北京市財(cái)政局推行的事前績效評估作為參與式預(yù)算的一種形式，將民主和科學(xué)引入到預(yù)算決策的過程之中。就此，北京市財(cái)政局對預(yù)算績效工作完成了全覆蓋，內(nèi)部形成“目標(biāo)—分層次指標(biāo)—評價(jià)—結(jié)果應(yīng)用”四點(diǎn)聯(lián)動的績效評價(jià)管理模式；外部建立“人大代表政協(xié)委員”與“評價(jià)管理專家”雙管齊下的預(yù)算績效監(jiān)督機(jī)制。

有人說，預(yù)算績效管理工作能夠讓政府理財(cái)理念得到理性回歸。那么，北京市財(cái)政局所做的事前績效評估和績效評價(jià)工作，能否成為預(yù)算管理改革的有利推手？進(jìn)而，讓“納稅人”能實(shí)現(xiàn)期盼已久地“陽光預(yù)算”和“責(zé)任政府”的夢想？就此問題，本刊記者采訪了多位參與績效工作的專家，請他們來談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā＿@里我們采訪到了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院教授童偉，北京信息科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授贠曉哲，北京福森項(xiàng)目管理咨詢有限公司副總經(jīng)理祁化森。

事前評估意義重大

《新理財(cái)》：您認(rèn)為事前績效評估工作最大的意義何在？

王朝才：北京市財(cái)政局讓“納稅人”參與到預(yù)算決策過程中的事前績效評估被認(rèn)為是預(yù)算管理的一場革命，我比較同意這種說法。首先，對于財(cái)政局來講，能夠做到把預(yù)算的安排與工作結(jié)合起來了，確保拿到手的錢不亂花。其次，對于預(yù)算部門而言，能夠升起一種“敬畏”心態(tài)，扭轉(zhuǎn)了財(cái)政資金是人人分割的唐僧肉的觀念。要知道觀念的轉(zhuǎn)變對于一場改革來講是最重要的、最根本的。

《新理財(cái)》：您作為專家評審曾經(jīng)多次參與過北京市財(cái)政局的預(yù)算項(xiàng)目事前績效評估工作，對此您有怎樣的感受？

王朝才：總體感覺意義很大，事前評估增強(qiáng)了原來拼命要錢的預(yù)算單位的責(zé)任感，使得各預(yù)算部門在使用財(cái)政資金上能夠有所規(guī)劃、有所收斂。以前我們重在事后進(jìn)行監(jiān)督，這樣做往往無濟(jì)于事，無非給第二年的預(yù)算編制做個(gè)參考。其實(shí)恰恰是預(yù)算編制過程當(dāng)中的績效評估才能做到有效監(jiān)管預(yù)算項(xiàng)目的錢花得是否必要、花得好不好，從而能夠提高財(cái)政資金的使用效率。

童偉：事前績效評估是績效預(yù)算中一個(gè)非常重要的步驟。我們以前總是講效率管理，強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出，導(dǎo)致投入產(chǎn)出比非常高。但實(shí)際上，結(jié)果如何呢？就像某地很短的時(shí)間修一座橋，效率很高，但是沒幾年橋坍塌了，造成了人身傷害，這是結(jié)果。因此，我國的績效預(yù)算的核心應(yīng)該從效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向。順應(yīng)時(shí)代的需要，我們現(xiàn)在做的績效目標(biāo)就是要做結(jié)果導(dǎo)向。我們追求的是結(jié)果。那么這個(gè)結(jié)果到底是什么？就是要重視投入產(chǎn)出的過程，把一切把控在事前階段，就是要做正確的事情。往后擴(kuò)展到事后階段，就是要求政府要負(fù)責(zé)的去做事情。

祁化森：其實(shí)決策的失誤將是最大的浪費(fèi)。所以基于這一點(diǎn)，把管控前移，對項(xiàng)目進(jìn)行事前績效評估非常重要。這也是控制成本最主要的也是最有效的一個(gè)措施。

