某地開人代會，財(cái)政局局長剛進(jìn)會場不久就被代表問到上年結(jié)轉(zhuǎn)及結(jié)余資金的問題，“第5頁第5項(xiàng)上年結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)收入那里，154億，結(jié)轉(zhuǎn)這么厲害？是不是很多工程沒完成？”又有代表發(fā)聲“是不是錢用不完??？”“財(cái)爺”急忙說：“千萬別說花不完，不是用不完?！彼忉屨f這是一種誤解。

面對代表和各路記者的“逼問”，顯然這位局長被這種“不專業(yè)”的提問蒙住了。之所以會有財(cái)政結(jié)余的問題，原因很復(fù)雜，這位財(cái)政局長似乎用一兩句話解釋不清。

另外，2013年審計(jì)署發(fā)布了一組數(shù)據(jù)，《中央部門單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》，公開了外交部、發(fā)改委、教育部等57個中央部門單位2012年度預(yù)算執(zhí)行相關(guān)情況。公告顯示，2012年度審計(jì)署實(shí)際財(cái)政支出11.06億元人民幣，較預(yù)算結(jié)余1.16億元，中央各部門單位均不同程度存在結(jié)余問題。

人們確實(shí)不禁疑惑，一方面，政府喊窮，支出壓力大；另一方面，政府錢多用不出去，年終結(jié)余巨大，為何出現(xiàn)這種會現(xiàn)象呢？

解開誤區(qū)

財(cái)政資金結(jié)余真的是“錢多了花不出去”嗎？財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室副主任馬洪范告訴記者，從理論上講，財(cái)政結(jié)余資金是在財(cái)政年度內(nèi)，國家預(yù)算執(zhí)行結(jié)果收入大于支出的余額。在財(cái)務(wù)處理上屬結(jié)余資金，表現(xiàn)為國庫或商業(yè)銀行的財(cái)政性存款結(jié)存。適度的財(cái)政結(jié)余是保障財(cái)政平衡的重要因素，而運(yùn)用財(cái)政結(jié)余則是彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段之一。這是理解財(cái)政結(jié)余資金的第一視角，是站在一個國家或一級政府全局的角度對其年度內(nèi)財(cái)政收支運(yùn)行結(jié)果的總體判斷。從微觀視角分析，財(cái)政結(jié)余資金可能出現(xiàn)在部分單位或部分項(xiàng)目。這是理解財(cái)政結(jié)余資金的第二個視角，是從一級政府或一家單位或一個項(xiàng)目的角度對其年度內(nèi)財(cái)政收支運(yùn)行結(jié)果的具體評判?！拔艺J(rèn)為，我國當(dāng)前出現(xiàn)的財(cái)政結(jié)余資金的問題，需要基于第二個視角進(jìn)行分析。”馬洪范說道。

如果認(rèn)為是錢多了花不出去，那就忽視了全局態(tài)勢。財(cái)政赤字是我國收支運(yùn)行的常態(tài)，而財(cái)政結(jié)余資金僅僅是出現(xiàn)在局部地區(qū)，個別部門，或者是某個項(xiàng)目上面，屬于預(yù)算管理層面上的一個問題。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員王澤彩給記者分析，其實(shí)那些具有二次分配權(quán)限的部門才是產(chǎn)生結(jié)余資金的主要原因，在財(cái)政部把資金的大盤子切分到具有分配權(quán)限的部門之后，這些部門往往沒能把資金落實(shí)到項(xiàng)目預(yù)算管理上去。因?yàn)樵陬A(yù)算執(zhí)行過程中需要進(jìn)行一系列的預(yù)可研論證，由于預(yù)可研論證的時間比較長，導(dǎo)致項(xiàng)目資金在當(dāng)年無法及時劃撥，于是形成了項(xiàng)目結(jié)余。換句話講，這是具有二次分配權(quán)限的預(yù)算部門和單位形成的結(jié)余；另外，在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)，如政府采購當(dāng)中，雖然有預(yù)算單位啟動了采購項(xiàng)目的程序，經(jīng)過招拍掛等過程，但是到了下半年又由于種種原因停止了，因此導(dǎo)致了政府采購資金的結(jié)余；另外還有一些單位為了彌補(bǔ)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行的一些資金缺口，從其他暫存科目里面調(diào)入一些資金，使得賬面好看，結(jié)果在年末的時候還沒有支出去，于是就產(chǎn)生了調(diào)入資金的結(jié)余。

綜上所述，出現(xiàn)財(cái)政資金結(jié)余的情況，各個預(yù)算管理部門具有很大的責(zé)任。去年財(cái)政部連續(xù)發(fā)文，要求進(jìn)一步加強(qiáng)地方財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，提出了各級財(cái)政部門每年要定期組織清理本級財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，摸清底數(shù)、分類處理，切實(shí)壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。2013年和2014年底，財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金要在上年的基礎(chǔ)上分別壓縮15%以上，2015年底各地公共財(cái)政預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金占公共財(cái)政支出的比重均不得超過9%。據(jù)記者了解，近年來，財(cái)政部一直在國家本級和各省結(jié)余資金的管理中做出努力，明確規(guī)定每年的執(zhí)行需要提高幾個點(diǎn)，結(jié)余要減少幾個點(diǎn)。從效果中看，預(yù)算部門和單位正在逐步提高財(cái)政資金的使用效率。

