【摘要】隨著世界人口的迅速增長和現(xiàn)代人類物質文明程度的不斷提高，城市化的程度越來越高，城市災害的防護愈來愈受到人們的重視，如何發(fā)揮民防現(xiàn)有優(yōu)勢，更好地服務城市應急管理，是一項迫切而緊要的任務。

【關鍵詞】信訪渠道 信訪數(shù)據(jù) 治理能力 治理水平

隨著我國社會經濟建設的快速發(fā)展，信息化程度日益提高，城市基礎設施網(wǎng)絡化、建筑結構立體化、生活工作環(huán)境復雜化，各種自然災害、人為災害和社會突發(fā)事件出現(xiàn)的頻率越來越高、危害越來越大，給社會穩(wěn)定、人民生活帶來巨大影響。而近年來，頻發(fā)的突發(fā)公共安全問題更是引起了社會各方的高度重視，盡快建立與經濟社會和諧發(fā)展相適應的城市應急管理體系，提高城市應急管理能力，最大限度地保證人民群眾生命財產安全，已成為各級政府一項重要緊迫的任務。充分發(fā)揮民防資源優(yōu)勢，積極服務城市應急管理工作，逐步實現(xiàn)人防向民防轉變，是落實科學發(fā)展觀，加快經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是民防部門自身可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、服務城市應急管理的必要性

2010年10月26日，溫家寶總理在第六次全國人民防空會議上指出，要把人民防空作為應急管理的重要力量，發(fā)揮其在防災減災抗災、應對突發(fā)事件和緊急救援、保護人民生命財產安全等方面的重要作用。《國務院、中央軍委關于進一步推進人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見》中也明確指出，“縣級以上地方各級人民政府要把人民防空部門作為本級政府應對突發(fā)事件的重要力量，賦予相應的防災減災職責任務，切實發(fā)揮人民防空部門的作用?！币虼?，加強應急管理，既是保障公共安全的現(xiàn)實需要，也是構建社會主義和諧社會的重要內容；既是全面履行政府職能的重要方面，也是以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。民防部門，應抓住當前城市應急管理體系建立的良好機遇，主動融入，發(fā)揮優(yōu)勢，在城市防災減災應急管理中發(fā)揮作用。要將民防建設與維護城市安全緊密結合，充分依托民防指揮、預警、救援等資源，進一步提升突發(fā)事件應對和處置能力。

民防部門服務城市應急管理是“兩防一體化”建設必然要求。把戰(zhàn)時防空與平時防災融為一體，走“兩防一體化”道路，是我國人民防空事業(yè)發(fā)展的努力方向。《中共中央、國務院、中央軍委關于加強人民防空工作的決定》要求，人防建設要“堅持戰(zhàn)時防空與平時防災減災救災相結合”，“以應付現(xiàn)代戰(zhàn)爭及重大災害事故”，要求各級人民政府“要充分發(fā)揮人民防空指揮、通信警報和群眾防空組織的作用，使其積極參與城市平時的搶險救災、應急救援工作，大力推進人民防空整體平戰(zhàn)結合，逐步與國際民防接軌”?！皟煞酪惑w化”建設是當前人民防空建設的重要任務，發(fā)揮民防優(yōu)勢服務城市應急管理，是落實“兩防一體化”建設要求的有利契機和必然選擇。

人防部門服務城市應急管理是實現(xiàn)人防向民防轉變的有效途徑。民防應急管理模式，是世界上多數(shù)國家的做法。民防是從人防的基礎上發(fā)展起來，同時又超越了人防范疇。民防與人防的對象分別是“災害危害”和“空襲危害”，在防護目的、實施手段、隊伍建設、組織指揮體系等方面，民防在其內涵和外延上都廣于人防。民防是人防的拓展和延伸，人防是民防的基礎，民防不僅要組織一般意義上的民眾防護，更為重要的是協(xié)調各種減災力量，優(yōu)化整合資源。民防在國外有七十多年的歷程，一些國家積累了成功的經驗，隨著我國改革開放的不斷深入，社會信息化程度不斷提高，加快人防改革進程，逐步與國際民防接軌，建立統(tǒng)一高效，適合我國國情的新型民防體制勢在必行。

二、服務城市應急管理的可行性

民防部門經過多年的建設，為城市應急管理工作貯備了獨特資源，必將在城市應急管理工作中發(fā)揮重要作用。上海民防作為上海市應急管理體系的重要組成部分，積極發(fā)揮部門資源和優(yōu)勢，為城市應急管理服務。民防部門已與應急部門建立起工作會議制度、聯(lián)席會商制度、應急聯(lián)動制度，積極參與了應急預案制定和管理、應急科普宣傳教育、民眾防護演練、應急處置災情事故等工作。具體來說，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是要充分發(fā)揮民防部門在組織民眾防護工作中的作用。2009年，上海市政府已經將“負責全市民眾防護工作的協(xié)調和管理”職責賦予上海市民防辦。民防辦會同有關部門，積極抓好全市的民眾防護工作。以社區(qū)和基層單位為重點，積極推進民防組織和志愿者隊伍建設，完善人員疏散和應急防護預案，普及防護救護知識，廣泛開展應急演練，提高民眾自救互救能力。

