一般而言，談及地方稅有兩個口徑：一是大口徑的地方稅，指不管收入是全部還是部分歸屬地方政府的稅種均為地方稅；二是小口徑的地方稅，僅指收入完全歸屬地方政府的稅種。兩者的區(qū)別是前者包括中央政府與地方政府間的共享稅，后者則不包括。在本文中，地方稅體系包括共享稅。

若按大口徑界定，我國現(xiàn)行地方稅體系由14個稅種組成，其中11個是地方稅種，營業(yè)稅是主體稅種。增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅是共享稅，增值稅分享比例為75：25，兩個所得稅分享比例為60：40。由于共享稅規(guī)模比較大，分稅制在一定程度上變成了分成制。

目前我國地方稅體系有三大特點。第一，地方稅體系的稅基主要是流動性稅基。第二，除個人所得稅和契稅外，其他稅種的納稅主體均以企業(yè)為主。第三，地方稅體系龐雜，共14個稅種，占當(dāng)前實際征收稅種的78%。

箭在弦上

1994年分稅制改革以來，地方稅體系在更加規(guī)范地取得稅收收入、促進(jìn)經(jīng)濟增長等方面成效顯著，但同時也產(chǎn)生了一系列不良影響，特別是隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段，有些問題變得越來越嚴(yán)重。

第一，不利于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。地方稅體系中的一些重要稅種主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)課征，因此工業(yè)產(chǎn)能擴張不僅能推動GDP增長還能大幅增加稅收收入，這就促使地方政府不顧資源環(huán)境代價，也不管產(chǎn)能是否過剩而極力追求工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴張。

第二，不利于房地產(chǎn)市場良性發(fā)展。地方稅體系中的主體稅種——營業(yè)稅，其收入的一半來自建筑業(yè)和銷售不動產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)投資擴張和房價上漲帶動地方稅收收入增長，這無疑鼓勵了地方政府推動房地產(chǎn)業(yè)投資和價格上漲。

第三，不利于政府職能轉(zhuǎn)變。地方稅體系中的多數(shù)稅種的納稅人主要是企業(yè)而非個人，地方政府為保持GDP和稅收收入增長，愿意為轄區(qū)企業(yè)而非居民提供服務(wù)和保護(hù)。

第四，不利于財政秩序規(guī)范。地方稅種籌集的稅收收入規(guī)模較小，不能充分滿足地方政府財力需要，迫使地方政府尋找替代財源，引發(fā)非稅收入、土地財政、地方債等膨脹問題。

這些問題從分稅制改革之初就已經(jīng)存在，只是自2013年全面推動的“營改增”擴圍，使得已有問題的嚴(yán)重性和新出現(xiàn)矛盾的突出性到了必須即刻改革的地步：如果維持現(xiàn)有財力分配現(xiàn)狀，那么增值稅無異于變相按行業(yè)分配稅收，易引發(fā)嚴(yán)重的縱向稅收競爭；如果將擴圍后增值稅仍作為共享稅，那么在不改變增值稅分成比例情況下，無疑會加劇地方政府財力窘境；如果提高地方政府增值稅分成比例，增值稅對地方政府的激勵作用進(jìn)一步放大，促使地方政府更加依賴作為增值稅重要稅基的工業(yè)規(guī)模擴張，從而不利于經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。因此，對地方稅體系進(jìn)行根本性改革已是箭在弦上。

厘清關(guān)系

地方稅體系建設(shè)首先要明確的一個問題是：地方稅收收入應(yīng)達(dá)到多大規(guī)模？這取決于三個方面的關(guān)系：

第一，政府與市場關(guān)系。處理政府與市場關(guān)系應(yīng)堅持的原則是：能夠由市場提供的物品一定要市場提供；需要政府和市場聯(lián)合提供的要擴大市場的力量；公共物品的提供要吸引市場的參與。市場約束與政府支出規(guī)模存在正相關(guān)關(guān)系，就像捆住了左手只好強化右手的作用一樣。市場約束強一分，政府支出規(guī)模增一分，放松市場約束不但有利于市場經(jīng)濟的發(fā)育，也有利于減輕政府支出規(guī)模膨脹的壓力。

第二，政府間事權(quán)分配關(guān)系。政府間事權(quán)分配調(diào)整的整體思路應(yīng)是按照財政分權(quán)原則上移部分事權(quán)，即政府事權(quán)范圍與公共物品的受益范圍要匹配，按此原則，可以考慮將司法、高等教育、環(huán)境綜合治理、養(yǎng)老保障、部分建設(shè)性支出等事權(quán)上移，這樣既大大減輕了地方政府財政壓力，也有利于在全國范圍內(nèi)更好地配置公共資源。

第三，稅收與非稅的關(guān)系。轉(zhuǎn)型期地方政府承擔(dān)較多的職能，民生發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均需要大量的財政支出，如果所有財政支出均需要稅收來解決，那么再多的稅收也難以滿足。應(yīng)認(rèn)識到，地方稅收應(yīng)主要用來維持公共部門正常運轉(zhuǎn)，即滿足地方政府經(jīng)常性支出的需要；對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，特別是具有未來收益的基本建設(shè)如地鐵、自來水廠等市政工程，應(yīng)主要通過發(fā)行地方債或市政債的途徑來解決。這其中蘊含的道理是本期享用的公共物品，應(yīng)在本期由納稅人付出代價，因此需要稅收來融資；未來時期享用的公共物品，應(yīng)在未來由納稅人付出代價，因此需要債務(wù)來融資，未來納稅人通過納稅償還債務(wù)。收費和國有資本經(jīng)營收入等可作為地方政府財政收入的一個補充。當(dāng)前地方政府財政壓力大的一個很重要原因是地方債發(fā)行受到嚴(yán)格限制，大量市政工程支出需要當(dāng)期財政收入來解決。

