摘要：十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了新一輪改革的號角。其中的土地改革條文首次明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民以土地為主的財產(chǎn)權(quán)利?？梢钥隙?，未來一段時間，土地改革方面的相關(guān)政策將逐步推進(jìn)。文章主要分析了我國土地管理制度的現(xiàn)狀，并提出了一些改革建議以供參考。

關(guān)鍵詞：土地管理 現(xiàn)狀分析 改革

土地管理制度是國家調(diào)整土地關(guān)系，對土地資源進(jìn)行合理利用的準(zhǔn)則和規(guī)范，土地管理是通過政府和土地管理部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)以行政、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等措施來對個人、單位以及社會組織占有、利用土地的行為和過程進(jìn)行的組織管理活動。

一、我國土地管理制度現(xiàn)狀

我國土地管理制度現(xiàn)狀我國土地管理制度包括占地補(bǔ)償制度、保護(hù)耕地制度、和土地的登記制度、用途管理制度、有償使用制度以及土地公有制度等等，我國目前的土地管理法律主要是《土地管理法》，近年來國家又相繼出臺了國有土地轉(zhuǎn)讓、城市房地產(chǎn)等方面的法律，進(jìn)一步完善了我國的土地管理法律體系。我國土地管理制度當(dāng)前存在的問題主要可分為兩個方面：

1、城市方面

（1）土地產(chǎn)權(quán)制度還不夠完善。首先，我國城市土地產(chǎn)權(quán)目前還存在著主體不明晰的問題，《土地管理法》明確指出土地歸國家所有，由國務(wù)院行使所有權(quán)，而現(xiàn)實(shí)中中央政府只在行政和技術(shù)上進(jìn)行垂直管理，地方政府不僅基本掌握了土地權(quán)能，還在土地收益等方面與中央的博弈中占據(jù)了上風(fēng)；其次，土地登記制度還不夠完善，主要原因是在權(quán)屬登記時依賴的權(quán)屬變更信息不能夠及時的獲得，一些土地使用者僅重視房屋權(quán)屬，不注重土地權(quán)屬、用途等手續(xù)，使得土地管理部門難以對土地情況有效的掌控和管理；再次，土地權(quán)利結(jié)構(gòu)還不夠完善，目前我國還沒有細(xì)化的劃分和界定土地權(quán)利，例如土地的使用權(quán)和所用權(quán)有著本質(zhì)的不同，對二者的權(quán)能卻沒有明確的法律規(guī)定，使得使用者行使了大部分權(quán)利，而所有者難以有效的行使土地權(quán)利，另外《物權(quán)法》指出建設(shè)用地可以在土地的地下、地面和地表分別設(shè)立使用權(quán)，卻沒有相關(guān)規(guī)定明確土地空間分割后的權(quán)屬。

（2）土地價格機(jī)制還不夠完善。首先，基準(zhǔn)地價的制定不夠合理，我國城市基準(zhǔn)地價中不同級別和用途的價格比較接近我國現(xiàn)行的基準(zhǔn)地價還沒有動態(tài)調(diào)整的機(jī)制以適應(yīng)土地市場價格的波動，使得基準(zhǔn)地價與現(xiàn)實(shí)不相符；其次，土地價格不夠合理，政府的壟斷行為造成征地價格低于市場價格，隱性土地交易也干擾著土地價格。

（3）土地儲備制度還不夠完善。首先，土地儲備機(jī)構(gòu)職能難以協(xié)調(diào)，土地儲備機(jī)構(gòu)在工作中常常更注重部門利益，使得行使政府職能為企業(yè)經(jīng)營而服務(wù)，忽略城市規(guī)劃和市場調(diào)控；其次，土地收購價格混亂，不同地方采用不同方法制定收購價格使得土地收購工作難以運(yùn)作，而且影響了政府形象；再次，融資渠道單一，目前土地儲備需要的資金多是從銀行貸款這個渠道獲得，這種融資方式給銀行和土地儲備機(jī)構(gòu)帶來了巨大風(fēng)險。

（4）征地制度不夠合理。由于沒有明確的界定“公共利益”，使得政府濫用權(quán)力，而且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在制定上完全排斥了市場規(guī)律，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償?shù)姆椒ㄒ脖容^單一。

2、農(nóng)村方面

（1）現(xiàn)行制度立法的問題

首先，集體土地使用權(quán)和所有權(quán)是被限制的權(quán)能；其次，各地政府有著集體土地的征收權(quán)，又是征地補(bǔ)償?shù)闹贫ㄕ?、爭端的協(xié)調(diào)者，使得被征收者的權(quán)益得不到保障；再次，集體土地所有權(quán)歸村民小組所有，而實(shí)際上村民小組的權(quán)利已被剝奪；最后，土地違法案件的懲處不嚴(yán)，使得這類現(xiàn)象屢禁不止。

