中國(guó)現(xiàn)行分稅制存在地方稅體系不完整、轉(zhuǎn)移支付資金配置效率低、強(qiáng)化粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問題，因此，分稅制改革的核心在于完善地方稅體系，而中國(guó)地方稅的主體征稅環(huán)節(jié)應(yīng)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向消費(fèi)環(huán)節(jié)，這需要實(shí)行以開征零售稅為核心的分稅制改革。同時(shí)，考慮到稅制改革的復(fù)雜性，本文提出了改變?cè)鲋刀惙窒肀壤奶娲桨浮?/p>

消費(fèi)稅不宜作為地方稅

從理論上講，消費(fèi)稅分為選擇性消費(fèi)稅和一般性消費(fèi)稅，前者選擇某些特定商品征稅，如煙酒、奢侈品、燃油等，后者是對(duì)大部分消費(fèi)商品征稅，如超市買的商品。兩者區(qū)別是：前者體現(xiàn)調(diào)節(jié)功能，后者體現(xiàn)籌集財(cái)政收入功能；前者適合在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，后者適合在零售環(huán)節(jié)征收；前者適用多檔稅率，后者適用統(tǒng)一稅率；前者適合作為中央稅，后者適合作為地方稅。因此兩者看似接近，實(shí)則差異極大。

我國(guó)的消費(fèi)稅是典型的選擇性消費(fèi)稅，根據(jù)以上分析，它不宜作為地方稅。主要有如下理由：

首先，消費(fèi)稅歸為地方稅后，它與地方政府財(cái)政收入密切相關(guān)，將激勵(lì)地方政府采取措施刺激當(dāng)?shù)厣莩奁废M(fèi)，這與開征消費(fèi)稅來調(diào)節(jié)消費(fèi)行為的政策意圖相反。

其次，消費(fèi)稅的適用稅率很高，將之作為地方稅易導(dǎo)致橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)。例如如果不同地區(qū)商品的實(shí)際執(zhí)行稅率有差異，將刺激消費(fèi)者在低稅率地區(qū)購物，而在高稅率地區(qū)消費(fèi)。地方政府不會(huì)不明白其中利害，極可能通過實(shí)際執(zhí)行低稅率來吸引稅源，引發(fā)橫向惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

第三，消費(fèi)稅的適用稅率高，導(dǎo)致商品出廠價(jià)與零售價(jià)差異很大，逃稅產(chǎn)生的收益很大，改在零售環(huán)節(jié)課征將刺激廠家銷售采用直銷模式，在電子商務(wù)發(fā)展較快背景下，此模式將會(huì)刺激更多逃稅行為的產(chǎn)生。

第四，消費(fèi)稅的征稅范圍集中在有限的商品上，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅的成本很低，將之做為中央稅不會(huì)產(chǎn)生對(duì)地方政府的負(fù)向激勵(lì)，如果改為零售環(huán)節(jié)課征，無疑將大大增加征管成本。

第五，我國(guó)消費(fèi)稅與增值稅并行征收，這在出廠環(huán)節(jié)征消費(fèi)稅問題不大，但是如果改在零售環(huán)節(jié)課征，大量未納入增值稅發(fā)票管理的小規(guī)模納稅人，一樣難以納入消費(fèi)稅管理范圍，這將刺激小商戶通過不繳消費(fèi)稅并低價(jià)銷售消費(fèi)品來賺取利潤(rùn)。

最后，即使將消費(fèi)稅歸為地方稅，仍不足以起到替代營(yíng)業(yè)稅的作用。我國(guó)2012年?duì)I業(yè)稅占稅收總收入的比重為15.6%，而國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅占稅收總收入比重為7.8%，僅占營(yíng)業(yè)稅一半左右。

所以，將現(xiàn)行消費(fèi)稅變?yōu)榈胤蕉?，有稍能補(bǔ)充地方財(cái)力的作用。但是卻不應(yīng)該因?yàn)椤盃I(yíng)改增”導(dǎo)致地方政府財(cái)力缺口問題，倉促將消費(fèi)稅改為零售環(huán)節(jié)課征。

可行性方案

在堅(jiān)持基本滿足財(cái)政經(jīng)常性支出需要、有益于經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行、規(guī)范稅收秩序三個(gè)原則前提下，當(dāng)前地方稅體系建設(shè)可采用兩套較為可行的方案。