《新理財(cái)》：北京市財(cái)政局所做的事前績效評估與事后績效評價(jià)的銜接，有何意義？

祁化森：這種事前績效評估做到了管控前移，這是直接可以調(diào)節(jié)預(yù)算的措施和辦法，再深入思考一下，把事前績效評估與預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)控與事后績效評價(jià)三者結(jié)合在一起，就是預(yù)算管理模式的變革。北京市財(cái)政局的績效管理已經(jīng)不僅停留在理念上，而是變成一種操作模式。而且他們在這種操作模式中，逐漸摸索出一套比較科學(xué)規(guī)范的做法，具有很強(qiáng)的實(shí)操性。

顛覆傳統(tǒng)決策模式

《新理財(cái)》：任何一項(xiàng)工作的推進(jìn)都是存在諸多困難的，您認(rèn)為專家全過程參與機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義在哪里？

王朝才：北京市財(cái)政局對專家團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建做得比較好。為保證獨(dú)立性，北京市財(cái)政局嘗試通過第三方中介機(jī)構(gòu)組織評估流程。充分利用了第三方評價(jià)的優(yōu)越性，一方面要利用專家們的專業(yè)知識來為項(xiàng)目打分，另一方面專家本身也代表了一部分民意。我認(rèn)為，財(cái)政工作績效就是要讓老百姓感覺到，讓老百姓的意見反映進(jìn)來。

童偉：其實(shí)，專家打分的障礙是對項(xiàng)目在很大程度上不能準(zhǔn)確把握。專家全過程參與提高了專家到現(xiàn)場調(diào)研的機(jī)會。我本人也是參加了北京市人大對預(yù)算績效的評價(jià)工作，他們對北京市財(cái)政局的事前預(yù)算績效評估給予了很高的評價(jià)。在與其他省份的預(yù)算績效工作對比中會發(fā)現(xiàn)，其他地方做預(yù)算績效的出發(fā)點(diǎn)和北京不太一樣，好多地方是迫于形勢做的一些工作，而北京市財(cái)政局是主動作為，主動出擊。

祁化森：專家全過程參與和全程跟蹤主要體現(xiàn)了幾個(gè)方面的作用。第一是專家的跟蹤指導(dǎo)。比如在跟蹤過程中，進(jìn)行入戶調(diào)查，然后給預(yù)算單位進(jìn)行培訓(xùn)，主要體現(xiàn)在績效評估的規(guī)范性；第二深入實(shí)際調(diào)研體現(xiàn)了對評價(jià)結(jié)果的真實(shí)性。因?yàn)閷＜胰谈?，使專家最了解?xiàng)目的來龍去脈，因此評價(jià)是最真實(shí)的。第三是在事前績效評估中，組成的專家評估小組里面包括管理型專家，業(yè)務(wù)專家和財(cái)務(wù)專家。比如業(yè)務(wù)專家和財(cái)務(wù)專家圍繞預(yù)算使用提出建議，管理專家圍繞項(xiàng)目的整個(gè)決策提出管理建議。這樣來自不同領(lǐng)域的專家，能從不同方位對預(yù)算單位進(jìn)行評估，體現(xiàn)了具體性和客觀性；第四是專家的全過程跟蹤，完全按照相應(yīng)的程序來做的，體現(xiàn)了嚴(yán)肅性。

歸根結(jié)底，這個(gè)項(xiàng)目在將來是否開展，就是事前績效評估的專家小組要解決的問題。因此通過專家的多方位論證，會避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)人“拍腦袋”的情況，更避免了決策中的常規(guī)思維。這種常規(guī)思維是很可怕的，例如這件事情去年這么做，今年也這么做；去年花多少錢，今年也花多少錢，這樣思維的結(jié)果就會造成決策的失誤。因此，專家全過程參與機(jī)制是對這種傳統(tǒng)決策模式的顛覆。