如果這三個關(guān)系理順不好，那么無論地方稅體系怎樣建設(shè)，都難以滿足地方政府支出需要。同時，完善地方稅體系應(yīng)堅持三個原則。

首先，基本滿足地方政府經(jīng)常性支出的財力需要。世界上不少國家通過大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付來解決中央與地方政府財力分配問題，不過，轉(zhuǎn)移支付在中國的定位應(yīng)是拾遺補缺的作用。在減少對轉(zhuǎn)移支付資金依賴的情況下，地方政府需要擁有的稅收應(yīng)基本滿足地方政府經(jīng)常性支出需要。對具有未來收益的資本性支出（如地鐵），應(yīng)適度允許地方政府發(fā)行市政債來籌資；社區(qū)公共物品（如社區(qū)管理）的提供可適度通過收費來籌資；對如環(huán)境綜合治理這樣跨區(qū)域的公共項目，可采取上級轉(zhuǎn)移支付與地方政府財政支出相結(jié)合的辦法來籌資。

其次，有利于經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。地方稅體系的建設(shè)與地方政府的利益密切相關(guān)，如果地方稅體系設(shè)置不科學(xué)，影響的不僅是財政收入那樣簡單，還會在很大程度、很大范圍上影響到地方政府的行為。在財政包干制時期的產(chǎn)品稅，分稅制時期的增值稅和營業(yè)稅，其對地方政府的影響無不證明了這一點。其他小稅種如資源稅、耕地占用稅等地方稅盡管收入規(guī)模小，也對地方經(jīng)濟行為產(chǎn)生很大的影響。因此，地方稅體系的設(shè)置應(yīng)盡量促使它對經(jīng)濟增長方式產(chǎn)生良性影響。

再次，避免稅收秩序混亂。各地區(qū)政府采用“引稅”“買稅”等措施很常見。地方稅體系的建設(shè)應(yīng)盡量做到抑制負(fù)面的稅收競爭，而鼓勵良性的稅收競爭。

突破財政分權(quán)理論

財政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府應(yīng)主要根據(jù)受益性原則征稅，即從地方政府提供公共物品中受益多少來征稅，代表性稅種為房產(chǎn)稅，因為地方提供的公共服務(wù)越好，房價越高，地方政府征稅越多，這樣會激勵地方政府提供良好的公共服務(wù)。目前，從世界范圍看，的確很少有國家將流動性稅基作為地方稅的稅基，不少國家地方稅的主體稅種設(shè)為房產(chǎn)稅。

但是，從我國現(xiàn)實看，我國尚未對居民房產(chǎn)全面開征房產(chǎn)稅，地方政府不具備以受益性稅種為主要籌資手段的條件。即使針對居民房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅，在中國現(xiàn)在經(jīng)濟社會運行背景下，新房產(chǎn)稅的設(shè)計一定是低稅率和較大免征范圍的結(jié)合，在相當(dāng)長時間內(nèi)不能充當(dāng)主體稅種。這需要我們結(jié)合中國實際，在地方稅建設(shè)理論上有所突破。

首先，突破商品稅不能作為地方稅的理論。從中國改革開放以來財政體制運行實踐看，將產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅等收入歸為地方政府，易促進(jìn)地方政府追求生產(chǎn)數(shù)量擴張，對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和增長方式轉(zhuǎn)變都不利。不過，通過改進(jìn)商品稅制設(shè)計，商品稅仍可成為地方稅。具體來說，將商品稅制的課征對象——商品和服務(wù)，分別劃分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)商品和消費環(huán)節(jié)商品、生產(chǎn)性服務(wù)和消費性服務(wù)，并將對消費環(huán)節(jié)商品和消費性服務(wù)課征的商品稅作為地方稅。一般來說，針對消費環(huán)節(jié)商品和消費性服務(wù)征稅通常采用消費地原則，納稅人一般是轄區(qū)居民，不會產(chǎn)生稅負(fù)輸出、阻礙市場流通等問題。

其次，突破個人所得稅不能作為地方稅的理論。理論上認(rèn)為，個人所得稅具有實現(xiàn)收入再分配和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的功能，因而一般作為中央稅。但是從我國現(xiàn)實看，我國個人所得稅實行分類征收，調(diào)節(jié)收入分配功能非常微弱，據(jù)測算，我國個人所得稅的調(diào)節(jié)功能僅是使得基尼系數(shù)下降0.0076。個人所得稅具有宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定功能的原因在于，理論上認(rèn)為增（減）個人所得稅可直接減（增）個人可支配收入，繼而減（增）居民消費需求，最終起到熨平經(jīng)濟波動的作用?？墒牵鰷p個人所得稅的效力大小取決于兩個條件：一是個人所得稅是否為主體稅種，二是個人所得稅對個人可支配收入影響的大小。然而，我國個人所得稅比重相當(dāng)?shù)停?011年個人所得稅收入占稅收總收入的比重僅為6.7%，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家平均水平的1/5。同時，我國目前的個人所得稅還不是普及性稅種，特別是提高了免征額后，對絕大多數(shù)人的可支配收入沒有多大影響。

總而言之，如果受傳統(tǒng)理論的束縛，那么無論怎么設(shè)置地方稅體系，均難以在不進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的前提下，找到一個能夠基本滿足地方政府財力需要的主體稅種。如果突破上述傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的束縛，消費環(huán)節(jié)商品（包括服務(wù)）和個人收入便可以作為地方稅稅基，那么地方稅體系建設(shè)就有了更開闊的思路。