市民防辦每年利用國防教育日、防災減災日和警報試鳴等重要時機，在全市范圍開展民眾防護集中宣傳活動，并組織防空防災疏散演練。截至2011年2月，相繼發(fā)放610多萬冊《市民防災必讀手冊》、115萬冊防災宣傳卡，拍攝制作20集《民防知識教育片》。全市有1380余所大中小學校常年開設民防知識教育課程，每年受教育學生達20余萬人。成立市民防教育培訓中心，培訓各類人員5000余人次。建成全國首個民防科普教育館，已免費接待參觀者10余萬人次。全市有220個街道（鎮(zhèn)）、3687個居委會開展社區(qū)民防建設，編制完成基層社區(qū)和單位民眾防護預案，普遍組建基層民防和應急志愿者隊伍，形成民眾防護宣傳和應急演練常態(tài)化機制。完成為全市1萬多個居民小區(qū)配發(fā)民眾安全防護應急箱、為25萬戶家庭免費提供應急包兩項政府實事項目，并開始向全市各學校配發(fā)民防應急箱。

二是要充分發(fā)揮民防部門指揮和應急救援隊伍的作用。經過多年發(fā)展，上海民防已具備較好的組織指揮、戰(zhàn)備基礎和專業(yè)隊伍優(yōu)勢，在城市防災減災和應對突發(fā)公共事件中發(fā)揮著骨干作用，這是城市應急管理的重要依托和中堅力量。要充分發(fā)揮民防指揮和應急救援隊伍的作用，使其繼續(xù)成為應對處置突發(fā)公共事件的重要力量。

當前，民防部門在硬件設施，特別是對通信指揮的投入逐年加大，各地都配備了高性能的應急指揮中心。有些地方的指揮中心已經成為政府應急指揮平臺的備份，集指揮調度、專家決策、災害分析、信息匯集和數(shù)據(jù)傳輸于一體，是一個現(xiàn)代化、平戰(zhàn)兼用、功能完備的指揮調度中心。另外，還安裝有衛(wèi)星通信、有無線通信、網(wǎng)絡交換、程控交換、視頻會議、紅外監(jiān)控、防化防疫等設備，科技含量高、功能先進，與別的部門相比，具有明顯的優(yōu)勢。如果民防部門充分參與到城市應急管理之中，把指揮中心的作用發(fā)揮好、運用好、無疑會大大提高城市的應急反應能力和水平。人防專業(yè)隊是擔負人民防空勤務的群眾組織，是戰(zhàn)時消除空襲后果和平時搶險救災的骨干力量，是能夠在突發(fā)應急事件中發(fā)揮骨干力量。政府在城市應急管理工作中，應把人防專業(yè)隊伍納入應急管理體系，發(fā)揮人防專業(yè)隊的優(yōu)勢，使之“戰(zhàn)時防空、平時防災”的作用充分彰顯。

民防組織指揮體系要融入城市應急管理之中，發(fā)揮民防組織指揮通信優(yōu)勢，為戰(zhàn)時和平時防災創(chuàng)造較好的指揮平臺。上海市民防部門年均參與處置災情事故400余起。2008年，組建民防抗震救援保障分隊赴汶川地震災區(qū)，圓滿完成救援保障任務。2010年上海世博會前后，協(xié)助世博局編制完成5個片區(qū)和100多個場館的人員應急疏散防護預案，組織編印《世博園區(qū)應急防護100問》，民防機動指揮車為市領導監(jiān)測、指揮、調度世博會交通運行和應急指揮提供保障服務。民防應急力量要融入城市應急救災搶險行動之中，1991年至今，全市民防系統(tǒng)救援隊伍累計已參加災害事故的應急救援7000余起，近5年來，年均參與處置各類災情和事故400余起。2010年上海世博會期間，民防特救隊伍保持24小時待命，成功參與處置3起世博園區(qū)異味事故和193起社會面災情事故。

三是要充分發(fā)揮民防指揮信息和警報設施，完善各級應急信息系統(tǒng)，使各級固定指揮所和機動指揮車成為政府平時處置突發(fā)事件的應急指揮平臺，使人防通信警報系統(tǒng)成為政府應急信息系統(tǒng)的重要組成部分，更有效地為應急管理服務。