需要提升的空間

《新理財(cái)》：圍繞著十八屆三中全會《決定》中提出的透明預(yù)算的要求，您認(rèn)為北京市財(cái)政局的事前績效評估、事中監(jiān)督、事后評價(jià)等各項(xiàng)工作還有哪些提升完善的空間？

贠曉哲：北京市財(cái)政局在預(yù)算績效管理的系統(tǒng)鏈上，打通了三個(gè)必要環(huán)節(jié)，即事前績效評估、事中監(jiān)督、事后評價(jià)。這三個(gè)環(huán)節(jié)與其內(nèi)容，運(yùn)用方式以及專家全過程介入都有關(guān)系。整個(gè)系統(tǒng)性工作的推進(jìn)是從事后評價(jià)切入，到事中跟蹤，再到事前評估，做成全過程預(yù)算績效管理。在結(jié)果運(yùn)用方面一個(gè)是直接應(yīng)用，即與預(yù)算掛鉤；另一個(gè)是間接應(yīng)用，即與政策掛鉤，所以現(xiàn)在預(yù)算部門的主動性特別強(qiáng)。因?yàn)轭A(yù)算部門都怕預(yù)算公開，所以都在加緊去做績效跟蹤工作。北京市財(cái)政局在打造預(yù)算績效管理的系統(tǒng)鏈上，向預(yù)算透明邁進(jìn)了一步，反之，透明預(yù)算又會讓事前績效評估、事中監(jiān)督、事后評價(jià)等各項(xiàng)工作有更大的提升空間。

王朝才：從總體來說，北京市財(cái)政局推進(jìn)的這件事情很了不起，雖然還有需要提升完善的空間，比如僅從財(cái)政局內(nèi)部做好工作還是不夠的，績效目標(biāo)和績效目標(biāo)措施要和預(yù)算部門的工作真正結(jié)合起來，要變成整個(gè)部門的行動綱領(lǐng)。具體而言：第一這些預(yù)算部門往往存在著先拿錢、后找項(xiàng)目的習(xí)慣。所以應(yīng)該首先確定好項(xiàng)目，充分把握好總目標(biāo)即項(xiàng)目疊加的可操作性。第二，目前我們國家的預(yù)算管理制度尚不健全，在這樣的制度之下，預(yù)算編制還不能做到充分、徹底，這也增加了部門考核、目標(biāo)確定的難度。

做好突圍

《新理財(cái)》：現(xiàn)在大家都在談?lì)A(yù)算管理制度改革，現(xiàn)在的預(yù)算管理制度是否真的到了一個(gè)拐點(diǎn)，如果要改，從哪里入手比較好？北京市財(cái)政局所做的全過程預(yù)算績效能否成為預(yù)算管理制度改革一個(gè)很好的工具，來達(dá)到實(shí)現(xiàn)“陽光政府”的目的？

童偉：從歷史沿革來看，1994年開始的分稅制是一個(gè)里程碑，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，不管從國內(nèi)形式看，還是國家發(fā)展階段來看，分稅制的優(yōu)勢已經(jīng)在慢慢減弱?，F(xiàn)在預(yù)算管理制度的科學(xué)性，完整性，有效性及透明度等方面都不夠，所以才會導(dǎo)致現(xiàn)在的預(yù)算管理是偏重收支平衡狀態(tài)，而在支出預(yù)算和政策拓展方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

我認(rèn)為，事前績效評估也可以說是下一個(gè)里程碑，因?yàn)檎怯捎陬A(yù)算支出的約束力度不夠，才需要事前評估來充實(shí)。如果國家能夠建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度，那么事前績效評估確實(shí)是預(yù)算決策的一場革命。