“結(jié)余”的類型

但是，對于結(jié)余資金的的詬病并非能在短時期內(nèi)化解，也許要經(jīng)歷幾年或幾十年，那么這種財(cái)政結(jié)余資金為何久拖難解？究其原因，要從結(jié)余資金的形成途徑來理解。

第一個類型是政策性的，政府根據(jù)宏觀調(diào)控需要，將預(yù)算批復(fù)的某些資金延緩支出或結(jié)轉(zhuǎn)到下年使用，這是形成結(jié)余資金的一個重要途徑。由于財(cái)政超收收入的具體數(shù)額要到年底才能較為準(zhǔn)確的預(yù)計(jì)，且其使用嚴(yán)格按程序?qū)徟?，因此一般要?1月份才做出增加支出的安排，并且主要在12月份支付，當(dāng)項(xiàng)目無法執(zhí)行時，只能結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。

第二種類型是主觀意識性的，而且涉及到了預(yù)算編制過程。馬洪范說：“由于編報(bào)不實(shí)，支出部門與預(yù)算單位多頭申報(bào)資金，或過多考慮自身利益，不考慮國家財(cái)力負(fù)擔(dān)情況，編制過于理想化的部門預(yù)算，最后在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)形成資金結(jié)余。”確實(shí)如此，一些單位多年以來都形成固性思維，按照慣例要多報(bào)預(yù)算，錢剩下了總比不夠花好一些。并且預(yù)算項(xiàng)目不夠細(xì)化，因?yàn)轭A(yù)算做得越粗，單位領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)就越大，可操作的空間就越大。另外由于一個部門只對應(yīng)一個財(cái)政業(yè)務(wù)處室，那么各業(yè)務(wù)處室也會站在自身角度考慮，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，從而變成各部門的利益博弈的工具。

第三種是制度性的結(jié)余，這種結(jié)余往往是第二種類型的客觀結(jié)果。比如，由于部門預(yù)算不夠細(xì)化，尤其是項(xiàng)目支出沒有細(xì)化預(yù)算，使得國庫集中支付時依據(jù)不充分，不能順利完成支付，從而導(dǎo)致一部分財(cái)政資金沉淀在國庫里面。

如何解決

上文提到審計(jì)署發(fā)布的關(guān)于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的公告中可以看出，對于預(yù)算執(zhí)行中的幾大問題每年都會提及。從中反映出我國在預(yù)算管理的理念及制度方面的一些漏洞，每一次的改進(jìn)都很艱難。

“因此，這就需要運(yùn)用智慧來進(jìn)行財(cái)政管理理念的改革?！瘪R洪范說，“首先要明確結(jié)余資金的歸屬。對于政策性結(jié)余和節(jié)約性結(jié)余資金，應(yīng)該繼續(xù)留歸部門或預(yù)算單位下年使用。對于編報(bào)性結(jié)轉(zhuǎn)，制度性結(jié)轉(zhuǎn)與體制性結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)該歸財(cái)政所有并進(jìn)行重新分配或相應(yīng)扣減下年度預(yù)算資金額度。并且可以細(xì)化到具體條文，一方面嚴(yán)格財(cái)政管理與預(yù)算約束，一方面發(fā)揮部門單位的主動性與積極性，能夠做到有獎有罰?！?/p>

在今年的全國“兩會”上，政府預(yù)決算報(bào)告提到，財(cái)政部將推動實(shí)行“中期財(cái)政規(guī)劃管理”，即根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控需要，編制三年財(cái)政規(guī)劃。據(jù)記者了解，編制中期財(cái)政規(guī)劃（三年財(cái)政預(yù)算）在地方早有試點(diǎn)，但是由于種種原因地方?jīng)]有落實(shí)下去?，F(xiàn)在將編制三年滾動預(yù)算列入改革事項(xiàng)，有望逐步推進(jìn)，這也能為解決財(cái)政資金結(jié)余問題打開一條出路。王澤彩認(rèn)為，三年滾動預(yù)算是西方發(fā)達(dá)國家早已推行的預(yù)算管理模式和預(yù)算編制方式。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，這是我國預(yù)算管理制度改革的方向?！耙?yàn)槲覈膰窠?jīng)濟(jì)發(fā)展是5年一個規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)波動也是5年一周期，那么財(cái)政政策應(yīng)該和這5年的經(jīng)濟(jì)政策要相匹配。其核心就是跨年度，如果把某一項(xiàng)資金全部累計(jì)到某一年，這樣對經(jīng)濟(jì)周期的波動是不利的，任何一項(xiàng)制度的實(shí)施，要有一個路徑依賴。中期滾動預(yù)算讓資金的平衡周期延長了。這是賦予了項(xiàng)目單位更多的自主權(quán)，能夠更好的提高財(cái)政資金利用率?！蓖鯘刹式忉尩?。

其實(shí)，財(cái)政結(jié)余資金的問題是被一些人誤解的一個概念，這并不是某一個部門的問題，而是作為共性問題普遍存在。真正能夠把結(jié)余資金規(guī)范好，必然要從根本入手，建立績效預(yù)算。王澤彩說：“這就需要建立建全績效考評體系。不僅要完善現(xiàn)行的共性指標(biāo)評價體系，同時也要完善行業(yè)的績效考評指標(biāo)體系。如果能夠分行業(yè)建立財(cái)政績效考評指標(biāo)體系，在項(xiàng)目支出和基本支出中，從預(yù)算編制，執(zhí)行，調(diào)整到?jīng)Q算的全過程進(jìn)行績效考評。那么，財(cái)政資金的結(jié)余就會大大的減少?！?/p>