增強警報系統(tǒng)防災報警功能。為政府提供災害應急報知網(wǎng)絡。隨著防空防災一體化的不斷推進，防空警報平時用于抗災救災和突發(fā)事件情況下的災情預報和緊急報知已成為社會的共識。2009年6月23日至24日，上海市民防辦就組織進行了應對臺風暴雨災害時的全市防災警報試鳴。完善防空警報建設規(guī)劃，優(yōu)化警報布局，城市化發(fā)展進程和本地區(qū)主要危險源的分布情況，對警報建設規(guī)劃和現(xiàn)有警報（點）進行重新規(guī)劃和調整，突出抓好高危險區(qū)、人口密集區(qū)等重點區(qū)域的警報器建設，不斷增強警報音響覆蓋面。完善警報設施。要采用先進的信息技術和設備，不斷更新、完善系統(tǒng)設施，逐步完善警報器信號、語音雙重報警功能，提高抗毀、抗干擾、再次報警能力，確保通信警報信息的接收、處理、傳遞和發(fā)放的及時準確、穩(wěn)定可靠，保證及時為居民發(fā)放災情預報。建立多手段、多功能的警報發(fā)放系統(tǒng)，會同民政、公安、水利、氣象、地震、林業(yè)等部門，建立防空警報器發(fā)放災害警報機制；與廣播、電視、網(wǎng)絡、移動通信等部門溝通，落實同步發(fā)放警報措施，為政府實施緊急預警信息發(fā)布提供有力保障。

四是要拓展人防工程防災避難功能，為政府提供災害應急避難場所。自然災害和突發(fā)公共事件具有隨機性和不確定性，如何在可能發(fā)生的災害事故來臨時，及時將居民妥善轉移、隔離和集中管理，是災害應急體系建設必須解決的問題。我國人防工程分布廣、數(shù)量多，不但具有防空襲功能，而且為防災應急提供堅實的物質基礎。一是對于已建人防工程要完善其防災功能。對那些質量狀況好，內部風、水、電等設備設施比較完善的已建人防工程，要通過建立健全相關人防工程兼作城市應急避難場所管理與使用制度，明確相關單位的管理責任，切實做好工程內部設備設施維護，確保人防工程隨時能夠投入應急使用。對那些結構稍差或內部設備設施不完善的已建工程，要根據(jù)城市應急避難需要，分期分批進行改造，逐步完善其應急避難功能。二是對于新建人防工程要兼顧防災需求。要根據(jù)城市建設發(fā)展和防災減災需要，將兼作城市應急避難場所的新建人防工程納入城市人防工程建設總體規(guī)劃。除指揮工程外，其他人防工程建設既要考慮戰(zhàn)時使用和平時開發(fā)利用需要，同時也要考慮災時應急避難需要。特別是公園、綠地、廣場等建設項目，要充分利用其地下空間落實兼顧應急避難功能的人防工程。以此實現(xiàn)一筆投資，多種效益，大力拓展人民防空服務經濟社會發(fā)展領域。

這些實踐經驗表明，要進一步推進民防工作融入城市應急管理體系，就要繼續(xù)拓展和強化民防設備設施的防災救災功能，使民防指揮所成為各級政府應急管理的指揮平臺，使通信警報系統(tǒng)成為災害預警報警和救援信息系統(tǒng)的重要組成部分，使民防工程成為應急物資儲備和民防應急避難的有效場所，使民防宣傳教育場所成為防災減災知識教育、自救互救技能培訓的重要基地，為社會公共安全提供更有利的服務保障。

三、服務城市應急管理，應注意的問題

民防部門服務城市應急管理體系建設，最終與國際民防接軌，是大勢所趨，涉及政治體制改革和政府職能調整，是一個漸進過程，不能操之過急。目前必須注意以下幾個問題：

體制不順暢。體制不順是制約民防發(fā)展的根本問題。國家人防辦設在總參謀部作戰(zhàn)部，而擔負平時應急管理工作的國家應急辦則設在國務院，中國國家應急管理系統(tǒng)組織機構根據(jù)危機的類別由相應部門進行垂直管理，沒有獨立和常設的危機管理協(xié)調機構。在國家層面上，國務院是國家緊急事務管理的最高行政機構，遇到突發(fā)事件成立臨時性指揮機構，對各部門進行協(xié)調和指揮，它僅是一個協(xié)調辦事機構。受國家這種人防軍地二元管理體制的影響和制約，而在地方層面上，則大部分仍采用分部門、分災種的單一應急模式。在具體貫徹落實上級指示意見時就難以操作和真正落實。救災應急機構的設置和危機管理機制有待完善。

法制不完善。我們的法律法規(guī)還不夠健全完善，至今仍沒有制定一部全國性的、綜合性的災害管理法律，也沒有制定相關的實施細則，使民防工作缺少相應的法制保障。尤其是在我國應急管理事件處理方面，主要依據(jù)為《國務院關于實施國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，其中對于國家突發(fā)事件應急法律保障僅做出了比較籠統(tǒng)的說明。

職能不明確。目前，從國家到地方政府在民防行政體系建設上，還沒有形成一套完整的體制機構，民防部門在防災救災中缺乏準確的職能定位，特別是從法律法規(guī)上沒有明確定位。多數(shù)情況下，抗災救災分別隸屬多職能部門，各自負有相關重要責任。這種體制平時條塊分割，各自為政，沒有一個綜合職能部門和健全的系統(tǒng)來組織、協(xié)調實施社會搶險救災工作。這種體制不僅協(xié)調能力不足、協(xié)同性較差，而且降低了防災救災決策的科學性和全面性，也導致了資源分散，影響了財力投入的有效性，應將這些職能部門統(tǒng)一協(xié)調起來，在防災救災中發(fā)揮出最大的效能，實現(xiàn)社會的良性運行。

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