市場化。

四要以建立評估機制為抓手，提高購買服務質量。建立政府購買社會組織服務的綜合評估考核機制，設立科學合理的指標體系，既要有定性指標，又要有定量指標，綜合評價政府購買社會組織服務的績效。政府部門與社會組織事先商定購買服務時，確定服務內容、質量評估等內容；加強過程控制，對社會組織服務工作進行指導、監(jiān)督；在社會組織完成服務后，運用社會力量對服務內容、質量、效果等進行科學評估考核，旨在提高社會組織服務能力和水平，優(yōu)化公共事務的社會管理。對購買服務的項目委托有資質的市場中介機構進行評估，完善社會第三方評估機制，保證評估機構的客觀公正，確保購買服務的高質量。

五要以公益性服務為重點，探索購買服務新途徑。要盡快出臺一些政策，積極嘗試公益性、福利性設施“公辦轉民辦”、“公辦民營”和“民辦公助”等運作模式。適當實行“公辦轉民辦”（政府部門運作某項服務，轉為社會組織運作），鼓勵公辦民營（即政府部門建造某個項目后，交社會組織運作）、民辦公助（即社會組織運作，政府部門給予補貼）等多種方式，提高公共服務的職業(yè)化、專業(yè)化程度，提升社會組織信譽度，逐步形成“政府、社會、市場”三位一體的互動體系?！?/p>

（執(zhí)筆：王茵，上海市社會工作黨委研究室）