其實(shí)整個(gè)政府預(yù)算就是把權(quán)力關(guān)到籠子里的一個(gè)特別好的工具。政府的施政意圖，施政戰(zhàn)略，必然會體現(xiàn)在政府預(yù)算上面。如果沒有預(yù)算的支持和配合，戰(zhàn)略即便再好，也只是一個(gè)藍(lán)圖，變不成實(shí)際?，F(xiàn)階段，中國存在特別突出的兩個(gè)問題，一個(gè)是預(yù)算和戰(zhàn)略“兩張皮”，另一個(gè)是預(yù)算和政策“兩張皮”。那么十八屆三中全會有一個(gè)很重要的核心，就是想把這兩張皮粘合在一起。只要合在一起，我們就會清楚的看到，政府在關(guān)心什么，例如民生支出在逐漸上升，說明這是一個(gè)全心為民的政府，而且它也是我們監(jiān)督政府的手段。

因此，北京市財(cái)政局做的全過程預(yù)算績效管理就是在完成這個(gè)使命，第一步就是實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策要正確，決策正確才能帶來好的效果，這也是事前績效評估如此重要的原因；第二步是在執(zhí)行過程中要正確的做事情，要依法合法；第三步就是在結(jié)果階段進(jìn)行考核，追問政府有沒有負(fù)責(zé)地做事情。這是整個(gè)預(yù)算績效的全過程，因此推進(jìn)預(yù)算改革必須加強(qiáng)預(yù)算績效，它成為預(yù)算管理革命的有利抓手。

《新理財(cái)》：以預(yù)算透明為核心的預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要組成部分，對于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度您有怎樣的思考？

王朝才：第一構(gòu)建法治財(cái)政，搭建起良好的法治運(yùn)行環(huán)境很有必要。第二民主決策。預(yù)算項(xiàng)目該不該上馬，請聽聽老百姓的意見。第三透明預(yù)算。預(yù)算公開、透明是我們的一個(gè)目標(biāo)，必須公開，且公開得越早越好辦。另外，預(yù)算管理的改革也需要相關(guān)環(huán)節(jié)的改革隨之跟上。

國外

借鑒

歐美國家近代財(cái)政支出績效評價(jià)是以19世紀(jì)歐洲伴隨著工業(yè)革命的完成和民主制度的初步建立而建立起來的。20世紀(jì)二三十年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為必要和必然，此時(shí)，財(cái)政支出的績效評價(jià)除了對傳統(tǒng)的合法性和合規(guī)性審查外，已經(jīng)開始對效率性有效性進(jìn)行審查，并且開始對項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。20世紀(jì)七八十年代以來，歐美各國相繼掀起了政府改革的熱潮。從英國、美國、澳大利亞逐步擴(kuò)展到全世界。而各國的績效評價(jià)雖然在發(fā)展背景上大體一致，但是在發(fā)展形態(tài)上各有特點(diǎn)。

美國：強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向

美國是績效預(yù)算的起源地。1949年，胡佛委員會在“預(yù)算與會計(jì)報(bào)告”提出要采用以功能、活動和項(xiàng)目為基礎(chǔ)的預(yù)算，強(qiáng)調(diào)在編制預(yù)算過程中更加重視產(chǎn)出而非投入，首次將成本理念融入了公共財(cái)政領(lǐng)域。這個(gè)報(bào)告初步體現(xiàn)了績效預(yù)算思想，但由于對某些部門的支出項(xiàng)目難以進(jìn)行評估和成本—收益分析，績效預(yù)算并沒有得到普遍推廣。

20世紀(jì)80年代，美國面臨著政府開支過大、政府部門效率低下、公眾對政府的不滿日益強(qiáng)烈等問題。為化解矛盾，尋求高效率低成本、應(yīng)變力強(qiáng)、有更加健全的責(zé)任機(jī)制的新公共管理模式應(yīng)運(yùn)而生。新公共管理運(yùn)動的興起，為美國政府預(yù)算改革提供了廣闊的平臺。新公共管理強(qiáng)調(diào)以企業(yè)家精神改革政府，追求效益最大化，績效預(yù)算集中體現(xiàn)了這種精神。美國績效管理的主要內(nèi)容有：以新公共管理運(yùn)動為動力，政府預(yù)算強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向；以突飛猛進(jìn)的信息技術(shù)為支撐；增強(qiáng)政府預(yù)算透明度；以周密的契約安排和權(quán)責(zé)發(fā)生制為約束，強(qiáng)化支出機(jī)構(gòu)的責(zé)任和壓力；以中期支出框架為基礎(chǔ)，增加預(yù)算的確定性；以多層次的政府績效指標(biāo)為核心；提高績效預(yù)算的可操作性。