（2）現(xiàn)行制度執(zhí)法的問題

有些政府和相關(guān)部門沒有嚴(yán)格依法行政，也沒有對所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)發(fā)證，國家對土地的管理機(jī)制過于僵化，使得土地閑置、住宅空置的現(xiàn)象越來越多。

二、中共十八屆三中全會關(guān)于土地制度改革的解讀

十八屆三中全會提出的全面深化改革包括農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革必須堅持中國特色，即在堅持土地集體所有制的原則下推行土地使用制度改革，就是尋求符合中國國情的方法和途徑破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地制度障礙，主要涉及地籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場制度、土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度等。十八屆三中全會歷史性地提出對農(nóng)村土地使用制度進(jìn)行深刻變革，從突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)障礙，建立新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的高度，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。

1、依法保障農(nóng)民的承包地權(quán)益。《決定》講得很清楚，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)是要保持穩(wěn)定，是長久不變的。同時在原來的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)益的基礎(chǔ)上，再賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保的權(quán)能，值得注意的是，承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體是土地經(jīng)營權(quán)，不是承包權(quán)。也就是說，在承包或者流轉(zhuǎn)土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并處置農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利，所以不是承包權(quán)，更不是所有權(quán)，而是經(jīng)營權(quán)。保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。改革完善農(nóng)村的宅基地制度，通過試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道。

2、關(guān)于允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。允許入市的只是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地才可以出讓、租賃、入股，并不是說所有的農(nóng)村建設(shè)用地都可以自由入市，而且我理解，即便是集體的經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先也還要確權(quán)、確地，不能無證轉(zhuǎn)讓。還要規(guī)范公開的市場操作，不能私下授受。

三、關(guān)于我國土地管理改革的建議

1、完善城市和農(nóng)村土地管理制度

在城市方面，首先要在法律上明確土地所有權(quán)，理清中央與各地政府的權(quán)限和利益，讓土地管理的權(quán)力層次科學(xué)化，建立土地信息的數(shù)據(jù)庫和管理平臺，督促土地使用者辦理相關(guān)手續(xù)，對土地權(quán)屬變更進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測；其次，建立動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)調(diào)整基準(zhǔn)低價，建立健全土地市場的各項制度，并加強(qiáng)監(jiān)管的力度；再次，通過土地儲備市場運(yùn)營機(jī)制來把政府目標(biāo)和運(yùn)營的主體分割開，通過公開透明的信息機(jī)制來接受全社會的監(jiān)督，并積極拓寬籌資渠道化解金融風(fēng)險；通過城鄉(xiāng)一體的土地市場打破政府對征地壟斷的局面，讓統(tǒng)一市場來保證農(nóng)民的利益，提高農(nóng)村土地利用率；為提高原劃撥用地的利用率，可將其納入二級市場，以合法的運(yùn)行方式盤活土地資源。

在農(nóng)村方面，國家需要修正《土地管理法》中不明確、不合時宜的相關(guān)規(guī)定，制定《土地征收法》、《村民宅基地法》等，強(qiáng)化對集體土地的法律保護(hù)，尊重農(nóng)民的合法權(quán)益，對違法犯紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁；另外，要突破我國憲法的障礙，建立國有土地有償使用制度，進(jìn)一步深化土地管理制度改革。

2、優(yōu)化土地利用規(guī)劃體系和執(zhí)法監(jiān)管體系。首先，要保證土地利用規(guī)劃的科學(xué)性，加強(qiáng)其權(quán)威性和約束性，落實(shí)規(guī)劃的修編工作為土地管理提供科學(xué)的依據(jù)，結(jié)合市場規(guī)律和社會需求制定規(guī)劃的目標(biāo)，將規(guī)劃的剛性和彈性相結(jié)合；其次，要保證土地執(zhí)法監(jiān)督的有效性，在現(xiàn)有土地督察制度的基礎(chǔ)上設(shè)立土地監(jiān)察委員會，委員會向國土資源部負(fù)責(zé)，健全執(zhí)法監(jiān)管體系。

3、進(jìn)行土地財稅制度改革。要處理好政府、中央、開發(fā)商、和

農(nóng)民等的利益關(guān)系，保證政府行使事權(quán)的財權(quán)，明確農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，積極構(gòu)建新的土地財政模式，保證土地財政的可持續(xù)性，抑制土地閑置、囤積等現(xiàn)象，提高土地的有效利用率。另外，還要進(jìn)行政績考核制度的改革，避免造成土地資源的破壞和浪費(fèi)

四、結(jié)語

十八屆三中全會對我國土地管理制度改革提出指導(dǎo)性意見和要求，政府管理部門需要不斷的改進(jìn)和完善土地資源管理制度，保障土地使用者和所有者的合法權(quán)益，提高土地資源的利用效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

[2]張池：《我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考》，《中國新技術(shù)新產(chǎn)品》，2011，（04）.

[3]張林山：《我國土地管理制度主要問題分析與政策展望》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2011，（03）.