第一套方案：

零售稅+個(gè)人所得稅+房產(chǎn)稅

第一，開征零售稅。當(dāng)前增值稅擴(kuò)圍改革加劇了地方稅體系調(diào)整的緊迫性，完善地方稅收體系的一個(gè)重要方面是確立地方稅的主體稅種。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)，借鑒整合性增值稅（VIVAT）模式基礎(chǔ)上，開征零售稅。改革方案的具體設(shè)想是：在商品進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)之前，征收增值稅并全額作為中央稅；在商品進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)之后，取消增值稅，按商品價(jià)格的5%征收零售稅，并將零售稅全額作為地方稅。這種做法有三點(diǎn)好處，一是在銷售環(huán)節(jié)之前的增值稅全額作為中央稅，地方政府就不會(huì)為了吸引稅源而盲目推動(dòng)擴(kuò)大工業(yè)投資；二是地區(qū)財(cái)力差距會(huì)縮小；三是促使地方政府執(zhí)政理念從為生產(chǎn)者服務(wù)到為消費(fèi)者（轄區(qū)居民）服務(wù)轉(zhuǎn)變?？紤]到在民眾不了解內(nèi)情情況下，開征新稅易引發(fā)過多的抵制，可以不取零售稅之名而取其實(shí)，即改革營(yíng)業(yè)稅的稅制設(shè)計(jì)使之變?yōu)閷?shí)質(zhì)的零售稅，或者取消營(yíng)業(yè)稅之名而代之以零售稅。

第二，下調(diào)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率。開征零售稅后，勢(shì)必加重納稅人負(fù)擔(dān)，對(duì)此，應(yīng)將增值稅稅率由17%降為13%左右。這樣會(huì)減輕納稅人負(fù)擔(dān)，也抑制地方政府刺激工業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的沖動(dòng)。

第三，個(gè)人所得稅改為地方稅。即使開征零售稅，地方財(cái)力仍存在較大的缺口，對(duì)此，可將個(gè)人所得稅全額作為地方稅。眾所周知，個(gè)人所得稅的改革方向是從分類征收向綜合與分類征收轉(zhuǎn)變，但是考慮到目前分類個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配功能弱、對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定影響小的特點(diǎn)，將個(gè)人所得稅作為地方稅并無不妥之處。即使未來個(gè)人所得稅進(jìn)行綜合與分類相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在中國(guó)特色的戶籍制度背景下，個(gè)人所得稅納稅人仍可以通過與戶籍掛鉤由地方政府來征收。進(jìn)而言之，個(gè)人所得稅是作為中央稅還是地方稅，還要考慮到個(gè)人收入信息收集和稅務(wù)局征收激勵(lì)問題，即使將個(gè)人所得稅作為中央稅，其征管機(jī)構(gòu)仍歸屬納稅人所在地的國(guó)稅局，其信息收集成本未見得低于地稅局，但是對(duì)國(guó)稅局的征收激勵(lì)卻會(huì)低于地稅局。

第四，對(duì)居民住宅開征房產(chǎn)稅。針對(duì)居民房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅并作為地方稅是大勢(shì)所趨，但是房產(chǎn)稅的開征涉及民眾切身利益，社會(huì)影響較大。要想讓房產(chǎn)稅落地生根，開征房產(chǎn)稅應(yīng)堅(jiān)持三個(gè)原則：一是先采用低稅率和較大免征范圍的政策組合，納稅人局限在少數(shù)房產(chǎn)較多群體；二是嚴(yán)格遵循稅收法定主義原則，稅改方案理應(yīng)付諸民眾討論，充分吸納民意，稅基和稅率的確定，必須由人大制定條款或經(jīng)人大常委會(huì)審議；三是開征房產(chǎn)稅要與地方財(cái)政預(yù)算制度改革聯(lián)系起來，重點(diǎn)在促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的公開透明，并加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。這樣，在民眾的廣泛參與下，針對(duì)居民住宅開征房產(chǎn)稅才能取得全民共識(shí)。