英國：政府主導(dǎo)

英國績效預(yù)算改革始于1998年，當(dāng)年英國政府對中央各部門的財(cái)政開支進(jìn)行了一次全面評估報(bào)告，提出績效評估的要求，此后績效預(yù)算在英國不斷發(fā)展完善。英國的績效預(yù)算改革有別于其他國家，如澳大利亞，這些國家的績效預(yù)算改革是在法律框架下逐步推進(jìn)的，而英國績效預(yù)算一直是由政府主導(dǎo)下循序漸進(jìn)，并無立法要求。英國的績效預(yù)算過程主要由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成：設(shè)立績效目標(biāo)；分配資源（預(yù)算資金）；提交績效報(bào)告；進(jìn)行績效審計(jì)；使用績效信息。

英國所遵循的原則集中體現(xiàn)在“經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性”等三方面。在英國的公共支出績效評價(jià)工作中，評價(jià)重點(diǎn)主要集中在公眾和議會特別關(guān)注的重大問題和項(xiàng)目上，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也分為財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公眾標(biāo)準(zhǔn)以及媒體標(biāo)準(zhǔn)等。

從英國公共支出所投資項(xiàng)目的綜合性評價(jià)來看，公共支出項(xiàng)目的績效評價(jià)是依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向以及國家各項(xiàng)法律制度，對投資項(xiàng)目決策的科學(xué)程度，以及項(xiàng)目實(shí)施過程中的正誤程度進(jìn)行嚴(yán)格評價(jià)。一般著重評價(jià)以下幾項(xiàng)基本內(nèi)容：即支出項(xiàng)目立項(xiàng)的決策，支出項(xiàng)目的技術(shù)方案，支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和有效性，支出項(xiàng)目的社會影響。

澳大利亞：具有法律約束性

澳大利亞聯(lián)邦政府于1997至1998財(cái)年開始醞釀推行以公共支出績效考評為核心的公共支出預(yù)算改革，1999至2000財(cái)年正式實(shí)施公共支出績效考評制度。預(yù)算改革的目標(biāo)是控制財(cái)政支出并發(fā)揮科學(xué)決策的作用，根本目的是遏制政府開支迅猛增長的勢頭。

澳大利亞財(cái)政支出績效管理具有嚴(yán)肅的法律約束性和全程控制性。澳大利亞議會對預(yù)算程序、公共服務(wù)管理等進(jìn)行立法，建立了一套完整的財(cái)政支出法律體系，使績效管理的各個(gè)階段、各個(gè)部門的財(cái)務(wù)行為必須在法律框架下完成?！额A(yù)算報(bào)表誠信法》、《財(cái)政管理與責(zé)任法》、《審計(jì)總法》、《公共服務(wù)法》等一系列涉及公共部門領(lǐng)域的法律法規(guī)的出臺，為澳大利亞政府推出公共支出績效考評制度提供了有力保障，使公共支出的效益評價(jià)工作有法可依。另外，澳大利亞政府的績效管理是建立在全方位、立體式的內(nèi)部、外部控制機(jī)制之上的。財(cái)政部在編制、審核部門預(yù)算過程中都有一套完整的支出標(biāo)準(zhǔn)和定額體系，可以形成有效的事前控制；預(yù)算執(zhí)行中，財(cái)政部直接監(jiān)控資金的流向并定期向議會報(bào)告；財(cái)政部、審計(jì)署每年對每個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，并向社會公布審計(jì)結(jié)果，履行事后控制職能。