此外，還要對(duì)營(yíng)業(yè)稅作進(jìn)一步改革。目前營(yíng)業(yè)稅中銷售不動(dòng)產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收歸為地方政府所有，這激勵(lì)地方政府刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)投資擴(kuò)張，并努力使得房地產(chǎn)價(jià)格保持在高位。為促使商品房市場(chǎng)回歸市場(chǎng)本位，應(yīng)將營(yíng)業(yè)稅中銷售不動(dòng)產(chǎn)和建筑業(yè)稅收作為中央稅。

第二套方案：

增值稅分成+個(gè)人所得稅+房產(chǎn)稅

考慮到圍繞地方稅體系重構(gòu)而進(jìn)行的稅制改革會(huì)遇到較大阻力，本文提出第二套地方稅體系建設(shè)方案，營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅三稅種的改革與第一套方案一樣，只是增值稅改革方案有所不同。此方案的增值稅的改革主要體現(xiàn)在分成規(guī)則上，包括兩個(gè)方面：第一，分成比例變化——將原先中央與地方關(guān)于增值稅的75：25的分成比例改為60：40，但增值稅收入先匯總到國(guó)庫后，中央政府統(tǒng)一調(diào)配，總計(jì)要拿出40%部分劃歸地方政府；第二，分成依據(jù)變化——地方政府取得增值稅的分享收入不是依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)的增值稅收入，而是依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)消費(fèi)品總額占全國(guó)社會(huì)消費(fèi)品的比例來確定。之所以采用這種方案，是因?yàn)楝F(xiàn)行分稅制方案是地方政府分享的增值稅依賴當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)的增值稅，而增值稅稅源集中在工業(yè)部門，工業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張有利于地方政府稅收增長(zhǎng)，在機(jī)制設(shè)計(jì)上促使地方政府推動(dòng)工業(yè)投資擴(kuò)張，容易推動(dòng)全國(guó)性產(chǎn)能過剩，且不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。改變?cè)鲋刀惙窒磙k法的主要意圖是改變對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，這樣可以促使地方政府完善消費(fèi)設(shè)施，降低對(duì)工業(yè)投資的強(qiáng)依賴。

當(dāng)然，以上兩套方案均是抓住地方稅體系重點(diǎn)部分進(jìn)行改革，其他地方稅種改革的緊迫性不那么強(qiáng)，但仍須逐步完善。改革的方向一是歸并或取消部分地方稅種，使地方稅體系簡(jiǎn)化，二是完善具體稅種，如資源稅中煤炭稅目改為從價(jià)征稅，以及耕地占用稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種的改革。

地方稅體系重構(gòu)的關(guān)鍵是開征零售稅或改變?cè)鲋刀惙殖梢?guī)則，改革營(yíng)業(yè)稅和房產(chǎn)稅，改變個(gè)人所得稅的歸屬。另外，需說明的是，每個(gè)稅種都會(huì)存在扭曲作用。在絕大多數(shù)情況下，稅制改革不是“兩利相權(quán)取其重”的選擇，而是“兩害相權(quán)取其輕”的選擇。在綜合考量中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的情況下提出的地方稅體系重構(gòu)方案，不應(yīng)該也不可能是稅制建設(shè)的終極目標(biāo)。從稅制結(jié)構(gòu)變動(dòng)的內(nèi)在邏輯看，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)，增加最終分配環(huán)節(jié)的稅收是稅制改革的大方向。如果過于倚重商品稅，就會(huì)加劇商品稅對(duì)居民消費(fèi)的抑制作用，也不利于縮小居民收入差距，并且在全球化時(shí)代跨境購物越來越多情況下，商品稅稅率高會(huì)引發(fā)稅收流失國(guó)外。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看，個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅是成長(zhǎng)性較好的稅種，通過不斷完善這兩個(gè)稅種，并順勢(shì)調(diào)低商品稅稅率，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)勢(shì)必會(huì)降低對(duì)商品稅的依賴，商品稅對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政影響也會(huì)隨之減弱，稅制結(jié)構(gòu)逐步得到優(yōu)化。但是在當(dāng)前，改革稅制、調(diào)整政府間稅收分配關(guān)系已迫在眉睫，除了重點(diǎn)在商品稅上做文章外，難有其他更合理的選項(xiàng)。

（作者供職于中國(guó)財(cái)政金融政策研究中心，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院）